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Taxer plus les propriétaires occupants ?

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Résumé

En 2013, la politique du logement a fait l’objet d’une étude très critique du Conseil d’Analyse Economique (CAE). Ses économistes se sont notamment interrogés sur la façon d’améliorer la contribution de ce secteur au financement de l’Etat.
L’auteur examine la fiscalité du logement et s’interroge sur son équité, d’une part à l’égard du régime fiscal des autres formes de placement, d’autre part entre propriétaires occupants et locataires.

English abstract

In 2013, the Housing Policy was subject to a highly critical study by the Conseil d’Analyse Economique (CAE). The Council’s economists questioned, in particular, how the housing sector could contribute more to State funding.
The author examines housing taxation and questions its fairness: on the one hand with regard to the tax treatment of other forms of investment, and on the other hand between homeowner and tenant.

A un moment où l’Etat est en quête de nouvelles bases taxables, les bases traditionnelles étant fortement exploitées, il est normal de s’intéresser à l’immobilier, qui rassemble 60% du patrimoine des ménages et dont certains estiment qu’il serait peu taxé. Le Conseil d’Analyse Economique s’est saisi du sujet, ce qui a donné lieu à trois études[1] publiées entre février et octobre 2013.

Composition du patrimoine des ménages en 2011

Patrimoine des ménages Milliards d’euros
Constructions logements 3 563
Terrains bâtis 3 524
Crédits -850
 Logements 6 237
Dépôts 1 213
Actions et OPCVM 966
Assurances vies 1 430
Total patrimoine ménages 10 411
Source : INSEE, comptes de patrimoine

Cette opinion s’appuie principalement sur le fait que les propriétaires occupants ne déclarent pas comme revenu l’avantage qu’ils tirent de l’usage de leur logement, avantage provenant du « loyer implicite » qu’ils se « versent » à eux-mêmes. Cela laisse penser d’une part qu’il y a un gisement fiscal inexploité, d’autre part qu’il y aurait une inéquité fiscale vis-à-vis des locataires.
On sait grâce aux Comptes du logement que sur ce sujet le propriétaire occupant à une double nature, détenteur de patrimoine et usager d’un logement. Comme usager, le montant réduit ou non du loyer payé n’impacte pas son revenu fiscal, car le prix plus ou moins avantageux payé pour la consommation d’un bien n’entre pas dans le calcul du revenu : on peut donc affirmer sans hésitation qu’il n’y a pas d’inégalité de traitement vis-à-vis des locataires. Comme propriétaire, il tire de l’usage de son patrimoine un fruit qui peut être assimilé à un revenu, de même que le logement gratuit est assimilé à un avantage en nature. Ce revenu ne donnant pas lieu à un échange financier, il faut l’évaluer. Il y a des précédents, par exemple l’évaluation forfaitaire à l’hectare du revenu de petites exploitations agricoles en auto consommation.
La question peut donc être posée du bon niveau de la taxation du revenu implicite des propriétaires occupants en tant que détenteurs d’un patrimoine et non pas en tant qu’usagers.

La taxation de l’immobilier au regard des autres placements.

L’immobilier est-il si peu taxé, s’agissant notamment des propriétaires occupants ?
Certes, par comparaison avec les bailleurs, les propriétaires occupants sont favorisés, mais la fiscalité des bailleurs ne peut servir de référence :

  • le taux marginal d’imposition du revenu du capital des bailleurs est de 62%, d’après la note du Conseil d’Analyse Economique, soit le plus élevé des revenus analysés dans le tableau 1, et le taux reste encore de 30 à 40% dans le cas des dispositifs d’incitation de type Scellier-Duflot ;
  • les bailleurs redevables de l’ISF, même dans la première tranche, ont probablement un taux d’imposition global supérieur à leur revenu locatif dés lors qu’ils sont dans les hautes tranches de l’IR[2];
  • le taux d’imposition des plus values (IR+ contributions sociales) est aussi plus élevé que la norme des produits d’épargne, sauf pour des durées de détention très longue (supérieures à 22 ans).

 Or l’observation des masses montre qu’en matière de taxation du patrimoine il n’y a pas véritablement de norme : les trois-quarts du patrimoine financier[3] bénéficient de régimes fiscaux sur-mesure, exonérant assez généralement le revenu non distribué et taxant la plus-value aux seules contributions sociales majorées à 15,50 %, de façon progressive ou non, avec en plus dans le cas de l’assurance vie le prélèvement forfaitaire libératoire de 7,5 %, soit un taux de 23%. Si l’on se fonde sur la fiscalité des placements financiers, la durée de détention rend éligible la propriété occupante à un régime dérogatoire. En effet, le critère principal pour l’obtention d’un régime privilégié n’est pas le risque mais la durée de détention :

Durée de détention minimale pour bénéficier d’un régime fiscale dérogatoire

assurance- vie 8 ans
PEA 5 ans
PEL 4 ans
Livret A aucune

 La durée moyenne de détention de la résidence principale est très longue, puisque le nombre annuel de transactions est de l’ordre de 700 000 à 800 000 et le nombre de logements détenus par les ménages de 28 millions : un calcul basique indique une durée moyenne de 35 à 40 ans, mais ce calcul est inexact du fait des conséquences des décès et des successions (qui changent le détenteur par mutation à titre gratuit, mais aussi impactent les ventes).
De plus la résidence principale est un patrimoine indivisible, les placements financiers à l’inverse sont sécables et donc plus liquides, l’assurance–vie par exemple bénéficie d’une exonération annuelle de plus-value pour 9 200 € de vente (pour un couple).
Les fonds investis dans le logement le sont pour le moment quasi-exclusivement en France, et particulièrement pour la propriété occupante qui ne concerne que les résidents, or ce n’est pas du tout le cas des placements financiers, qu’il s’agisse des actions (seules 8 sociétés du CAC 40 ont la majorité de leurs effectifs salariés en France), ou des assurances-vie.
Le seul avantage propre à la propriété occupante est de bénéficier de l’exonération du revenu implicite sans le délai habituel de 4, 5 ou 8 ans pour bénéficier d’un régime dérogatoire, ce qui reste de second ordre au regard de la durée d’immobilisation réelle des fonds investis ; d’autant que dans la plupart des cas il y a emprunt et donc revenu implicite négatif durant les premières années. Enfin, il faut tordre le cou à l’idée a priori logique que le surinvestissement dans le logement nuirait au développement des produits financiers : entre 2000 et 2009, en plein boom des prix du logement, le patrimoine financier des ménages français a progressé de 52% et 1 290 Mds € contre 33% et 1150 Mds en Allemagne.[4]

Le revenu est déjà taxé

L’impression d’exonération de fiscalité de la propriété occupante tient au fait qu’elle n’est touchée par aucun des trois impôts nationaux (impôt sur le revenu / IR, taxe sur les plus-values, CSG), car c’est au niveau local qu’elle est imposée sur le revenu et sur la transaction et au niveau national simplement mais lourdement à l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour ceux, peu nombreux, qui y sont soumis. Cette analyse est confortée par l’étude du CAE qui mentionne, certes comme en passant, en tableau 1 l’imposition locale du revenu et qui oublie en plus dans le corps du texte l’imposition de la transaction.

Le revenu immobilier est pour le moment taxé à travers la TFPB

En effet cette taxe ne s’appuie pas sur la valeur patrimoniale du bien mais sur sa valeur locative, certes théorique : il s’agit donc bien d’une taxe sur le revenu. Une autre taxe concerne le bénéficiaire du service de logement propriétaire ou non, la taxe d’habitation, qui est calculée sur la même base ce qui confirme bien que la taxe foncière sur la propriété bâtie (TFPB) est une fiscalité additive sur le revenu et non sur la valeur du patrimoine, la valeur ne concernant en rien le locataire.
Dans les comptes du logement 2011 le taux moyen d’imposition de la TFPB sur le revenu locatif net de charge d’intérêt et de travaux est de 10% pour les propriétaires non accédants. Les accédants ayant un résultat négatif sont en moyenne sur-imposés. Le taux moyen d’imposition à la TFPB pour le cycle de l’accession (propriétaires accédants et non accédants) est de 15% (14,3% y compris les résidences secondaires)[5]. Ce taux de 15 % est en ligne avec les taux d’imposition de la majorité des produits d’épargne longue qui sont pour la plus part imposés à la seule fiscalité sociale (15,5%), cela vaut aussi pour l’assurance-vie dans le cas du retrait partiel annuel plafonné à 9 200 € pour un couple, ce qui est supérieur au revenu locatif moyen des propriétaires (4 300 €) et même de celui des propriétaires non accédants (6 200 €).

La TFPB est-elle équitable ?

La taxation à la TFPB est profondément inégale.
C’est une taxe locale et donc par définition ne visant pas à une égalité nationale : ainsi la comparaison Paris / province montre une taxation faible à Paris au regard de la valeur locative réelle, mais très élevée si l’on s’en tient aux critères techniques du logement, du fait probablement de coûts de fonctionnement par habitant de la grande ville eux aussi très élevés[6].
Mais même sur un seul marché local il est difficile ou impossible d’établir une base d’imposition parfaitement juste. Cela impliquerait qu’il soit possible d’apporter des réponses satisfaisantes aux questions suivantes :

  • Comment établir une base indiscutable de la valeur locative ?
  • Comment l’actualiser pour tenir compte de l’évolution des valeurs par quartiers urbains et par produit (collectif/ individuel, grands logements /petits logements, etc..) ?
  • Quels coûts de cette actualisation ?
  • Retard de la base, accru du fait d’une mise en œuvre décalée et progressive des nouvelles valeurs, comme par exemple en Allemagne.
  • Enfin, comment faire le lien entre valeur locative et revenu sans une déclaration détaillée qui tienne compte des charges (emprunt, gestion, entretien) et du risque (vacance, impayés, ou dégradation) à supporter[7].

Ces difficultés ne sont pas spécifiques à la France. En Allemagne la loi oblige depuis 1964 à une réactualisation de la base tous les 6 ans, or elle n’a jamais été réalisée, de plus la base de 1964 a été mise en œuvre en 1972, la base en ex RDA date de 1935[8] ! En Belgique, selon la loi, les revenus cadastraux doivent être réévalués tous les 10 ans au cours d’une péréquation générale. Cette révision générale se faisant attendre, le revenu cadastral a été adapté, depuis l’année 1991, selon l’indice des prix à la consommation (indexation automatisée)[9].
Cependant cette base injuste est pour l’instant faiblement contestée par les propriétaires, sans doute car c’est une fiscalité locale, et qu’elle n’est en fait jamais mise en comparaison avec le revenu implicite, sauf par les bailleurs qui ont une comptabilité et donc des éléments de comparaison. De plus son évolution est limitée en fait sinon en droit par la comparaison avec la taxe d’habitation[10], ce qui modère le risque de croissance désordonnée, la taxe d’habitation concernant tous les ménages sauf exonérations pour faible revenu. Sa relative stabilité lui permet d’être prise en compte à l’entrée dans les lieux au même titre que les charges.

La vente est aussi taxée

Taxation du revenu et de la plus-value vont de pair du fait de la possibilité de capitaliser le revenu dans les produits financiers. Ce n’est pas le cas pour le logement, mais pour faire des comparaisons justes il faut aussi traiter la fiscalité de sortie. La transaction est aujourd’hui redevable des droits de mutation, soit environ 5,8 % dans la quasi totalité des départements après la majoration intervenue en 2014. Même si ce coût est à la charge de l’acheteur, il pèse à la baisse sur le prix que l’acquéreur est prêt à payer, et peut donc, pour faciliter la comparaison avec les produits financiers, être assimilé à un paiement par le vendeur.

Le montant des droits de mutation équivaut à une taxation des plus-values de 16 à 20%

Comme le montant des plus-values n’est pas connu, il faut pour l’évaluer bâtir un modèle avec une hypothèse de hausse de prix et de répartition temporelle des transactions.
Une hypothèse de hausse des prix de 3 % par an correspondant à une hausse égale à l’inflation + 1% permet de fixer la plus – value en fonction de la durée de détention. La répartition des transactions doit tenir compte du fait que les logements vendus dans le cadre d’une succession payent les droits de mutation mais n’ont pas de plus-value. Pour les autres l’hypothèse est une répartition progressive concentrant les ventes au-delà de la vingtième année. Un tel modèle rustique estime que le taux d’imposition des plus-values pour produire la ressource des droits de mutations doit être de 16% et même d’environ 20 % si en outre on déduit de la plus-value les frais de travaux et d’entretien. Cependant la hausse des années 1996-2008 apporte provisoirement un excédent de base taxable, moindre qu’il n’y paraît si l’on appliquait le taux d’imposition dégressif des plus values de l’immobilier locatif.
Il est intéressant de noter que le CAE considérait que l’inflation devait être déduite de la plus-value. Comme on le sait, ce point de vue d’économiste n’est pas actuellement celui du fisc. L’application du principe poserait la question du déflateur, car le taux économiquement logique est celui de l’indice du coût de la construction.
Ainsi, le taux d’imposition de la transaction immobilière n’est pas bas. Une des raisons de ce résultat tient au fait qu’un nombre important de transactions taxées aux droits de mutations ne le seront pas aux plus-values, il s’agit en premier lieu des ventes après succession le décès éteignant les plus-values.

La taxation de la plus-value facilite les demandes d’exonération

Le fait de passer d’une taxe locale à une taxe nationale rendrait difficilement évitables certains ajustements, notamment la détaxation en cas de réemploi : cette détaxation est justifiée car elle est assimilable au traitement fiscal des arbitrages à l’intérieur d’un plan d’épargne en actions (PEA) ou un produit d’assurance ; il s’agit de l’application de la neutralité de la taxation des placements.
Certes il n’y a pas l’abri d’un cadre fermé comme le PEA, mais sauf à dire que l’arbitrage est réservé aux produits financiers et que le logement ne peut en bénéficier, auquel cas seul le logement ne pourrait échapper à la taxation à la plus-value, on voit que le concept logique d’exonération de l’arbitrage est le cycle de vie. Or la vente d’une résidence principale se fait très probablement dans la plupart des cas dans le cadre d’un remploi (mutation géographique, agrandissement, départ à la retraite) sauf en cas de baisse forte de revenus, notamment les séparations : la taxe concernerait alors tout particulièrement des ménages en parcours d’appauvrissement.
L’exonération en cas de réemploi existe en Belgique, notamment en Flandre, aux USA, en Espagne, en Suède, en Suisse. Elle n’existe apparemment pas en Allemagne mais la plus value n’est imposée que durant dix ans et ne concerne pas les résidences principales.
Si en outre, au nom de la neutralité entre locatif et occupation propre, l’éxonération de réemploi était étendue aux logements locatifs, la base d’imposition disparaîtrait. Ainsi, la disparition justifiée de la base d’imposition démontre que l’arbitrage immobilier est aujourd’hui brutalement traité en comparaison des placements financiers : en fait l’immobilier locatif ne devrait pas être imposé à la plus-value en cas de réemploi.
Enfin l’imposition de la plus-value pose la question de la prise en compte de la moins-value : là encore l’immobilier est maltraité puisque les pertes boursières sont reportables pendant 10 ans. Or cette règle n’a pas de sens pour l’immobilier, du fait de la durée moyenne de détention et de la non divisibilité du bien à la vente, pertes ou gains faisant masse.
L’exonération des propriétaires-occupants se justifierait de plus parce que le propriétaire-occupant ne maîtrise pas son calendrier de vente, tandis qu’il suffit aux investisseurs d’attendre ce qui leur donne une capacité d’optimisation.

Choisir l’imposition forfaitaire

L’imposition des plus-values immobilières au revenu marginal n’est pas aisément applicable. Elle rend presqu’impossibles les arbitrages rationnels : en effet la gestion cohérente d’un patrimoine suppose de la prévisibilité, or la fiscalité sur le revenu est imprévisible car conditionnée à la situation familiale et aux revenus d’activité, aux primes, elle peut donc varier de montant du fait d’évènements survenant toute la vie et toute l’année y compris les dernières semaines du mois de décembre. La taxation au taux marginal de l’IR rendrait donc imprévisible le taux de taxation au moment de la vente sur des montants importants de plus-values si le patrimoine a été longuement détenu, le bien n’étant pas divisible et donc la vente non modulable.
La taxation forfaitaire supprimant ces aléas évite d’ajouter des incertitudes à l’arbitrage.

______________

[1] Outre la note n°9 (op. cit.), deux études d’Alain Trannoy et Etienne Wasmer : en février la note n°2 « Comment modérer les prix de l’immobilier », et en octobre la note n°10 « La politique du logement locatif ».
[2] Si l’administration fiscale reconnaissait pour l’ISF les catégories qu’elle a instituées pour l’IR, il est probable qu’une grande part de l’immobilier serait beaucoup moins taxée du fait de l’application au revenu locatif du bouclier de 75%.
[3] Il s’agit de l’assurance-vie, de plus de la moitié du patrimoine en actions (actions non cotées, PEA) et d’un peu moins de la moitié des dépôts (PEL, livret A etc.).
[4] Cour des Comptes, « Les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne », mars 2011 , p 112.
[5] Calcul fait à partir des Comptes du Logement 2011. (L’étude FIDAL pour la Fédération des promoteurs immobiliers d’octobre 2014 sur quelques villes ainsi que les données de l’observatoire de la TFPB de l’Union nationale de la propriété immobilière conduisent à un taux d’imposition brut plus élevé que ces 15% et donc un taux d’imposition net très élevé sur un domaine plus étroit mais stratégique, les grandes villes).
[6] Cf Jean-Charles Castel, « Le coût de la ville dense ou étalée ».
[7] C’est aussi pour tenir compte des charges d’emprunt que par le passé il existait une exonération de TFPB durant 10 à 15 ans pour les logements neufs, mais il était difficile de maintenir cette exonération sur la seule accession neuve quand l’accession sociale se fait largement par des biens de seconde main. L’aide a été absorbée en 1995 dans le PTZ.
[8] Cour des comptes, op. cit. (p 117).
[9] « La fiscalité de vos habitations », Service public Fédéral FINANCES, 201.
[10] Le risque serait qu’à travers l’intercommunalité, les présidents issus des villes centres et non élus au suffrage direct, la laisse dériver.
[11] Une hausse des prix plus faible réduisant la plus-value majore le taux nécessaire pour avoir un rendement comparable aux droits de mutation.

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ISSN 2491-3022