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Rénovation et renouvellement urbains

La France lança une politique de « rénovation urbaine » en 1958, à l’orée de la Vème République. Cette politique s’attaquait au patrimoine bâti vétuste de centre-ville avec des ambitions couvrant à la fois l’urbanisme et l’habitat. Pendant un moment, à partir des années 2000, ce furent les politiques dites de renouvellement urbain qui se trouvèrent au premier plan, comme le montre en France la loi « Solidarités et renouvellement urbain » de 2000, ou au Royaume-Uni le livre blanc britannique concernant l’ « urban renaissance ». Mais la loi Borloo de 2003 a remis à jour, et avec quelle vigueur, une politique nommée rénovation urbaine, d’abord axée sur une énergique démolition du patrimoine locatif social trop difficile à réhabiliter. Comment se sont opérés ces glissements en cinquante ans, et comment s’explique ce retour à l’ancien vocable ? Quelle part de rupture, quelle part de continuité[1] ? Ces questions à longue portée éclaireront le thème, toujours présent à travers les âges, de la gestion des évolutions urbaines, et le problème non résolu qui court à travers ces décennies de discours comme d’actions.

La politique de rénovation urbaine de 1958

Les textes-clé de 1958 ne traduisent en aucun cas une novation absolue: L’épidémie de choléra de 1832, qui emporta un Premier ministre, a déclenché sous la monarchie de Juillet des réflexions urbaines conduisant vers des bâtiments aérés et des rues larges, définissant donc la syntaxe urbaine qu’Haussmann mit en œuvre avec l’énergie que l’on sait à partir de 1852. La législation sur les immeubles menaçant ruine est séculaire – la loi du 13 Avril 1850, dite des Logements insalubres, fut la première grande loi axée sur les problèmes de l’habitat existant, et des textes de 1902 servirent de base aux actions contre l’habitat insalubre, puis contre les îlots insalubres. La notion d’habitat défectueux apparut dans une loi de 1951, puis enfin une loi-cadre de du 7 août 1957 fixa la rénovation urbaine comme obligation nationale.
Ce mouvement global fut formalisé dans les ordonnances du 31 décembre 1958, mais surtout dans le décret 58-1465 du 31 décembre 1958, suivi d’un certain nombre de décrets et de circulaires d’application. L’instruction ministérielle de 8 novembre 1959 la définit par une phrase clé : « La rénovation urbaine n’a pas seulement pour objet de reloger dans les immeubles sains les familles qui dépérissent physiquement et moralement. Elle ambitionne aussi de restituer aux centres des villes une structure et une architecture dignes de notre temps et de l’histoire de notre pays ». Elle précise ainsi le double objectif suivi : la lutte contre les taudis et la modernisation des villes.
La lutte contre les taudis était une nécessité absolue. Par exemple, dans « l’îlot 4 » près de la place d’Italie à Paris, le recensement de 1954 indique 50% de logements sans eau, 86% sans W.C., 43% de logements surpeuplés avec nombre de cas dramatiques, 12% seulement d’entre eux ayant plus de 2 pièces. Le critère de délimitation des quartiers insalubres était d’abord le taux de décès par tuberculose : de 1914 à 1918, l’on y compta 8 décès par tuberculose pour 1000 habitants. Le IVème Plan, couvrant les années 1960-1965, envisageait d’atteindre un rythme de démolition de 50 000 logements par an, susceptible de monter jusqu’à 100 000 entre 1973 et 1978. Les îlots dont la démolition était envisagée concernaient 1500 ha à Paris et par exemple le tiers des logements du 13ème arrondissement. L’urgence était criante, les objectifs ambitieux.
L’autre point, tout aussi clair : mettre les villes à l’heure moderne. Cet objectif est inséparable du premier, puisque les nouveaux logements doivent être éclairés et ensoleillés, en laissant de la place au sol, ce qui est bien entendu incompatible avec l’ancienne trame urbaine. « La reconquête urbaine doit également faire revivre le centre de la ville en ménageant, selon un plan d’ensemble, les espaces et les jardins, les lieux d’activités, de résidence et de loisirs ». La nécessité de protéger le patrimoine historique – qui conduisit à la loi Malraux de 1962 créant les secteurs sauvegardés- est partout présente.
Sur ces bases ambitieuses, toute une action administrative fut lancée. Les opérations de rénovation étaient le plus souvent confiées à des opérateurs spécifiques – d’habitude des sociétés d’économie mixte, mais parfois aussi des organismes HLM. Le pilotage direct par la commune, « sous le contrôle du ministère de l’intérieur » était prévu. La volonté d’associer les propriétaires existants, en les payant par des créances de droit réel sur les futures constructions – transposition des méthodes mises au point pour la reconstruction – déboucha sur des mécanismes complexes, finalement inopérants. Et bien entendu le relogement, soit définitif dans le parc existant, soit par opérations tiroir (relogement provisoire pendant les travaux de reconstruction ou de rénovation, constituait un souci prioritaire, et particulièrement délicat en période de crise du logement.
263 opérations furent lancées entre 1957 et 1966, dont 122 pour la région parisienne, portant sur 1426 hectares. Elles comprenaient, d’après les chiffres fournis à l’époque, 110 800 logements à démolir et 159 000 logements à reconstruire.
La France ne fut pas le seul pays à lancer des politiques de ce genre. L’ «Housing Act » de 1949 lança au Etats-Unis l’ « urban renewal », traduit dès 1970 par « renouvellement urbain », avec une administration ah hoc, « l’urban renewal administration », mais avec les mêmes priorités politiques que la rénovation urbaine : lutter contre les taudis, en allant quand il le fallait jusqu’à des réaménagements prenant en compte l’ensemble des politiques publiques locales. Il en fut de même en Grande-Bretagne.
Les premiers bilans dressés firent état de déception sur le plan quantitatif, car de nombreuses difficultés avaient été sous-estimées. Il en résultait une très grande complexité opérationnelle, des demandes financières non satisfaites et des crédits obtenus non consommés.
Par ailleurs cette urgence nationale avait du mal à se transformer en priorité politique locale. De nombreux élus trop fortement « rénovateurs » furent battus aux élections locales. La résistance de la population attachée, sinon à ses locaux insalubres, du moins à leur quartier comme à la vie sociale correspondante[2], se manifesta dans des luttes urbaines. Certains chercheurs la définirent comme « une intervention de l’appareil d’Etat sur la structure urbaine, visant à changer l’occupation d’un espace déjà constitué, ses fonctions et/ou son contenu social »[3]. Le ministère constata en 1964 que « cette politique atteint doublement la population des vieux quartiers dans leurs conditions d’habitation d’une part, dans leurs emplois d’autre part ». Devenue trop impopulaire, et très onéreuse, elle fut de fait fortement réorientée en 1968, avec quelques opérations complémentaires jusqu’en 1978[4], date de l’arrêt de la procédure de rénovation urbaine stricto sensu.
Alors le cadre de l’action évolua cadre évolua. Au lieu de chercher de façon systématique des dispositifs intégrés, les procédures furent désagrégées :

  • la procédure juridique, sur le plan opérationnel, fut la zone d’aménagement concerté (ZAC), procédure apportée par la loi d’orientation foncière de 1967, avec son document d’urbanisme ad hoc, le plan d’aménagement de zone (PAZ)[5];
  • une procédure spécifique vint faciliter l’acquisition des biens immobiliers insalubres ;
  • la ligne « subvention à la rénovation urbaine » disparut des lignes budgétaires de la direction de l’aménagement, la DAFU. On la retrouva sur celles de la direction de la construction, sous le nom de RHI (résorption de l’habitat insalubre).

Vers le renouvellement urbain[6]

  Entré, au stade de concept, dans le droit positif avec le titre de la loi SRU[7] en décembre 2000, le renouvellement urbain peut être considéré comme regroupant l’ensemble de ce qui est lutte contre l’obsolescence immobilière comme urbaine[8]. Le problème avait d’ailleurs été pointé lors de la commission des villes du VIème Plan (1971‑1975), qui entérina le ralentissement des opérations de rénovation urbaine et mit l’accent sur la résorption des bidonvilles et la nécessité de restructurer les centres villes : « le contrôle de l’évolution du tissu urbain existant réclamera dans ses parties les plus dégradées ou dans les zones centrales la définition et la conduite par les collectivités locales de politiques locales cohérentes et complexes de rénovation ou de réhabilitation[9]« .
L’obsolescence immobilière provient du décalage progressif des logements existants avec les évolutions implacables des usages et des normes. De nouvelles normes administratives concernent les exigences sanitaires de base, les surfaces minimales de pièces, le dimensionnement des escaliers et ascenseurs, des normes d’isolation thermique ou phonique, etc. Il s’agit aussi des normes d’usage : les logements dont les cuisines ne peuvent accueillir les appareils domestiques aux dimensions standardisées perdent de leur qualité d’usage, et donc de leur valeur. Quel système de normes pilote l’autre ? La question est vaine, puisque les deux sont étroitement reliés, dans un système complexe dont lequel l’Etat n’a plus réellement la maîtrise. Elles font en effet l’objet d’une négociation continue entre les usagers, les constructeurs et l’administration avec des conclusions gérées de plus en plus à un niveau international.
Un autre type d’obsolescence peut intervenir de façon encore plus diffuse : l’obsolescence urbaine. Ce concept, qui semble n’avoir pas encore fait l’objet d’analyses rigoureuses, provient de nombreux éléments. Tout d’abord une certaine obsolescence immobilière peut entraîner des jugements moins positifs, voire carrément négatifs, sur tout un quartier, moderne comme ancien. Le marquage social fait alors son œuvre. Il arrive que des choix architecturaux qui avaient fait la gloire du quartier entraînent maintenant son décri, donc son déclin. Les analyses hédoniques peuvent rendre compte de ce phénomène, voire en mesurer les causes.
Bien évidemment ces mécanismes d’obsolescence se rencontrent également dans l’immobilier non résidentiel, avec par exemple des activités industrielles désormais trop enclavées dans le tissu urbain pour pouvoir fonctionner normalement, et qui donc doivent disparaitre, ou se réimplanter ailleurs. Ce qui pose d’ailleurs de graves problèmes aux personnes qui y sont employées, et par contrecoup au patrimoine locatif social construit pour elles.
Bien évidemment ces évolutions négatives ont leurs conséquences sur l’occupation humaine de ces quartiers : il existe de tout temps des populations avec des problèmes économiques ou des différences physiques ou culturelles tels qu’elles sont conduites à habiter des quartiers hors normes habituelles[10]. Elles s’orientent spontanément vers ces quartiers marqués par une obsolescence progressive, que leur présence même conduit alors à accélérer. L’ensemble du patrimoine résidentiel, tant celui du logement social que des logements privé, se met en crise, avec des dynamiques négatives de plus en plus dures à freiner.
Tout ceci se cristallise in fine sur des problèmes de sécurité publique. Aussi longtemps que les pouvoirs publics ont l’impression qu’un certain ordre global est maintenu, et que des interventions ponctuelles suffisent, les situations sont globalement acceptées. Par contre ces quartiers peuvent entrer en interaction forte avec l’extérieur- économies souterraines en tout genre avec des rôles de pilotage de marchés illégaux dans l’agglomération, voire dans les alentours. La situation est vite déclarée intolérable, surtout quand ces désordres potentiels entraînent une baisse des valeurs patrimoniales dans le reste de la commune.
Alors des politiques spécifiques avaient été mises en place. Elles concernaient :

  • les secteurs sauvegardés (loi Malraux de 1962) ; ils bénéficient d’un dispositif juridique et fiscal ad hoc tentant de favoriser des évolutions positives sur le plan patrimonial. Mais elles furent parfois rudes pour les populations en place, comme l’indique le cruel euphémisme souvent utilisé de « curetage d’îlots ».
  • la réhabilitation de l’habitat avec ses deux volets :
    • Une politique spécifique pour l’habitat privé ancien après le rapport Nora de 1975, et qui déboucha sur les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH)[11]. Elle a été complétée, depuis la loi SRU, par une action contre l’habitat indigne, ce qui revient au fond à moderniser le dispositif mis en place en 1902 pour lutter contre l’habitat insalubre. La France a ainsi retrouvé une position prise aux Etats Unis, quand la Cour suprême y a validé la politique fédérale d’ « urban renewal » en 1954 au nom de la dignité humaine dans un arrêt de 1956).[12]
    • une politique de réhabilitation des immeubles HLM, notamment à la suite de la crise de l’énergie qui a fait flamber le prix du pétrole, et donc le montant des charges. Elle s’appuya sur la procédure dite de PALULOS (prime à l’amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale ) créée en 1977 à cet effet ;
  • une politique des « quartiers » initiée à partir de 1982.
  • Puis la politique de la ville à partir de 1990, et qui a tenté, avec des fortunes variables, d’intégrer ces problèmes de gestion et d’évolution des quartiers sensibles dans une politique urbaine globale des communes et agglomérations concernées.

Ces diverses politiques ont été poursuivies jusqu’à aujourd’hui, avec bien entendu des inflexions périodiques mais une ligne d’action continue, bien formulée assez tôt par la mission « Banlieues 89 »[13], créée en 1983. Elle avait clairement énoncé que dans la majeure partie des cas difficiles il ne pouvait y avoir intervention sur un bâtiment sans réfléchir à l’ensemble de son contexte urbain. Elle est largement à l’origine des opérations globales, à la fois techniques, architecturales et urbaines, menées dans les quartiers de la politique de la Ville. Elle inventa, à cette occasion, le concept de « réhabilitation urbaine », c’est-à-dire des interventions sur un bâtiment qui prennent en compte le contexte urbain global,

Le retour de la rénovation urbaine

C’est sur cette toile de fond qu’il faut lire la loi Borloo qui, en 2003, impulsa une politique vigoureuse, en revenant à l’ancien vocable de « rénovation urbaine ». Le retour de ce vocable, fort décrié dans certains milieux, et notamment chez les sociologues, s’explique par diverses raisons.
Tout d’abord le thème même de démolition était contesté[14], notamment dans l’administration d’Etat qui répugnait à subventionner la démolition de bâtiments dont elle avait financé la construction, voire piloté les choix architecturaux comme techniques. Un rapport, qui inspira fortement la politique de la ville conduite à partir de 1990[15] poussait de ce point de vue à l’immobilisme. Sa relance réclamait donc un geste politique fort et clair.
Par ailleurs toute action, même bénéficiant d’un consensus politique, se heurtait à des problèmes bureaucratiques sans fin, provenant de la non-fongibilité entre les différentes catégories de crédits mobilisés. Elle fut rétablie, via le budget de l’ANRU, en revenant ainsi sur la désagrégation, décidée en 1970, des financements de l’ancienne rénovation urbaine version 1958. D’autre part, l’intervention sur des logements attribués dans le cadre de l’ancien « 1% logement » posait des problèmes juridiques compliqués. Ils furent progressivement résolus par l’association, conduite de façon vigoureuse, de tous les collecteurs de 1% au dispositif ainsi mis en place.
Un autre choix s’avéré stratégique : l’ANRU ne travaille que sur des choix proposés par les collectivités concernées, et qui donc s’impliquent techniquement et politiquement entièrement dans les solutions retenues. Les plans proposés se réfèrent en fait à une typologie assez claire, et déjà explicitée dans un document de travail de 1990[16] : On peut en faire la synthèse suivante [17] :

  • permettre un désenclavement du quartier en le reliant au reste de la commune ;
  • travailler sur une structure par ilots pour permettre ultérieurement une meilleure mutabilité, et donc constituer une voirie interne de statut public ;
  • banaliser la structure foncière, notamment en permettant aux bâtiments de logements sociaux d’améliorer leur assise foncière propre ;
  • et pouvoir reconstituer des rues et des places pensées comme lieux de rencontre et d‘activités commerciales ou ludiques.

Aujourd’hui, environ 10 ans après son lancement, le nombre des logements démolis et reconstruits est du même ordre que ceux  traités dans le cadre de la procédure de 1958 – autour de 150 000 logements.

Conclusion

Entre la rénovation urbaine de 1958, le renouvellement urbain énoncé dans le cadre de la loi SRU, et la rénovation urbaine au sens de la loi Borloo, la continuité des attitudes est forte. Mais ce dernier épisode porte une affirmation claire des choix politiques effectués, notamment vers une banalisation foncière et urbaine contraire aux principes de l’urbanisme moderne[18] en cours entre 1953 et 1973, ainsi qu’une clarification des méthodes opérationnelles nécessaires.
Sur le fond, les ambitions sont les mêmes qu’en 1958 et 2000 : savoir faire évoluer la ville sur elle-même, en fonction des contraintes présentes et des nouveaux objectifs politiques affirmés.
Mais il reste un problème central, celui des personnes Toute action urbaine un peu forte a in fine pour objet de créer de la valeur, et conduit à des situations de fait peu compatibles avec le maintien de la majeure partie de la population concernée, et donc la sauvegarde des types de relations sociales préexistantes. Alors cette politique de modernisation urbaine de l’occupation physique du sol peut-elle éviter d’être en même temps une politique d’exclusion des personnes aux faibles revenus, avec parfois, à certains niveaux, un objectif affirmé de normalisation sociale ? Comment respecter les personnes concernées comme leur mode de vie ? Comment conjuguer l’aspect space et l’aspect people ? Faut-il, pour cela, comme le tentent les Etats-Unis, s’appuyer sur le fait communautaire ? Et comment le faire quand, comme en France, on se refuse à cette reconnaissance au nom de traditions républicaines qui par ailleurs privilégient toujours la représentation élective par rapport à la représentation associative ?
Autrement dit, peut-on avoir une politique urbaine, de renouvellement urbain ou de rénovation – les mots importent peu – qui puissent être reconnues comme étant toujours une politique de progrès pour tous, au bénéfice global de l’ensemble de la population ? Cette interrogation parcourt toutes les politiques urbaines menées depuis 1958. De ce point de vue, la continuité est absolue, aussi bien dans les problématique posées plus ou moins clairement que dans les résultats obtenus, et régulièrement en deçà des objectifs quantitatifs annoncés.
Alors, saurons-nous un jour gérer simultanément les actions techniques d’aménagement et d’intervention sur l’existant, et leurs conséquences de tous ordres sur la population des secteurs concernés, avant, pendant et après les interventions ?
Et donc, selon l’ancienne distinction d’Aristote, gérer à la fois la cité des murs, et celles des personnes.

Olivier Piron
Novembre 2015

démolition (des logements sociaux), rénovation, réhabilitation, « Les logements sociaux et leur peuplement : le sens d’un paradoxe », politiques locales de l’habitat, ségrégation, îlot

Références bibliographiques :

Coing Henri (1966), Rénovation urbaine et changement social, Les Editions ouvrières.

Fribourg Anne-Marie « Historique de la politique de l’Etat en matière de réhabilitation », in 40 ans de réhabilitation, Paris, DAEI, Economica.

Godard Francis et alii (1973), La rénovation urbaine à Paris Structure urbaine et logique de classe, Paris-La Haye, Mouton.

Piron Olivier (2002), Le renouvellement urbain. Analyse systémique, Paris-La Défense, PUCA, Coll. « recherches ».


 

[1] « Renouvellement urbains et transformation sociales, une vielle histoire » MC Jaillet, in Droit et ville n° 55, 2003, IEJUC

[2] Henri COING « Rénovation urbaine et changement social » Les Editions ouvrières 1966

[3] Cf. « La rénovation urbaine à Paris Structure urbaine et logique de classe » F. GODARD et alii, éditions MOUTON, 1973

[4] Les dernières statistiques disponibles donnent en 1978 308 opérations lancées, dont 142 en région Ile de France

[5] L’opération de rénovation urbaine dite « du Tonkin », à Villeurbanne, en est aujourd’hui à la ZAC dite «TONKIN IV », qui vient clore en gros le processus initié en 1960

[6] Cf. « Historique de la politique de l’Etat en matière de réhabilitation » Anne-Marie FRIBOURG in « 40 ans de réhabilitation » DAEI éditions AECONOMICA

[7] Solidarité et renouvellement urbains.

[8] « Le renouvellement urbain Analyse systémique », O. Piron, Editions PUCA-CERTU, 2002

[9]Commission des Villes, 6ème Plan, proposition n° 17, extrait.

[10]Cf. MASSIAH G., TRIBILLON J.F. (2000) « Habitat tiers. Recherche exploratoire sur l’habitat populaire» ACT-Consultants, Paris, recherche pour le PUCA.

[11] OPAH : opérations programmées d’amélioration de l’habitat, financées via l’ANAH (agence nationale pour l’amélioration de l’habitat)

[12] Même si, a postériori, cette politique a été fortement critiquée, notamment pour ses effets ségrégationnistes

[13] Animée par Roland CASTRO et Michel CANTAL-DUPART

[14] « La démolition des grands ensembles, histoire d’une non-décision » A Berland-Berthon, 2008, éditions CERTU

 [15] Banllieues en difficulté La relégation, JM Delarue, 1990, documentation française

« [16] Les grands ensembles, bientôt des quartiers comme els autres », Rapport au Ministre, O..Piron, DHC, 1990

[17] Cf. « Itinéraire, réception et mise en projet de l’idée de résidentialisation » B. Vallet, in « Rénovations urbaines en Europe », Presses Universitaires de Rennes, 2014

[18] « Les raisons des grands ensembles » Recherche pour le PUCA, J.P. Fortin, 2000