Assumer les contradictions apparentes de la politique du logement : une interview de Jean-Claude Driant

Professeur à l’École d’urbanisme de Paris, Jean-Claude Driant consacre l’essentiel de ses recherches et enseignements à la socio-économie du logement, aux politiques de l’habitat, au parc locatif social et aux marchés immobiliers. Pour AD’LAB, il relate quelques étapes clés de la politique du logement en France, pour mieux éclairer la complexité des enjeux actuels.

À quand est-il utile de remonter pour comprendre les politiques actuelles en matière de logement ?

Jean-Claude Driant. Il y a une certaine pertinence à revenir environ 45 ans en arrière, précisément à la réforme du financement du logement de 1977. Avec elle, nous sommes passés d’une logique d’aide à la production de logements – autrement appelée aide à la pierre – à une logique d’aide à la personne. L’idée derrière cela était que le marché allait répondre à la demande, l’État étant là pour aider les ménages à faible revenus à se loger. C’est le moment de la création de l’APL [aide personnalisée au logement]. Ce basculement dans une logique marchande a été fondateur de complexité puisque ce sont désormais les promoteurs, les propriétaires et les ménages qui deviennent progressivement les acteurs fondamentaux de l’offre de logements.

La politique du logement était-elle donc tellement administrée auparavant ?

Certains ont pu comparer les politiques du logement des Trente Glorieuses à une politique d’infrastructure, d’équipement du territoire, gérée comme telle. Les grands ensembles, les ZUP étaient régulés par État, au travers d’opérateurs de logement social ou d’aménageurs filiales de la Caisse des dépôts. Les investisseurs institutionnels de l’époque étaient les grandes compagnies d’assurances nationalisées après-guerre. Le financement du logement privé était assuré principalement par des établissements bancaires appartenant à l’État, tels que le Crédit foncier de France ou la Caisse des dépôts. C’est en cela que les Trente Glorieuses étaient des années d’aides massives à la pierre, qui ont d’ailleurs fait émerger les géants actuels de la construction. Ils ne préexistaient pas, la construction étant quasi nulle entre les deux guerres. Au milieu des années 1970, cette nouvelle industrie du bâtiment va pouvoir prendre son autonomie, sachant par ailleurs que le déficit en logements est presque rattrapé et que le choc pétrolier de 1973 a plongé le pays dans de nouvelles contraintes budgétaires. C’est cet ensemble de causes qui a amené la réforme de 1977.
Peu de temps après, les Français ont vu revenir une pauvreté qu’ils croyaient disparue. Les bidonvilles des années 1960 avaient été résorbés, on était en situation de quasi-plein emploi et, pourtant, c’est au début des années 1980 que l’abbé Pierre revient sur le devant de la scène pour dénoncer les liens entre pauvreté et mal-logement. Cette décennie va alors se passionner pour la question du droit au logement.

La notion de droit au logement date donc des années 1980 ?

Oui, c’est la loi Quilliot qui instaure un “droit à l’habitat” en 1982 dans son article premier, mais elle sera abrogée en 1986 par la loi Méhaignerie, d’inspiration très libérale. Il sera réintroduit, sous le terme de “droit au logement” comme droit fondamental dans la loi de 1989, toujours en vigueur. Ces trois lois portent sur les rapports locatifs, régissant donc le contrat de location dans le parc privé. La précédente datait de 1948, qui avait certes bloqué les loyers des locataires en place et généré des rentes de situation incroyables, mais aussi libéré ceux des nouveaux contrats de bail. Il faut rappeler que les loyers étaient bloqués depuis 1915 à de rares exceptions près, ce qui avait complètement gelé le parc locatif, expliquant la crise du logement de l’après-guerre au moins autant que les destructions liées aux conflits. C’est aussi la raison de l’absence d’industrie du bâtiment.  Pour en revenir au droit au logement, il faut aussi citer les lois qui vont s’attacher à dépasser le grand principe pour le mettre en œuvre. D’abord, la loi Besson de 1990, qui crée un ensemble de dispositifs sociaux, et celle de 2007, réclamée de longue date par les associations, qui rend le droit au logement opposable.

Les années 1980 sont aussi celles des premières lois de décentralisation : quelle a été leur portée en matière de logement ?

Les lois de décentralisation du premier septennat de François Mitterrand ne transfèrent quasiment aucune des compétences de l’État en matière de logement stricto sensu. Elles créent bien le programme local de l’habitat, mais il ne deviendra opérationnel que vingt ans plus tard, avec la loi Chevènement de 1999 qui confie aux intercommunalités la responsabilité d’élaborer les politiques de l’habitat, puis avec la loi SRU de 2000, sur la solidarité et le renouvellement urbain. Depuis, les plans locaux d’urbanisme et les programmes locaux de l’habitat sont bien articulés entre eux, ce qui leur donne leur portée juridique et opérationnelle. Suivra une autre étape de décentralisation, un peu ambiguë, avec la loi Raffarin de 2004 qui introduit un régime de délégation conventionnelle des aides à la pierre de l’État aux collectivités qui le souhaitent, soumise à renouvellement (ou non) tous les six ans. Aujourd’hui, environ 60 % de l’enveloppe des aides à la pierre est distribuée par des intercommunalités ou des départements.

Depuis 45 ans, les politiques du logement actionnent donc bien simultanément des aides à la pierre et des aides à la personnes ?

Au début des années 1990, certains analystes ont argué qu’elles avaient nettement changé de registre, pour se concentrer sur l’enjeu social. Ce n’est pas exactement ce qui s’est produit. En réalité, nous sommes passés à un double régime. Quand on regarde le détail des Comptes du logement, on constate que les avantages fiscaux constituent le deuxième poste après les prestations sociales, avec respectivement 20,2 et 13,9 milliards d’euros en 2020^[1]. Les enjeux urbains et les enjeux liés à la production de logements du bâtiment restent très sensibles et appellent un soutien, tandis que la situation des sans-abri, des réfugiés, des femmes victimes de violences… – la liste des publics cibles des aides au logement s’allonge de manière impressionnante – ne se règle pas en construisant, mais en accompagnant les personnes.
Personne ne conteste la nécessité de soutenir la production : les accédants à la propriété et les constructeurs de maisons individuelles adorent le prêt à taux zéro, les promoteurs adorent le Pinel et les bailleurs sociaux ont besoin d’aides publiques pour construire des logements. La défiscalisation de l’investissement locatif, apparue en 1985 et objet de multiples réformes techniques à l’occasion desquelles les dispositifs ont pris successivement le nom d’à peu près tous les ministres du logement, fait preuve d’une remarquable longévité. On a eu beau la critiquer, à droite comme à gauche et à la Cour des comptes, elle est toujours là et elle représente aujourd’hui 60 % des ventes des promoteurs immobiliers. Si on la supprimait, il faudrait s’attendre à une baisse brutale de la production qu’aucun gouvernement n’a voulu risquer.

Qu’est-ce qui a motivé la défiscalisation de l’investissement locatif en 1985 ?

D’abord, il faut savoir que l’investissement locatif, en France, relève majoritairement et depuis très longtemps des personnes physiques. Or à partir de 1978, avec notamment la création des SICAV, la politique économique du gouvernement va chercher à orienter l’épargne des ménages vers l’industrie qu’il s’agit alors de sauver. La fiscalité des placements financiers devient bien plus incitative que celle de l’immobilier, ce qui conduit les propriétaires bailleurs à vendre leurs actifs à des accédants pour placer leur épargne dans de nouveaux produits financiers. D’autant que la loi Quillot, très favorable au locataire, va susciter quelque inquiétude. Il s’ensuit une fonte brutale du parc locatif privé, qui perdra alors entre 80 000 et 100 000 logements par an, alors qu’il est absolument essentiel au système. Par exemple pour les jeunes, dans les premières années de leur vie autonome. C’est cela qui a motivé la création du dispositif Quilès en 1985, mais c’est surtout le ministre Méhaignerie, en 1986, qui va mettre en place un système beaucoup plus puissant et commencer à amorcer la pompe.

Cela a plutôt bien fonctionné…

En effet, le parc s’est reconstitué et la relance a aussi eu pour effet de dynamiser l’activité des promoteurs immobiliers. Par la suite, ceux qui ont survécu à la crise de 1992 ont constitué des groupes puissants en rachetant leurs concurrents et se sont modernisés, mais ils étaient de plus en plus dépendants des aides à la pierre. Ils ont également été très soutenus lors de la crise de 2008, avec un plan de relance français presque entièrement fondé sur l’immobilier. Le renforcement du prêt à taux zéro est venu s’ajouter à ce qui s’appelait alors le Scellier et, finalement, les promoteurs ne vendaient quasiment plus aucun logement à des ménages qui n’étaient pas aidés. Certains, dans le milieu, répétaient volontiers que la profession était sous cocaïne. Le terme a été beaucoup repris, à l’époque, pour évoquer la dépendance des promoteurs aux aides publiques.

On est donc passé du soutien du parc locatif à celui de la promotion immobilière ?

Il y a eu une sorte de basculement dans ce sens en effet. Mais, ce qui est visé, ce ne sont pas les promoteurs : ils sont utiles, mais pèsent assez peu dans le produit intérieur du pays. L’enjeu véritable, c’est l’emploi dans le bâtiment. Il suffit d’ailleurs de lire la lettre de mission du Premier ministre à François Rebsamen : ce qui la motive, principalement, dans l’intérêt des acteurs de la filière, c’est l’inversion des courbes de production à partir de 2019. Si on avait voulu s’interroger sur les besoins de logement, c’est à la production des 20 dernières années qu’il aurait fallu se référer, pas à des données conjoncturelles.

Cela pose aussi la question de la pertinence des objectifs quantitatifs : il y a eu un moment où l’objectif était de 500 000 logements par an.

Ce chiffre a été beaucoup répété, notamment pendant l’élection présidentielle de 2012, puis jusqu’en 2016. Au départ, les services de l’État avaient estimé la demande potentielle de logements neufs à 340 000 unités. On lit d’ailleurs dans le rapport de la commission Rebsamen que ces calculs actualisés conduisent à peu près au même résultat aujourd’hui. Mais depuis les années 2000, certaines analyses parlaient d’un déficit accumulé au cours de la décennie précédente, de plus de 800 000 logements. D’où l’idée d’un gros effort à faire pendant un quinquennat, soit 160 000 logements de plus par an. C’est comme cela qu’on arrive à 500 000. Cela s’est avéré impossible à démontrer et probablement faux, et l’objectif, qui n’a d’ailleurs jamais été atteint, a fini par être abandonné. D’ailleurs à l’époque, en off, la Fédération du bâtiment ne le soutenait pas vraiment car comment produire 500 000 logements pendant 5 ans puis redescendre à 350 000 sans provoquer une onde de choc ?

Pour rester dans les chiffres, que penser des 40 milliards d’euros que coûte chaque année le logement à l’État ?

C’est plutôt 38 milliards d’euros aujourd’hui, l’écart étant principalement dû à la baisse des taux d’intérêt et, secondairement, à la baisse des aides à la personne. Certains estiment que ce coût est trop élevé, peut-être est-ce le cas, mais il faut regarder cela ligne par ligne, car ce budget englobe des choses très différentes, qui vont de l’APL au manque à gagner pour l’État, quand un artisan vient changer votre robinet et ne vous facture que 10 % de TVA. Au total, la TVA réduite sur les travaux coûte quand même 5 milliards d’euros à l’État.

Par ailleurs, le logement générerait 70 milliards d’euros de recettes fiscales ?

Oui, mais il n’est pas tout à fait correct de les comparer car il n’y a pas de relation directe entre les dépenses et les recettes. Les recettes consistent principalement en la TVA sur les activités de production et la vente du neuf, les droits de mutation sur les transactions dans l’ancien et la taxe foncière. Une partie d’entre elles sont quand même bien favorisées par les politiques publiques, notamment la TVA. Ce que l’on peut dire en tout cas, c’est qu’il faut relativiser cette dépense et ne pas proclamer, comme l’a fait le prix Nobel d’économie Jean Tirole en 2018 : « On dépense 40 milliards et il y a 4 millions de mal-logés ». C’est faux car une bonne partie de ces 40 milliards n’ont aucun rapport avec les mal-logés. En fait, la politique du logement court simultanément après des lièvres différents, ce qui lui donne l’air de manquer de cohérence. C’est d’ailleurs pour cela qu’il faut parler de politiques au pluriel.

Quels sont ces lièvres ?

Ce sont trois catégories d’enjeux qui ont chacun leur propre légitimité mais peuvent entrer en conflit les uns avec les autres.
D’abord, les enjeux économiques et l’emploi dans le bâtiment, notamment l’artisanat, soutenu par la TVA à taux réduit sur les travaux d’amélioration ou d’entretien, pour éviter le travail au noir et pour conserver un tissu d’entreprises extraordinairement diffus, qui est un vrai élément d’aménagement du territoire. Selon la Fédération française du bâtiment, un logement construit assure un emploi et demi. À quoi s’ajoutent les recettes fiscales liées à la production de logements neufs. Tout cela est très regardé par Bercy.
Ensuite, les enjeux sociaux et la satisfaction des besoins en logements, en quantité et en qualité, incluant donc la lutte contre le mal logement, la précarité énergétique… C’est cela qui justifie l’existence d’un ministère du logement.
Et enfin ce que j’appelle faute de mieux les enjeux urbains, plus complexes : c’est tout ce qui utilise le logement comme outil, en visant des objectifs qui le dépassent, par exemple la mixité sociale, la lutte contre le changement climatique ou encore le renouvellement urbain. Demandez aux gens de l’ANRU s’ils se considèrent comme des acteurs de la politique du logement, ils vous répondront que non. Et pourtant presque tout l’argent qu’ils dépensent est rattaché au budget du logement, pour démolir, reconstruire, diversifier, etc.
Voir cette pluralité est indispensable pour mettre le doigt là où elle génère des contradictions, afin de les assumer, en quelque sorte, en essayant de les traiter. Ces contradictions sont nombreuses, entre droit au logement et mixité sociale, entre objectifs nationaux et enjeux locaux, entre neuf et ancien pour prendre quelques exemples.

Mais comment assumer ces contradictions ?

Cela peut passer par la reconnaissance de temporalités d’action différentes. Pour certains acteurs du logement social, la mixité (accueillir des ménages plus aisés) et le droit au logement (accueillir les plus défavorisés) sont des injonctions contradictoires. C’est vrai au quotidien pour l’agent chargé des attributions de logements, et il faut pouvoir gérer cela. Mais ça ne l’est pas à un niveau plus stratégique où l’on sait distinguer les temporalités, urgence d’un côté, investissement à moyen terme dans l’attractivité résidentielle de l’autre. C’est aussi au nom de cette double temporalité que le premier acte d’une opération de renouvellement urbain est souvent de démolir les immeubles aux loyers les moins chers. Ça ne veut pas dire que la politique de renouvellement urbain soit mauvaise.
Pour ce qui est du neuf versus l’ancien, les mécanismes d’aide les plus importants que sont le Pinel et le PTZ sont concentrés sur le neuf, alors que l’on sait que la restructuration du parc existant mériterait beaucoup de moyens et que l’ancien est en moyenne plus accessible que le neuf pour les ménages. L’accent mis sur le neuf s’explique par l’enjeu économique dont nous avons parlé, il participe du soutien à la filière de production. Une manière de résoudre cette contradiction serait de réorienter de manière plus nette une partie de ce soutien vers les acteurs de la rénovation. En sachant que ce ne sont pas les mêmes acteurs ni les mêmes modèles économiques, puisque la rénovation mobilise plutôt des artisans que des grandes entreprises du BTP. La rénovation énergétique, par définition centrée sur l’ancien,  est un contre-exemple, mais elle porte aussi son quota de contradictions en faisant peser un risque de dévalorisation sur le patrimoine des ménages qui n’auront pas les moyens de payer le reste à charge des travaux non financés par les subventions.

Et pour ce qui est des contradictions “national versus local” ?

Ici, la contradiction vient généralement du fait que les objectifs quantitatifs globaux fixés par l’État se heurtent à des réalités locales très diverses et des conditions de marché radicalement différentes. Les prix ne sont pas tout, mais quand ils varient du simple au quintuple entre Lyon et Saint-Étienne, alors que les salaires sont identiques ou assez proches, on comprend que la question du logement appelle des politiques adaptées à chaque territoire.
Il peut y avoir bien d’autres raisons de construire que d’accompagner la croissance de la demande, notamment en transformant l’existant, pour refaire un centre-ville ou recréer des logements attractifs. Les aides de l’État devraient être attribuées de manière mieux ciblée, dans le cadre d’une contractualisation des politiques locales du logement sur la base de diagnostics partagés, dans l’esprit de ce qui se fait en Bretagne à titre expérimental autour du Pinel par exemple. Encore faudrait-il aussi que les services déconcentrés de l’État retrouvent les capacités d’ingénierie qu’ils mettaient autrefois au service des villes petites et moyennes, qui se trouvent aujourd’hui bien dépourvues face à des enjeux qui dépassent souvent leurs moyens d’action et leurs compétences.

Novembre 2021

^[1] Source : Compte du logement Rapport du compte du logement 2020 | Données et études statistiques