Mobilité résidentielle et crise du logement

La crise du logement en France fait débat. Entre les analyses du mal-logement notamment menées par la Fondation Abbé-Pierre qui alertent chaque année les pouvoirs publics sur l’urgence d’agir et les approches statistiques nationales qui montrent à la fois que les habitants de la France n’ont jamais été aussi bien logés et que le rythme de la construction est l’un des plus élevés d’Europe, le citoyen et les acteurs politiques sont face à un apparent paradoxe.
C’est que, dans un cas comme dans l’autre, on est confronté à des analyses partielles qui peinent à rendre compte des éventuelles difficultés des ménages à changer leur situation en matière de logements et à l’évolution de ces difficultés. Que plus de 3,8 millions de personnes soient en situation de mal-logement en France en 2016 est évidemment un constat dramatique qui interpelle l’action publique nationale et locale. Mais force est de constater que ces 3,8 millions ne représentent qu’un peu moins de 6% de la population du pays. Si, à l’inverse, on considère que 94% des habitants sont bien logés, il est difficile de parler de crise[1]. C’est bien ce que nous disent les chiffres nationaux : une moyenne de 40m² par personne, 38% de propriétaires sans charge de remboursement, 77% de ménages satisfaits ou très satisfaits de leurs conditions de logement[2]. Où est la crise pour ceux-là ?
Cet article est une contribution à un changement de regard sur la question en ne regardant ni les mal-logés, ni le stock de ménages logés, mais les flux de ménages qui changent de logement, comme indicateur de la fluidité du système et de sa capacité à accueillir les ménages qui, pour une raison ou pour une autre, souhaitent adapter leur habitat.
Ce questionnement trouve son origine dans les constats fréquemment faits depuis le milieu des années 2000 d’une difficulté accrue d’accès au parc locatif social dans les villes à marchés tendus malgré la poursuite du développement du parc par la construction neuve. La chute de la mobilité dans les HLM en serait la cause principale. Concrètement, cet article rend compte d’un travail d’exploitation de l’enquête logement de l’Insee[3], sur les taux de mobilité et les trajectoires des ménages entre les statuts d’occupation entre la fin des années 1990 et 2013. Son objectif est donc de documenter le débat sur la crise du logement en France par l’analyse de l’évolution des mobilités résidentielles et de leurs conséquences sur l’accroissement des difficultés d’accès au logement social.
Ces analyses, menées et présentées d’abord dans le cadre des travaux du groupe d’exploitation de l’enquête logement (juillet 2015) ont ensuite alimenté les réflexions pour le rapport sur l’état du mal logement présenté en janvier 2016 par la Fondation Abbé Pierre[4]. Dans ce travail, mené à partir des trois dernières enquêtes logement (2002, 2006 et 2013), la notion d’emménagé récent englobe l’ensemble des ménages pour lesquels l’ancienneté d’occupation de la première personne du ménage actuel est de moins de quatre ans. La période analysée couvre donc les années 1999 à 2013.

1.    Baisse globale de la mobilité et blocage des trajectoires autour du parc social

a.     Une mobilité globale en baisse

Un premier regard porté sur l’évolution des taux d’emménagés récents depuis l’enquête logement de 1992 met en relief une inflexion forte de ce taux au cours des années 2000 (figure 1). Après avoir longtemps stagné autour des 30% et avoir connu un pic à la fin des années 1990 (EL 2002), il descend à 26,8% en 2013.

La répartition de ces taux d’emménagés récents par statuts d’occupation (tableau 1) permet de préciser le constat. Elle montre notamment que la mobilité résidentielle des accédants à la propriété, qui avait connu une hausse entre 2002 et 2006, a baissé très fortement entre 2006 et 2013, résultat qu’il faut probablement lier aux tendances générales du marché du logement, très vigoureux au cours de la première moitié des années 2000, ralenti par la crise à la fin de la décennie.
Au cours de la même période (1999-2013), les mobilités des ménages des secteurs locatifs ont connu une baisse continue, mais avec une intensité beaucoup plus forte pour les locataires du secteur social (moins 11 points entre 2002 et 2013) que pour le secteur libre (moins 5 points). On peut y voir un premier indice des difficultés d’accès au parc social.

 b.     Les inflexions des trajectoires entre statuts et au sein des statuts : baisse de la primo-accession et de la capacité d’accueil du parc social

La décomposition de ces taux d’emménagés récents en fonction du statut d’occupation des ménages quatre ans auparavant permet d’affiner l’analyse.
L’examen de l’évolution du nombre des nouveaux entrants dans les trois principaux statuts d’occupation (figure 2) montre par exemple qu’après une légère croissance de la primo-accession au début des années 2000 (+2,5%), celle-ci connait un tassement très net au cours de la période 2010-2013 (-15%)[5]. Dans les mêmes temps, les mobilités internes au statut de propriétaire (figure 3) avaient connu des variations différentes. D’abord une forte hausse au milieu des années 2000 (+20%), moment où l’euphorie immobilière avaient été particulièrement favorable aux ménages déjà propriétaires qui subissaient moins les hausses de prix que les primo-accédants, puis un ralentissement net (-22%), rejoignant au début des années 2010 à peu près l’intensité des rotations internes de la fin des années 1990.
Parallèlement, les mobilités autour du logement locatif social étaient toutes orientées à la baisse. Entre la fin des années 1990 (EL 2002) et le début des années 2010 (EL 2013), le nombre d’emménagés récents nouvellement entrés dans le parc social a baissé de 22%, soit 272 000 nouveaux entrants de moins par période quadriennale.
Cette forte baisse de la capacité d’accueil du parc social ne reflète pas un tassement de la demande, puisque l’EL montre, au contraire, un accroissement continu de celle-ci, passant de 1,042 million de demandeurs en 2002 à 1,406 million en 2013 (voir plus loin, tableau 7). Elle ne résulte pas non plus d’un rétrécissement du parc puisque, au contraire, celui-ci est passé de 4,231 millions d’unités en 2002 à 4,605 millions en 2013, soit un accroissement de 9%[6] (voir plus loin, tableau 3).
Elle n’est pas non plus le résultat d’une concurrence accrue de la rotation interne au parc social, puisque celle-ci recule également, bien qu’avec une intensité moindre. Entre 2010 et 2013, 31% des emménagés récents dans le parc social en étaient déjà locataires quatre ans auparavant. Ce taux est en légère hausse, ce qui peut être l’effet des opérations de rénovation urbaine et, plus généralement, d’un engagement plus affirmé des bailleurs sociaux dans l’encouragement de mutations internes. Rappelons que 48% des demandeurs de logements sociaux sont déjà présents dans le parc[7].

c.     Le recul de la primo-accession, premier facteur de la baisse de la capacité d’accueil du parc social

Il faut donc chercher ailleurs les raisons de la baisse de la capacité d’accueil du parc social. L’observation du très fort ralentissement du nombre de sorties en fournit sans doute l’une des explications (figure 4). En effet, on observe qu’une des caractéristiques de la période récente (début des années 2010) est la très forte chute du nombre de sorties du parc social vers d’autres statuts : – 22,5% par rapport au milieu des années 2000, – 26% par rapport à la période 1999-2002.
97% de cette baisse s’explique par la chute du nombre de sorties vers l’accession à la propriété. En 2013, pour la première fois depuis longtemps, on sort plus du parc social pour rester locataire que pour devenir propriétaire.

Cette panne de la primo-accession, particulièrement accentuée pour les ménages modestes locataires du parc social est l’une des principales raisons de la rétractation de l’offre de logements sociaux et contribue donc sans doute à l’accroissement des files d’attente.

d.     Mais des indices de fortes disparités territoriales

L’enquête logement ne permet pas d’opérer des déclinaisons territoriales précises. L’approche des disparités utilise ici la notion de taille d’unité urbaine[8][9].
Les taux d’emménagés récents varient sensiblement selon les tailles d’unités urbaines. Elles sont aussi le reflet des « cocktails » de statuts d’occupation qui caractérisent ces différentes catégories. Plus on a de propriétaires, plus il est normal que les taux d’emménagés récents soient bas. C’est dans les communes rurales qu’ils sont les plus bas et dans les grandes villes (marquées par des taux de locataires plus élevés) qu’ils sont les plus hauts.

Ces taux de mobilité ont baissé partout entre les deux dernières EL, mais avec des intensités différentes. Si on laisse de côté les communes rurales pour les raisons évoquées dans la note n°5, c’est dans les villes moyennes et surtout dans l’agglomération de Paris que cette baisse a été la plus forte.
Ces différences doivent être détaillées en fonction des statuts d’occupation.

2.    L’accès au parc social

L’observation de la forte baisse de la capacité d’accueil du parc social mérite d’être affinée afin d’être mieux mesurée et nuancée en fonction des situations géographiques à partir de l’analyse de trois variables liées entre elles :

• L’évolution du parc de logements sociaux qui a crû partout depuis le début des années 2000, mais avec des intensités variables.
• L’évolution de la capacité d’accueil du parc, analysée à la lumière de l’évolution du nombre d’emménagés récents : elle baisse presque partout malgré l’accroissement du parc.
• L’évolution de l’intensité de la demande qui doit permettre de relativiser ou accentuer le constat précédent.

Le parc social continue de croître…

Depuis 2002, le parc locatif social a cru de près de 9%, soit un apport de plus de 374 000 unités, dont 117 000 entre 2006 et 2013 (tableau 3). Par comparaison, l’ensemble du parc de résidences principales avait cru de 20% entre 2002 et 2013 et de 6,5% entre 2006 et 2013. La croissance du parc social aura donc été légèrement supérieure à celle de l’ensemble du stock au cours des années 2000 et au début des années 2010.

C’est dans les grandes villes et les villes petites et moyennes que l’accroissement du parc social a été le plus sensible. Entre 2002 et 2013, le parc de logements sociaux a cru de 199 000 unités dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants et de moins de 110 000 unités dans l’agglomération de Paris.
La situation des communes rurales est particulière, résultant sans doute principalement de l’évolution de périmètres des unités urbaines, celles comportant le plus de logement sociaux étant progressivement intégrées aux agglomérations. L’évolution observée est donc plus le résultat d’un recul du nombre de communes rurales que d’un recul du stock de logements sociaux.

…mais sa capacité d’accueil se rétracte, surtout dans l’agglomération de Paris…

Cet accroissement du stock n’a pas suffi à compenser le recul des mobilités. Il apparaît très clairement quand même que c’est là où la croissance du stock a été la moins forte que le nombre de nouveaux entrants a le plus baissé : agglomérations de 20 000 à 100 000 habitants et surtout agglomération de Paris où le nombre d’emménagés récents a reculé de près de 43% entre la période 1999-2002 et 2009-2013 (tableau 4). Entre ces deux périodes, le taux d’emménagés récents dans le parc social de l’agglomération parisienne a pratiquement été divisé par deux (figure 5).

Le graphique qui synthétise ces informations (figure 6) est assez parlant si on laisse de côté les communes rurales pour les raisons déjà évoquées, on y observe :

• La situation de petites villes, principalement peu tendues, où le parc a cru fortement et, seule catégorie d’unités urbaines où la capacité d’accueil a également cru
• Les villes moyennes ayant connu une faible croissance du parc et une forte baisse du nombre d’emménagés récents. Est-ce le résultat d’une faible demande ou d’un regain de tension ?
• Les grandes villes où il semble que la forte croissance du parc soit parvenue à limiter le recul de la capacité d’accueil d’emménagés récents
• L’agglomération parisienne qui accumule les mauvais chiffres : faible croissance du parc et très forte baisse du nombre d’emménagés récents.

Le zoom sur les nouveaux entrants (emménagés récents n’habitant pas en HLM quatre ans auparavant) montre de écarts encore supérieurs, montrant que c’est principalement la capacité du parc social à accueillir de nouveaux locataires dans les grandes villes et singulièrement dans l’agglomération de Paris qui s’est le plus nettement rétractée (tableau 5). Entre 2009 et 2013, il y a eu moins de nouveaux entrants dans le parc social dans l’agglomération parisienne que dans les villes petites et moyennes[10].

…résultats à mettre en relation avec des évolutions contrastées de la demande

Si on met ces données en relation avec l’évolution de la demande de logements sociaux, les grandes lignes du problème sont confirmées. Si la demande totale a cru de 16% entre 2006 et 2013, elle a augmenté beaucoup plus dans l’agglomération de Paris (31,6%) (tableau 6).

Sur plus longue période (2002-2013), on observe une croissance particulièrement forte de la demande dans les grandes villes de province au début des années 2000, mais un léger ralentissement de cette croissance après 2006. Peut-on lier ce ralentissement à l’intensité de la croissance du parc dans ces villes ? Peut-on donc considérer que ces grandes villes où l’effort de production de logements sociaux a été plus important commencent à un sentir les effets sur la demande ? Il est sans doute trop tôt pour le dire, mas cela méritera d’être confirmé par d’autres voies. Toujours est-il que la demande y reste forte et croissante.
Dans l’agglomération parisienne, l’évolution est différente : croissance relativement modérée en début de période et forte accélération après 2006. Tous les indicateurs sont au rouge : croissance faible du parc, demande fortement croissante, capacité d’accueil en fort recul
Dans les villes moyennes, la demande est stabilisée alors qu’elle croît légèrement dans les petites villes, malgré l’accroissement du parc et de la capacité d’accueil. Il faudrait approfondir cette situation particulière, même si l’EL n’est peut-être pas le meilleur moyen pour le faire.

3.    La panne de la primo-accession à la propriété

Une évolution sensible des trajectoires vers la propriété.

Le ralentissement de l’accession à la propriété est un des résultats importants de l’EL 2013. En effet, le nombre d’emménagés récents propriétaires a régressé de 17,7% entre les deux dernières EL (tableaux 7 à 9 et figure 7). Certes, celle de 2006 rendait compte d’une conjoncture exceptionnelle d’euphorie immobilière tirée par les mobilités des ménages déjà propriétaires (36,5% des emménagés récents propriétaires l’étaient déjà dans leur logement précédent, ils n’étaient que 32,6% en 2002, ils ne sont plus que 34,1% en 2013), mais aussi par l’accession à la propriété de nouveaux ménages.
Dès 2006 toutefois, cette euphorie ne profitait déjà plus aux locataires du parc social puisque le nombre de ceux qui avaient accédé à la propriété était en recul par rapport à 2002.
En 2013, le ralentissement touche tous les statuts d’origine, mais plus encore les locataires du parc social, avec une baisse de 37% du nombre de ceux qui ont accédé à la propriété entre les périodes 2003-2006 et 2010-2013 (tableau 10).
Le recul de l’accession enregistré en 2013 résulte donc à la fois de la fin de l’euphorie immobilière et du blocage des trajectoires de sortie du parc social.

Conclusion

L’analyse des principaux résultats de l’enquête logement de 2013 sur la mobilité résidentielle montre donc un net tassement des mouvements autour du parc locatif social, principalement dû à un ralentissement de la primo-accession de ses locataires. Les conséquences de ce fort ralentissement se font sentir en matière d’accessibilité du parc social puisque le nombre de logements rendus disponibles par le départ de leur occupant initial s’est fortement réduit, ce qui contribue sans doute pour une part à l’accroissement du nombre de demandeurs non satisfait et donc des files d’attente.
Ces analyses montrent également des écarts forts et croissants en matière de perspective d’accès au logement social en fonction des catégories d’unités urbaines. Tout semble indiquer, comme de nombreux travaux récents[11], que les écarts territoriaux en matière de logement et de capacité d’accès au parc social et à l’accession à la propriété se sont fortement accrus au cours des quinze dernières années.
Tension croissante en matière d’accès au parc social et accroissement des écarts entre les villes ne sont-ils pas, à leur manière, des indices d’une crise du logement d’un nouveau genre, dans laquelle la question ne se pose pas seulement en termes de déficit quantitatif, mais d’accessibilité et d’inégalités territoriales ?

 [1] Rappelons toutefois qu’à côté des 3,8 millions de personnes mal logées, la Fondation Abbé Pierre comptait en 2016 12,1 millions de « personnes fragilisées par rapport au logement ».

[2] Ces chiffres sont issus de l’analyse de l’enquête logement de l’Insee en 2013.

[3] L’enquête logement est menée selon des périodicités variables depuis 1955. Elle porte sur un échantillon national de logement et de ménages (autour de 30 à 40 000 ménages, selon les enquêtes) et fournit une information très détaillée sur les conditions de logement, y compris dans leur dimension financière, et les mobilités des ménages. Les dernières enquêtes à la date de rédaction de cet article étaient 1992, 1996, 2002, 2006 et 2013.

[4] Ces travaux font également écho à deux notes de la Caisse de dépôts également consacrées aux mobilités résidentielles analysées avec l’enquête logement 2013 (https://www.prets.caissedesdepots.fr/eclairages-150.html)  :

• Éclairages n°9 : La mobilité résidentielle en France, février 2016
• Éclairages n°10 : La mobilité résidentielle des locataires du parc social, février 2016

[5] Voir aussi sur ce sujet : Séverine Arnault, Laure Crusson, Nathalie Donzeau, Catherine Rougerie, « Les conditions de logement fin 2013 », Insee Première n°1546, avril 2015.

[6] Ces totaux incluent les logements locatifs loués vide en secteur HLM et hors secteur social non HLM

[7] Op. cit. p. 2

[8] http://www.insee.fr/fr/methodes/default.asp?page=definitions/unite-urbaine.htm
La notion d’unité urbaine repose sur la continuité du bâti et le nombre d’habitants. On appelle unité urbaine une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants.
Si l’unité urbaine se situe sur une seule commune, elle est dénommée ville isolée. Si l’unité urbaine s’étend sur plusieurs communes, et si chacune de ces communes concentre plus de la moitié de sa population dans la zone de bâti continu, elle est dénommée agglomération multicommunale.
Sont considérées comme rurales les communes qui ne rentrent pas dans la constitution d’une unité urbaine : les communes sans zone de bâti continu de 2000 habitants, et celles dont moins de la moitié de la population municipale est dans une zone de bâti continu.

[9] Pour les EL de 2002 et 2006, il s’agissait des contours des unités urbaines issues du recensement de 1999 et donc des périmètres identiques. Pour l’EL de 2013, ce sont les unités urbaines de 2010, avec donc des contours différents. C’est particulièrement sensible pour les communes rurales dont beaucoup sont devenues urbaines, ce qui expliquera par exemple la baisse du parc social dans cette catégorie de communes en 2013. Mais cela est sans doute également sensible pour les agglomérations petites et moyennes, d’où le fait que nous ayons opéré des regroupements (unités urbaines de moins de 20 000 dites « petites villes », unités urbaines de 20 000 à 100 000 habitants dites « villes moyennes » et unités urbaines de 100 000 habitant et plus, dites « grandes villes »)

[10] L’agglomération de Paris représente en 2013 16,4% des ménages du pays, les UU de moins de 20 000 habitants 17,2% et celles de 20 000 à 100 000 habitants 13,9%. Les parts de population sont donc comparables, mais les niveaux de tension des marchés et donc les besoins correspondants sont sans comparaison : 29% de la demande nationale de logements sociaux est dans l’agglomération parisienne contre 11,8% dans les petites villes et 14,2% dans les villes moyennes.

[11] Davezies L. (2012), La crise qui vient. La nouvelle fracture territoriale, Paris, Seuil, La République des idées, 111 p.
France Stratégie (2016). Dynamiques et inégalités territoriales. Juillet 2016, 8 p.
Fédération des villes moyennes (2013) Les villes moyennes et l’habitat. 48p.
Manifeste pour une autre politique de l’habitat dans les territoires dits « détendus » à l’initiative des associations régionales HLM d’Auvergne, Bourgogne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté et Lorraine.
http://www.acteursdelhabitat.com/IMG/pdf/-44.pdf