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Le droit au logement opposable 10 ans après. Des principes à la mise en œuvre : des résultats et des doutes

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Le droit au logement opposable (Dalo) naît formellement avec la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007. Il est souvent associé à l’action de l’association Les Enfants de Don Quichotte qui organisa l’occupation des bords du canal Saint-Martin à Paris par des tentes de sans-domiciles et de militants à partir du 16 décembre 2006.
Le dispositif mis en place par la loi de 2007 est, en fait, le résultat de l’accélération d’un processus politique engagé depuis plusieurs années, face aux insuffisances des actions visant, depuis 1990 à la mise en œuvre du droit au logement instauré par l’article premier de la loi du 6 juillet 1989. Celui-ci affirmait, dans sa version d’origine, que « Le droit au logement est un droit fondamental […]. L’exercice de ce droit implique la liberté de choix pour toute personne de son mode d’habitation grâce au maintien et au développement d’un secteur locatif et d’un secteur d’accession à la propriété ouverts à toutes les catégories sociales. Les droits et obligations réciproques des bailleurs et des locataires doivent être équilibrés dans leurs relations individuelles comme dans leurs relations collectives. ».
La loi dite « Besson », du 31 mai 1990 a mis au point tout un ensemble de dispositifs, documents et procédures destinés à « mettre en œuvre » ce droit au logement. Elle confie notamment aux conseils départementaux le soin d’élaborer, avec l’État, des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) et de créer partout des fonds de solidarité logement (FSL) pour aider les ménages en difficulté à accéder (via de garanties) ou à se maintenir dans leur logement (via des aides financières).
Dès la deuxième moitié des années 1990, ces dispositifs montrent leurs limites à répondre aux besoins des personnes et familles qui ne parviennent pas à accéder à un logement décent. Ces insuffisances génèrent la multiplication des interpellations venant des milieux associatifs. L’association Droit au Logement -DAL- est créée en 1990, la Fondation Abbé Pierre est reconnue d’utilité publique en 1992 et publie son premier rapport sur le mal logement en 1996, le haut comité pour le logement des personnes défavorisées (HCLPD) est créé à la demande de l’Abbé Pierre par un décret de décembre 1992. Tous demandent avec insistance une plus grande opérationnalité du droit au logement.
Un premier pas est franchi en janvier 1995, lorsque le Conseil constitutionnel estime, dans une de ses décisions, que « la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle », mais cette position de principe ne change encore rien à l’effectivité d’un droit qui ne suppose, à ce stade, que la mise en place de moyens.
Peu à peu, émerge la nécessité de franchir un pas de plus pour faire du respect de ce droit une obligation opposable aux pouvoirs publics. Sous l’impulsion initiale des mouvements associatifs, le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées engage la réflexion et, entre 2002 et 2006, ses rapports annuels n’ont pas cessé d’approfondir l’idée de l’instauration d’un droit au logement opposable.Dans son 9ème rapport, le HCLPD énonce les trois conditions qui lui semblent nécessaires pour l’instauration de cette opposabilité : « Désigner une autorité politique responsable », la doter « des moyens d’agir » et donner aux citoyens « des voies de recours ». Dans son 11e rapport de décembre 2005, intitulé Face à la crise : une obligation de résultat, le Haut Comité, s’inspirant de l’exemple écossais, pose l’essentiel des termes nécessaires à l’ouverture du travail législatif. L’idée fait d’ailleurs son chemin dans les milieux politiques. Christine Boutin dépose en septembre 2005 une première proposition de loi en ce sens et les députés socialistes tentent, sans succès, d’introduire un droit opposable dans la loi d’engagement national pour le logement de 2006. Dès les premiers débats anticipant l’élection présidentielle de 2007, plusieurs candidats (dont Nicolas Sarkozy et Ségolène Royal) inscrivent le principe dans leur programme.
Mais les choses s’accélèrent en décembre 2006, quand Les Enfants de Don Quichotte organisent l’occupation des bords du canal Saint-Martin. La revendication principale du mouvement, soutenu par les associations œuvrant sur le sujet depuis des années, est la mise en œuvre, sans délai, de l’opposabilité du droit au logement.
Face à la pression associative et de l’opinion publique sur le gouvernement, l’élaboration législative commence dès janvier 2007 et la loi « instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale » entre en vigueur le 5 mars 2007. C’est l’une des dernières lois votées sous la présidence de Jacques Chirac, qui trouve là l’occasion de couper l’herbe sous le pied de son successeur. Toutefois, la rapidité de l’élaboration et de la discussion de la loi n’aura pas que des avantages.

Les principes du droit au logement opposable (Dalo) : un coupe-file garanti par l’Etat

La loi du 5 mars 2007 met en place les procédures censées rendre effective l’opposabilité du droit au logement. Elle prévoit également, en parallèle, un droit opposable à l’hébergement.
Ces procédures prévoient une phase amiable et une phase contentieuse ; elles font de l’État l’autorité responsable de leur mise en œuvre sur tout le territoire national. Lui seul peut donc être condamné pour la non-application du droit au logement. La loi de modernisation de l’action publique territoriales et d’affirmation des métropoles (Maptam) du 27 janvier 2014 permet aux métropoles de faire le choix d’exercer cette compétence. À la mi-2017, aucune ne l’avait fait.
Dans ses grandes lignes, la procédure consiste à donner un caractère prioritaire à certaines demandes de logements sociaux et à contraindre l’État à trouver le moyen de les satisfaire. Le droit opposable au logement constitue donc une sorte de « coupe-file » dans les listes d’attente pour le parc social.
Les bénéficiaires du Dalo, qui doivent résider sur le territoire français de façon régulière, sont définis par l’article premier de la loi (codifié en L 300-1 du CCH) comme n’étant pas en mesure d’accéder à un logement décent et indépendant par leurs propres moyens ou de s’y maintenir.
Afin d’entrer dans la procédure, le demandeur doit avoir déposé formellement une demande de logement social et être, à ce titre, titulaire d’un numéro unique départemental (ou régional en Île-de-France). La loi définit ensuite six catégories de personnes dont la demande est susceptible d’être reconnue comme prioritaire et devant donner lieu à une réponse urgente (ce que les acteurs appellent donc une « demande prioritaire et urgente ») :
– les personnes dépourvues de logement ;
– les personnes logées dans des locaux manifestement sur-occupés ou indécents et ayant au moins un enfant mineur ou une personne handicapée ;
– les personnes menacées d’expulsion sans relogement ;
– les personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement d’hébergement ou un logement de transition ;
– les personnes logées dans des locaux impropres à l’habitation ou insalubres, ou dangereux ;
– les personnes dont la demande de logement social n’a pas reçu de réponse, après dépassement d’un « délai anormalement long », fixé dans chaque département.
La voie amiable est placée sous la responsabilité de commissions départementales de médiation, qui, après examen des dossiers, transmettent aux préfets la liste des demandeurs qu’elle a considérés comme prioritaires et urgents.
Ces demandeurs prioritaires doivent ensuite être relogés dans un délai de trois à six mois selon les tailles d’agglomération. Cela peut se faire via le contingent préfectoral, qui en est la filière principale. Toutefois, le périmètre des réservataires devant faire une place aux demandeurs prioritaires Dalo n’a pas cessé de s’étendre.
– La loi de Mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion (dite « loi Boutin ») du 25 mars 2009, exige que 25 % des attributions passant par la filière Action Logement se fassent au bénéfice de salariés désignés comme prioritaires Dalo.
– La loi Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017 stipule, pour sa part, que tous les contingents de réservation (collectivités territoriales, bailleurs, Action Logement) doivent consacrer au moins 25% de leurs attributions à des demandeurs considérés par l’Etat comme prioritaires.
Le recours contentieux permet à toute personne reconnue prioritaire par la commission de médiation et qui n’a pas obtenu satisfaction de demander une décision de justice ordonnant à l’État de procéder au logement, assortie ou non d’une astreinte financière versée au Fonds d’aménagement urbain (FAU) et destinée à financer des acquisitions foncières ou immeubles pour accroitre l’offre de logement social.
La loi met en place un comité de suivi du Dalo, présidé par le président du HCLPD. Ce comité remet chaque année au gouvernement un rapport rendant compte de la mise en œuvre de la loi et rend publiques les statistiques correspondantes qui servent de fondement aux analyses qui suivent.

Des résultats qui mettent en lumière l’ampleur des disparités territoriales

Mesurer les effets du Dalo peut se faire à partir de trois indicateurs principaux : le nombre de recours, le nombre et la part des dossiers reconnus comme prioritaires et urgents par les commissions de médiation et, finalement, le nombre de demandeurs effectivement relogés. Pour chacun de ces critères on observe de très fortes disparités territoriales.
A la fin 2016, le Dalo a donné lieu au total à plus de 730 000 recours, le nombre de demandes déposées chaque année a crû de 60 000 en 2008 à 86 000 en 2014 et est remarquablement stable à ce niveau depuis.
Le comité de suivi du Dalo analyse ces données en différenciant trois types de départements :
– 18 départements dits « à forte activité », qui regroupent à eux seuls 87% des recours (75 000 en 2016), dont 59% pour la seule Ile-de-France ;
– 29 départements dits « à activité soutenue » (au total 9 400 recours en 2016, 11% de l’ensemble, soit moins que pour la seule ville de Paris) ;
– 53 départements « à activité modérée », totalisant 1 800 demandes en 2016 (2% de la demande, soit deux mois de l’activité de la ville de Paris).
Le Dalo est donc d’abord une affaire francilienne.
Le fonctionnement des commissions de médiation a connu beaucoup de difficultés au cours des premières années de mise en œuvre du Dalo, ce qui s’est ressenti sur leurs capacités à rendre des décisions face à la masse des dossiers. En 2008, seules 35 000 décisions avaient été rendues pour 60 000 recours. C’est ainsi qu’un important retard s’est accumulé jusqu’en 2012, première année où le taux de décision s’approche des 100%, niveau maintenu, voire dépassé depuis (entre 86 000 et 88 000 décisions prises annuellement depuis 2013). Ces progrès et l’efficacité des commissions sont relativement homogènes sur le territoire (on dépasse également les 100% en Ile-de-France et dans les départements à forte activité depuis 2013). Ils se caractérisent également par une diminution presque continue du taux de décisions favorables (figure 1). En 2016, pour un peu moins de 86 700 décisions, seules 25 200 demandes ont été reconnues comme « prioritaires et urgentes. En 2013, pic du nombre de décisions favorables, ces dernières avaient atteint un total national de 32 500.
Les taux de décisions favorables varient fortement d’un département à l’autre sans que cela soit clairement corrélé au nombre de dossiers traités (figure 2). En Ile-de-France, ils varient de 39,5% à Paris à 16,8% dans le Val-d’Oise.
Cette baisse sensible du nombre de décisions favorables, assortie de la très forte variabilité des taux, contribue à de nombreuses critiques de la procédure, renvoyant d’une part l’idée d’une sélectivité croissante au nom du pragmatisme (« face à la difficulté à reloger, soyons réalistes, donnons moins d’avis favorables ») et d’autre part à de fortes inégalités de traitement selon les commissions. Dans un cas comme dans l’autre, c’est l’esprit même du Dalo qui s’en trouve remis en cause.

Source : InfoDALo sur http://www.hclpd.gouv.fr

Source : InfoDALo sur http://www.hclpd.gouv.fr

Mais évidemment, le critère principal de réussite du Dalo est le nombre de ménages reconnus comme prioritaires et urgent ayant été effectivement relogés grâce au droit opposable. Pour évaluer le nombre de cas concernés, les statistiques officielles distinguent trois types de situations : celle des bénéficiaires effectivement relogés, celle des bénéficiaires ayant refusé « l’offre adaptée » qui leur a été proposée et celle des demandeurs dont il s’avère qu’ils ne sont plus à reloger (parce qu’ils ont quitté le département ou la région, que la composition de leur ménage a changé ou qu’ils ont trouvé une solution adaptée par leurs propres moyens). En 2016, on compte :
– 20 200 relogements,
– 1 800 refus
– et 2 500 demandeurs n’étant plus à reloger,
soit un total de 24 500 bénéficiaires dont la situation est considérée comme réglée (face à 25 200 décisions favorables des commissions). Cela signifie un taux global de résolution de 97%. Les variations entre les départements sont très fortes, allant de 22% dans les Landes à 300% dans l’Indre. Si on considère les 18 départements à forte activité, le taux le plus bas est celui de l ‘Essonne à 60% et le plus élevé est les Alpes-Maritimes, avec 165% (figure 3).

Source : InfoDALo sur http://www.hclpd.gouv.fr

On le voit, la majorité des départements à forte activité ont eu en 2016 des taux de relogement supérieurs à 100%. C’est l’effet d’un rattrapage progressif des premières années de fonctionnement du Dalo, pendant lesquelles les résultats ont été beaucoup plus modestes et avaient conduit à plusieurs reprises le comité de suivi à alerter le gouvernement, les acteurs du logement et l’opinion publique avec des intitulés de rapport volontairement choquants : « L’État ne peut rester hors la loi » (2010) et « Droit au logement : rappel à la loi » (2012).
Les résultats en cohortes annuelles et le bilan global du relogement sur l’ensemble de la période s’avèrent, en effet, moins satisfaisants. C’est ainsi que seuls 9 200 des 25 200 dossiers aillant reçu une décision favorable en 2016 ont pu être réglés dans l’année, soit un taux global de relogement de 36%, très inférieur à ceux des années précédentes (supérieur à 80% jusqu’en 2012, à 75% en 2013 et 2014, 68% en 2015). Ces taux de relogement dans l’année sont particulièrement bas dans les départements les plus tendus d’Ile-de-France (13% à Paris, 20% en Seine-Saint-Denis, 32% dans le Val-de-Marne et les Hauts-de-Seine), alors qu’ils sont nettement plus satisfaisants en Loire-Atlantique (87%) ou dans le Nord (80%). Dans les départements où la demande reste la plus forte, le nombre de relogements augmente toutefois nettement d’une année sur l’autre, mais cette hausse sert avant tout à rattraper le retard accumulé au cours des années précédentes. C’est ainsi qu’au niveau national le taux de ménages restant à reloger est passé de 37% fin 2014 à 31% fin 2015 et 26% fin 2016. Dans les départements très tendus, il reste élevé, mais baisse fortement (figure 4), indiquant à la fois que les délais de relogement sont nettement plus élevés que le principe du Dalo ne laissait espérer, mais aussi qu’un processus de rattrapage est en cours.

Note : on ne dispose pas de données pour le département des Bouches-du-Rhône avant 2013
Source : InfoDALo sur http://www.hclpd.gouv.fr

Le Dalo, catalyseur des tensions entre droit au logement et mixité sociale

Dans un tout autre registre, la mise en œuvre du Dalo a contribué au long débat qui traverse le logement social entre droit au logement et mixité sociale. Le modèle français du logement social, dit « généraliste », est ouvert, dans ses principes, à un vaste éventail de bénéficiaires. Les plafonds de ressources pour un logement social ordinaire (classé dans la catégorie des PLUS) donnent une éligibilité théorique à près de 65% des ménages vivant en France, sans même parler des logements intermédiaires (les PLS) qui intègrent jusqu’aux classes moyennes supérieures. Ce modèle, associé aux politiques nationales et locales qui promeuvent la mixité sociale, justifie que, dans l’esprit de beaucoup d’acteurs du logement social, l’objectif de mixité ne soit pas seulement considéré à l’échelle des quartiers ou des villes, mais aussi à l’intérieur même du parc social. C’est ce que traduit l’emploi constant du terme « d’équilibre de peuplement » pour justifier, par exemple, la mise en place chez les bailleurs d’observatoires de l’occupation du parc et le rôle qu’ils leur font jouer pour guider leurs pratiques en matière d’attributions.
En donnant avec force la priorité à des demandeurs en situation difficile, dotés souvent de ressources faibles, le Dalo vient heurter ces intentions. C’est surtout le cas dans les quartiers d’habitat social produits au cours des années 1960 et 1970 où se concentrent les logements dont les loyers sont les plus faibles et donc les plus faciles d’accès pour les demandeurs pauvres. Attribuer à des demandeurs prioritaires des logements dans ces quartiers fait courir le risque d’accentuer leur paupérisation.
La question n’est pas nouvelle, mais la mise en œuvre du Dalo l’a réactivée. Être bénéficiaire de la procédure équivaut aujourd’hui à une sorte de labélisation et de réification (on parle de « ménages Dalo ») qui peut s’avérer stigmatisante et générer des tentations et des pratiques discriminatoires ou d’exclusion à l’accès au logement social.
En parlant d’« apartheid territorial, social, ethnique » le 20 janvier 2015, alors que s’engageait la préparation de la loi Égalité et citoyenneté, le Premier ministre Manuel Valls dénonçait les concentrations de pauvreté dans les quartiers défavorisés et réactivait un slogan né peu de temps après la promulgation du Dalo : « Pas de Dalo dans les Zus ».
C’est pourtant dans ces quartiers populaires que se trouve l’offre sociale la moins chère et, proportionnellement, la plus abondante. Heureusement, les réactions des milieux associatifs et des militants du logement ont su alerter le législateur et éviter le pire. Mais ces débats sont une manifestation de plus du risque de contradiction entre l’accueil des personnes défavorisées dans le parc social et la recherche de la mixité.

Pour conclure

En neuf ans, près de 125 000 demandeurs de logement ont été relogés par l’intermédiaire de la procédure Dalo, dont 71 000 en Ile-de-France. Si on considère un rythme annuel de l’ordre de 500 000, attributions par an, dont 90 000 en Ile-de France, ce flux spécifique au Dalo ne représente donc que 3% de l’ensemble des attribution nationales et 9% en Ile-de-France.
Compte tenu de la très forte et légitime symbolique attachée à la notion de droit au logement, force est de constater que le Dalo n’en constitue qu’une acception administrative d’ampleur modeste. La montagne aurait-elle accouché d’une souris ?
Procédure de coupe-file qui a tardé à produire ses effets, elle tend cependant à se renforcer, au fur et à mesure de l’élargissement de la gamme des réservataires impliqués, même si à ce jour on reste très loin du taux désormais visé de 25% d’attributions à des demandeurs prioritaires. D’autant que rien ne prouve qu’au moins une partie de ces ménages relogés ne l’auraient pas été en absence de procédure Dalo.
Le Dalo a, en revanche, constitué un formidable révélateur des disparités territoriales en matière d’accès au logement et, singulièrement, au logement social. Mais n’est-il pas aussi porteur d’un effet de stigmatisation pour des demandeurs qui, du simple fait qu’ils sont frappés d’un « label » peuvent être considérés comme générateurs de risques ?

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ISSN 2491-3022