La Participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC), longtemps appelée « 1% logement », devenue Action Logement en 2009, constitue une ressource affectée au financement du logement en général, et au logement locatif social en particulier (subventions, prêts à faibles taux ou titres de participation).

Comme pour le Livret A et l’Épargne logement, l’appellation de circuit privilégié de financement s’est imposée à l’usage. La spécificité du 1 % logement ou d’Action Logement aujourd’hui est d’être géré de manière paritaire par les syndicats de salariés (CFDT, CFTC, CFE-CGC, CGT, FO) et les organisations patronales (MEDEF, CPME).
Le Groupe connaît régulièrement des turbulences et se trouve parfois déstabilisé, la PEEC constituant souvent une variable d’ajustement budgétaire pour les politiques publiques.
L’histoire
La création de la PEEC date de 1953. Les entreprises du secteur privé non agricole de dix salariés et plus acquittaient une contribution fixée à 1 % de leur masse salariale brute et versée en quasi-totalité à des organismes collecteurs, les Comités interprofessionnels du logement (CIL). Mais en réalité, l’idée est née en 1943 quand Albert Prouvost, représentant des grandes familles textiles du Nord, commence à s’intéresser aux problèmes de logement. C’est sous l’impulsion du Syndicat patronal textile de Roubaix-Tourcoing que le premier CIL a vu le jour.
Les fonds reçus, utilisés au profit des seuls salariés des entreprises cotisantes, étaient alloués à deux types d’emplois, qualifiés par la suite de traditionnels :

• prêts ou subventions pour la construction ou l’acquisition – amélioration de logements locatifs sociaux, avec en contrepartie des droits de réservation pour loger les salariés des entreprises cotisantes ;
• prêts complémentaires pour aider les salariés de ces mêmes entreprises à accéder à la propriété.

Les pouvoirs publics ont réduit à plusieurs reprises le taux de collecte : 0,9 % en 1978 ; 0,77 % en 1986 ; 0,72 % en 1988 ; 0,65 % en 1990 ; 0,45 % en 1992. Les réductions du taux furent sans effet ou presque (l’allègement de la charge globale n’est que de 0,05 %) pour les entreprises, puisqu’elles furent, à une exception près, compensées par une contribution équivalente supplémentaire au Fonds national d’aide au logement (FNAL), pour le financement des aides personnelles au logement.
Il faut noter que les employeurs peuvent se libérer de l’obligation qui pèse sur eux, en matière de PEEC, soit par des versements à hauteur de 0,45 % de la masse salariale à Action Logement Services, soit par la réalisation d’investissements directs de différents types. Un faible nombre utilise cette seconde option. On peut citer la SNCF qui a son propre organisme de logement social.
En 2006, le champ de la PEEC fut élargi aux entreprises agricoles (PEAEC) de plus de 50 salariés, mais le seuil d’assujettissement à la PEEC fut relevé de 10 à 20 salariés, avec compensation par l’État de la perte qui en résultait (compensation supprimée à partir de 2017).
En 2019, la loi PACTE (Plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises) a conduit à un nouveau relèvement du seuil à 50 salariés. En contrepartie, l’État devait verser une compensation de l’ordre de 300 millions d’euros qui n’est toutefois plus versée depuis 2021.
Le dispositif institutionnel
Jusqu’en 2016, les CIL étaient regroupés au sein d’un organisme fédérateur : l’Union d’économie sociale du logement (UESL), créée en 1996 et dont la mission principale était de conclure avec l’État des conventions définissant l’emploi des fonds du 1 %. Des mouvements de regroupement des CIL ont eu lieu pendant cette période, le plus important datant de 2009 avec le passage de près de 110 CIL à une vingtaine.
En 2017, à l’initiative des partenaires sociaux, une réforme de la gouvernance est mise en place. Elle est axée sur la création de trois structures : Action Logement Groupe (pour le pilotage global et les axes stratégiques), Action Logement Services (le collecteur unique) et Action Logement Immobilier (regroupant toutes les participations immobilières). La présence, au plan local, est assurée via les Comités régionaux d’Action Logement (CRAL) en métropole ou Comités territoriaux (CTAL) en outre-mer.
Deux associations participent également à la mission globale d’Action Logement : 1/ l’Association foncière logement (AFL), opérateur spécifique pour la mise en œuvre de la mixité sociale dans les quartiers de la politique de la ville entrant dans le champ du Programme national de rénovation urbaine (PNRU) ou du Nouveau programme dit NPNRU ; 2/ l’Association pour l’accès aux garanties locatives (APAGL) dont la mission est la mise en place du dispositif de sécurisation des salariés entrant dans le parc locatif privé (la caution Visale créée en 2015).

Le contrôle de la gestion et de l’utilisation des fonds PEEC est assuré pour le compte de l’État par l’Agence Nationale du Contrôle du Logement Social (ANCOLS), organisme né le 1^er janvier 2015 de la fusion de l’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction (ANPEEC) avec la Mission interministérielle d’inspection du logement Social (MIILOS).
En 2022, un fait nouveau est apparu dans ce paysage institutionnel : l’INSEE a classé ALS dans le secteur des administrations publiques (APU), en lieu et place du secteur des intermédiaires financiers. Cette décision est justifiée, par l’INSEE, par une mise à jour des comptes nationaux annuels, rendue nécessaire dans le cadre de la notification de la dette et du déficit des administrations publiques auprès de l’Union Européenne. Ce classement pose la question de la capacité d’endettement d’ALS, sa dette étant désormais intégrée à la dette publique.
Les emplois
L’alimentation du circuit d’Action Logement, qui détermine sa capacité d’intervention, se partage entre la collecte de la contribution des entreprises et les remboursements des prêts accordés dans le passé.
Au-delà de la parenthèse de 2009 liée à la loi Molle (mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion), les emplois des ressources d’Action Logement sont définis par des conventions souvent quinquennales signées avec l’Etat. Cette durée limitée permet d’adapter les emplois aux évolutions de l’environnement économique et financier, marquées notamment par la baisse des taux d’intérêt, et à répondre au mieux aux besoins des entreprises et des salariés.
De manière schématique, les emplois actuels relèvent de quatre catégories.
La première catégorie concerne les interventions en faveur de salariés connaissant des difficultés particulières (exemples : service d’accompagnement social, aide à l’adaptation du logement).
La deuxième catégorie comprend :
– des aides à l’accession à la propriété des personnes physiques salariées du secteur privé, des prêts destinés à financer la réalisation de travaux lors de l’emménagement ;
– des aides aux personnes physiques salariées ou non d’entreprises cotisantes, ainsi qu’aux jeunes en situation ou en recherche d’un premier emploi, qui souhaitent accéder à un logement locatif dans le parc privé ou social (avance pour financer le dépôt de garantie, garantie de paiement des loyers, aide à la mobilité…).
La troisième catégorie concerne le soutien au développement de l’offre HLM sur tous les territoires.
La quatrième catégorie concerne la contribution au financement des politiques publiques, comme l’effort en faveur de la rénovation urbaine menée par l’ANRU, dont Action Logement est le principal financeur. La pression des pouvoirs publics pousse en effet, depuis les années 1970, à l’élargissement des publics bénéficiaires et à une affectation élargie, avec le consentement, bon gré mal gré, des partenaires sociaux. Les prélèvements opérés par l’État réduisent toutefois la ressource. Par exemple, dans le cadre de la loi de finances pour 2023, 300 millions d’euros d’Action Logement ont été affectés au Fonds national des aides à la pierre (FNAP). Certains y voient la préemption sur des fonds qui appartiennent aux entreprises et aux salariés. Différentes tentatives ont par ailleurs été menées pour transformer cette cotisation en taxe pure et simple. D’autres voient également l’opportunité, contre l’avis des partenaires sociaux, de décentraliser la PEEC pour financer les Autorités organisatrices de l’habitat (AOH) créées, sans affectation budgétaire, par la loi dite « 3DS » relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale de février 2022.
La convention quinquennale 2018-2022, visait à renforcer la mission d’utilité sociale au service de l’intérêt général : création d’un organisme de vente HLM, participation au programme « Action Cœur de ville », relance du renouvellement urbain, bonification de la première tranche des prêts de haut de bilan pour les bailleurs sociaux…
Afin d’aller encore plus loin, Action Logement a engagé un Plan d’Investissement Volontaire (PIV) d’un montant de neuf milliards d’euros pour la période 2019-2022. Ce plan était notamment dédié à l’amélioration de l’habitat et à l’effort de construction, avec une dimension outre-mer conséquente. Par ailleurs, une enveloppe était affectée à la démolition de logements sociaux obsolètes ou vacants, ainsi qu’à la reconstitution d’une offre locative mieux calibrée au regard des besoins des territoires.
Des discussions entre les partenaires sociaux et le gouvernement devraient être engagées courant 2023 afin d’évoquer la prochaine convention.

Bernard Coloos et Claire Guidi
Mars 2023

→ aide à la personne, aide à la pierre, collecteurs, épargne logement, « Le financement du logement », solvabilité