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Fiscalité de l’immobilier résidentiel

 

Le patrimoine immobilier est immobile et facile à repérer. C’est donc une base d’impôt idéale, et c’est sans doute ce qui explique que le logement soit imposé à de multiples titres. Cependant, tous les logements ne sont pas imposés de manière identique : à cet égard, le logement locatif bénéficie, si l’on peut s’exprimer ainsi, d’un traitement particulier.

Les principaux prélèvements

Le patrimoine immobilier des ménages est soumis à de multiples prélèvements qui sont plus le résultat d’une accumulation au fil du temps que le reflet d’un schéma cohérent d’imposition. L’impression d’émiettement, voire de désordre, procède tout à la fois du nombre de taxes lui-même, de la diversité de leur assiette, du caractère annuel ou occasionnel, selon le cas, des impositions, et de la pluralité des bénéficiaires (État et collectivités locales).
L’impôt frappe l’immobilier résidentiel aux différentes étapes de sa vie : sa production, sa détention, son exploitation et ses changements de propriétaire.
L’investissement immobilier est soumis à la TVA sur les travaux de construction, l’acquisition de logements neufs et (pour une part) de terrains à bâtir et les travaux d’amélioration, entretien ou agrandissement des logements existants. A ces impôts s’ajoutent, pour la construction de logements neufs, la taxe d’aménagement, la redevance d’archéologie préventive et, le cas échéant, le versement pour sous-densité et la redevance pour occupation temporaire du domaine public (AOT) qui ne cesse de s’alourdir.
L’acquisition d’un bien immobilier d’occasion est soumise aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Ces droits, qui sont en France parmi les plus élevés en Europe, apparaissent comme un frein réel à la mobilité résidentielle, notamment depuis l’augmentation de 0,7 point (au maximum) de la part départementale en 2014 – un expédient pour permettre aux départements de financer leurs dépenses sociales. En toute logique, il faudrait également citer dans cette catégorie les droits de mutation à titre gratuit, en d’autres termes les droits de succession ou de donation, pour avoir une bonne appréciation d’ensemble des impositions assises sur les transferts de propriété. Il est vrai que les abattements et exonérations en la matière sont multiples et plutôt généreux.
La détention est imposée par le biais de la taxe foncière sur la propriété bâtie (TFPB), qui constitue de loin le principal impôt sur le patrimoine en France. Cet impôt, dont le produit a crû de façon spectaculaire au cours des trente dernières années, est la cible de vives critiques en raison de l’ancienneté des bases d’imposition (les valeurs locatives dont la dernière évaluation date de 1970) et parce qu’il ne prend pas en compte la capacité contributive des propriétaires. S’y ajoute, pour les détenteurs d’un patrimoine de forte valeur, l’impôt sur la fortune immobilière (IFI), qui a remplacé en 2018 l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) assis, lui, sur l’ensemble du patrimoine des contribuables.
L’impôt frappe également les revenus tirés du patrimoine immobilier. Les loyers perçus par les bailleurs personnes physiques sont soumis à l’impôt sur le revenu (ou sur les bénéfices industriels et commerciaux pour les locations en meublé) et aux prélèvements sociaux. A contrario, les loyers dits implicites, représentant la valeur du service de logement que les propriétaires occupants se rendent à eux-mêmes, ne sont pas imposables.
L’impôt frappe enfin la cession des biens immobiliers, via la taxation directe des plus-values qui, du fait d’un abattement progressif fonction de la durée de détention, incite là encore à l’immobilisme. D’autant que la résidence principale échappe à toute taxation, ce qui en fait l puisqu’elle ne supporte que l’IFI et la taxe foncière.
On pourrait ajouter à cette liste la taxe d’habitation, assise comme la TPFB sur les valeurs locatives. Nous l’en excluons toutefois, comme le fait le compte du logement, au motif qu’il s’agit de la contrepartie des services rendus aux habitants par les collectivités locales. Elle est au demeurant en voie de suppression.

Le produit de la fiscalité sur le logement se répartit entre les collectivités locales (55% environ) et l’Etat (45%).
L’accumulation des différentes taxes est, pour partie, le fruit de l’histoire : c’est sans doute ce qui explique le caractère redondant de certaines d’entre elles. Ainsi, le logement en tant que patrimoine est soumis à la TFPB et à l’IFI, les ventes aux DMTO et, pour les logements locatifs et les résidences secondaires, à l’impôt sur la plus-value.

Une fiscalité mouvante et peu cohérente

Deux rapports du Conseil National des impôts ont en leur temps stigmatisé l’instabilité de la fiscalité immobilière. Le plus connu, celui de 1992[1], analyse la fiscalité des revenus fonciers sur la période 1961/1992 et conclut : « la fiscalité appliquée à l’immobilier est certainement un des meilleurs exemples de l’instabilité des dispositions et de leur remise en cause fréquente, toujours dans le souci louable de les améliorer … dans bien des cas, cette instabilité, qui génère une segmentation des dispositions, complexité et opacité du système, est le produit d’une croyance à l’efficacité de la dérogation fiscale et de sa précarité. De la sorte, l’instabilité s’entretient elle-même, parce que les agents économiques, qu’il s’agisse des ménages ou des entreprises, gardent l’espoir de voir annulée ou modifiée la décision prise et de ce fait, ne modifient pas leur comportement comme cela était souhaité et dans le sens souhaité[3] ». Cette instabilité chronique s’est accélérée depuis les années 1970, ce qui entraîne de multiples conséquences.
La taxation des plus-values immobilières illustre cette instabilité. Elle a en effet subi pas moins de dix réformes depuis 1975 : chacun des régimes a donc duré, en moyenne, moins de cinq ans ! L’exemple paraît caricatural, mais il est facile d’en citer d’autres : depuis 1996 le taux des prélèvements sociaux a augmenté à six reprises, le mode de calcul des revenus fonciers a également été modifié plusieurs fois. De nouveaux impôts sont apparus (taxe sur les logements vacants), d’autres ont disparu (droit de bail, taxe additionnelle, versement pour dépassement du plafond légal de densité, participation pour dépassement du coefficient d’occupation du sol) , d’autres enfin certains ont été refondus dans un but de simplification (la taxe d’aménagement se substituant à cinq taxes). Last but not least, la taxe d’habitation est en voie de suppression, mais elle devrait subsister pour les résidences secondaires !
La forte volatilité des règles tient d’une part aux préoccupations budgétaires, puisque la fonction première de l’impôt est de procurer des ressources, d’autre part à l’utilisation de l’arme fiscale comme outil de régulation économique de court terme. La fiscalité joue en effet un rôle crucial pour réduire ou augmenter le rendement des placements. C’est donc l’un des déterminants des choix de placements, et c’est ce qui motive les mesures d’exonération ou de réduction d’impôt en faveur de l’investissement locatif.

Prolifération de mesures dérogatoires

Plus généralement, la fiscalité française se caractérise par un usage immodéré des mesures dérogatoires, malgré les critiques qu’elles suscitent en raison des distorsions qu’elles induisent sur les marchés : allégement artificiel du prix d’achat qui pèse au moment de la revente, captation de l’aide par les promoteurs et/ou les commercialisateurs, absence de liquidité des parts de SCPI fiscales, irréversibilité de fait de la réduction de TVA sur les travaux d’entretien-amélioration, etc. Chacune de ces mesures est motivée par le désir d’influer sur les comportements des agents afin d’atteindre les objectifs qui ne sont pas toujours ceux de la politique du logement : les aides fiscales à l’investissement locatif visent à conforter l’offre locative privée, les exonérations de TFPB à faciliter la construction de logements sociaux, mais la très coûteuse réduction du taux de TVA s’appliquant aux travaux sur logements existants a pour buts principaux la lutte contre le travail au noir, l’aide à la transition énergétique  et plus globalement le soutien de l’activité des entreprises de bâtiment.
Au-delà des justifications individuelles, ces mesures apparaissent globalement comme un moyen d’alléger une fiscalité trop lourde. La part des dépenses fiscales dans l’ensemble des aides est en augmentation sur longue période. En 2018, selon le compte du logement, les avantages fiscaux représentaient 37% des aides au logement, soit deux fois plus qu’en 1984.

Critiques et propositions

La fiscalité de l’immobilier résidentiel fait l’objet de nombreuses critiques. Il lui est notamment reproché de frapper exagérément les mutations, d’introduire une distorsion en faveur des propriétaires occupants et au détriment du secteur locatif privé, de traiter les propriétaires bailleurs comme des rentiers et, pour ce qui concerne la fiscalité locale, de générer des iniquités géographiques. En outre, la TFPB est stigmatisée en raison de l’obsolescence de ses bases.

Supprimer les impôts sur les mutations

Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et l’impôt sur les plus-values immobilières suscitent de nombreuses critiques : ils constituent une entrave à la mobilité des biens et, par voie de conséquence, des personnes ; leur produit, fonction du nombre de mutations et des prix, est éminemment instable et géographiquement très inégal en raison des disparités de prix et de volume des transactions ; s’appliquant à la valeur des biens, il font double emploi avec le principal impôt sur le patrimoine, la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ; enfin, ils se prêtent à la mise en œuvre d’expédients fiscaux, comme le montrent les avatars de la taxation des plus-values, laquelle incite en outre à l’immobilisme du fait d’un abattement progressif fonction de la durée de détention. C’est pourquoi il convient d’étudier la possibilité de les supprimer et de compenser la perte de recettes qui en résulterait par un aménagement de la taxe foncière sur les propriétés bâties et/ou de l’imposition des revenus liés à la production du service de logement.

Corriger la distorsion entre statuts d’occupation

L’idée de neutralité entre statuts d’occupation, pour réduire les distorsions et favoriser la fluidité du marché, suppose que le même régime fiscal s’applique aux propriétaires-occupants et aux bailleurs, ce qui devrait logiquement conduire à imputer aux propriétaires-occupants un loyer implicite (ou loyer imputé) et à le soumettre à l’imposition dans les mêmes conditions que le revenu foncier des bailleurs. La taxation des loyers implicites a existé dans de nombreux pays, dont la France (jusqu’en 1963). En Europe, la Belgique, les Pays-Bas, la Suisse, le Danemark, le Luxembourg, la Lituanie et la Lettonie y ont toujours recours.
Quelle que soit la formule retenue, l’impôt sur les loyers implicites frapperait pour l’essentiel les propriétaires non-accédants, les intérêts d’emprunt représentant, au début de la période de remboursement de l’emprunt, une forte proportion du revenu locatif brut. À première vue, l’imposition des loyers implicites rendrait, certes, le statut de propriétaire moins intéressant, mais elle présenterait en termes d’équité, compte tenu de la progressivité de l’impôt sur le revenu, des effets positifs indéniables.
Une telle réforme présente des risques électoraux évidents, ce qui explique sans aucun doute la réticence des politiques à s’y engager. Des voies alternatives sont concevables pour corriger au moins partiellement la distorsion entre statuts d’occupation. France Stratégie en suggère deux : rendre les loyers déductibles du revenu fiscal des locataires, refondre la taxe foncière et défiscaliser les revenus fonciers[4].

Reconnaître le rôle économique du bailleur

La taxation des revenus fonciers des ménages procède de principes très éloignés de ceux qui s’appliquent à une activité économique : l’amortissement du bien n’est pas pris en compte, les règles en matière de déduction des intérêts d’emprunt, ou d’imputation des déficits sont spécifiques, etc. A contrario, le secteur bénéficie de nombreuses aides fiscales, souvent qualifiées avec une connotation péjorative de « niches », qui font l’objet de critiques récurrentes, au nom d’un coût jugé prohibitif pour l’État. Mais cette vision est pour le moins superficielle, car c’est justement parce que les règles générales de la fiscalité s’avèrent très pénalisantes qu’il est nécessaire d’avoir recours à des dispositifs dérogatoires pour permettre les investissements et, plus généralement, pour assurer un minimum de rentabilité aux bailleurs.
Or le bailleur a une activité économique : il produit un service de logement. La logique voudrait donc que la location de logements soit traitée comme une activité de production. Cela impliquerait que l’investissement des bailleurs puisse bénéficier d’un amortissement de la valeur du bâti (le foncier ne s’amortit pas car ce n’est pas un bien produit et sa durée de vie est illimitée), à l’instar de ce qui est pratiqué en Allemagne. Ce régime rendrait inutile les dérogations, qui devraient donc être supprimées.

L’obsolescence des bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties

La taxe foncière est assise sur des valeurs locatives déterminées par l’administration fiscale. Or La dernière révision générale des bases date de 1970 pour le foncier bâti et de 1960 pour le foncier non bâti. Une révision générale, entreprise en 1990, a été abandonnée en 1992, sans que l’on ait remédié à cette situation ubuesque de « juxtaposition dans l’informatique de l’ex DGI de deux bases de données, l’une datant de 1970, l’autre de 1991/1992. Le même bien a, aujourd’hui une valeur 1970, et une valeur 1990, cette dernière n’étant pas utilisée[5] ».
Or, qu’il s’agisse du caractère architectural, de la qualité de la construction, et a fortiori des équipements intérieurs, la description de 1970 date. Constat d’autant plus dommageable que l’administration utilise peu les différentes procédures d’actualisation dont elle dispose. La Cour parle de défaillance et note avec perfidie : « on constate que 80 à 90%, selon les localités, des procès verbaux complémentaires portent sur les piscines. Il est […] difficile de penser qu’elles représentent la seule amélioration de l’habitat en France depuis 1970 »[6].
Personne aujourd’hui ne conteste l’urgente nécessité d’un rapprochement des bases taxables des valeurs économiques réelles[7], même s’il convient de pas sous-estimer les transferts d’impôt entre les ménages qui en résulteront et donc les conséquences politiques. Le retard pris ne fait néanmoins qu’accentuer les écarts et le statu quo actuel apparaît chaque jour de plus en plus intenable. Les révisions annoncées pour 1990, puis pour 2015, ne sont pas allées à leur terme. On ne peut qu’espérer qu’il en ira différemment pour celle annoncée dans le projet de budget pour 2020, censée être effective en 2026.

Jean Bosvieux et Bernard Coloos
Janvier 2020

amortissement, loyers imputés, taxe foncière (sur la propriété bâtie)

[1] La fiscalité de l’immobilier urbain – Douzième rapport au président de la république. Conseil des impôts Année 1992, 471 pages

[3] Op. cit. Page 42 document de synthèse (analyse).

[4] Pierre-Yves Cusset, « 2017/2027 – Quelle fiscalité pour le logement ? », France Stratégie, décembre 2016

[5] Rapport public annuel 2009 de la Cour des comptes – p. 27 à 54

[6] Ibid., pages 44 et 45.

[7] Voir en particulier Thomas Piketty, Comptes rendus de la commission des finances, mercredi 9 février 2011, présidence de Jean Arthuis. Loi de Finances rectificatives sur la fiscalité du patrimoine – Table ronde d’économistes. Sénat.