Décentralisation du logement : quel rôle pour l’autorité organisatrice de l’habitat (AOH) ?
Mais de quoi s’agit-il exactement ? Quelques éléments de réponses aux nombreuses questions que l’on peut se poser concernant les autorités organisatrices de l’habitat, leur contenu, leur capacité d’action et leur avenir sont proposés ici.
De l’AOM à l’AOH
La notion d’autorité organisatrice n’est pas nouvelle. Elle existe de longue date dans le domaine des transports avec les autorités organisatrices de la mobilité, les AOM. Selon le code des transports, une AOM est une personne publique, généralement une intercommunalité (communauté, syndicat ou métropole), compétente pour l’organisation des mobilités sur son territoire et animatrice de la mobilisation des acteurs. Responsable devant les entreprises et les usagers qui la financent pour partie, l’autorité organisatrice a ainsi une obligation de service public. C’est ce modèle qui a inspiré l’actuelle AOH.
C’est la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, décentralisation, déconcentration et portant diverses mesures de simplification, dite 3DS, qui a créé la notion d’AOH. Elle ne figurait pas dans le texte initial du gouvernement. C’est un amendement, soutenu notamment par Dominique Estrosi-Sassone sénatrice des Alpes-Maritimes, qui l’a introduite dans le débat. Avec le soutien actif des associations d’élus locaux, l’amendement reprenait une idée qui leur est chère, sur la nécessaire territorialisation des politiques de l’habitat. De fait, si les enjeux dans le domaine du logement sont essentiels pour répondre aux attentes des ménages, lutter contre le mal logement et veiller à la fluidité des parcours résidentiels, les situations d’un territoire à l’autre sont très diverses. La tension sur les marchés du logement, les disponibilités foncières, les besoins de construction, l’importance de la demande sociale, la situation du parc privé … autant de contextes différenciés qui font appel à des réponses ciblées. Autrement dit tout ne peut être vu ou décidé depuis Paris.
Ce besoin d’adaptation concerne par exemple les zonages élaborés par l’Etat : les zonages (A, B, C) en matière d’investissement locatif et de prêt à taux zéro (PTZ) et ceux relatifs à la réglementation HLM et au barème des aides personnelles. Des marges de manœuvre locales seraient également souhaitables pour des dispositifs concernant la rénovation énergétique des logements (MaprimeRénov), pour l’encadrement des loyers, ou encore pour le nombre de journées autorisant les locations saisonnières… Nous reviendrons sur certaines de ces pistes.
Le projet d’amendement prévoyait de donner à l’AOH de réelles capacités de modulation et d’ajustement de ces dispositifs nationaux trop souvent aveugles aux réalités territoriales. L’AOH se serait ainsi inscrite dans le prolongement de la délégation des aides à la pierre initiée dix-huit ans plus tôt et s’adressait à des collectivités ayant fait la preuve de leur implication et de leur sens des responsabilités en matière de politique du logement.
Mais le gouvernement n’a pas souhaité aller jusque-là. Dans le cadre des débats de la loi 3DS, il a donné un avis défavorable à l’amendement sénatorial, considérant que sa rédaction emportait des compétences trop larges : il s’est toutefois montré favorable à la création du statut d’AOH pour les collectivités volontaires.
Que dit la loi à propos des AOH ?
Le statut d’autorité organisatrice de l’habitat n’est pas automatique. Il est réservé aux intercommunalités qui en font la demande. Il est créé par arrêté du préfet de région après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH). Pour y prétendre, les collectivités candidates doivent remplir de façon cumulative plusieurs conditions : disposer d’un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) et d’un programme local de l’habitat (PLH) exécutoire, avoir signé une convention intercommunale d’attribution (CIA) et être délégataire des aides à la pierre. Ainsi les départements, même délégataires, ne sont pour le moment pas concernés, nous y reviendrons.
Ce statut donne à la communauté ou à la métropole plusieurs possibilités d’action : être consultée sur les zonages en matière d’investissement locatif et être signataire des conventions d’utilité sociale (CUS), qui comportent les plans stratégiques de patrimoine (PSP) des bailleurs sociaux de droit privé possédant au moins 5 % du parc de logements sociaux du territoire. L’AOH peut également orienter la reconstitution de l’offre démolie dans le cadre des projets de renouvellement urbain sur les communes déficitaires SRU membres de l’intercommunalité, mais se situant en dehors de l’unité urbaine.
Le « costume » donné à l’AOH semble donc bien léger. De fait, ces possibilités n’apportent pas réellement de compétences nouvelles, en tout cas pas dans le sens initialement souhaité. Certes la possibilité d’être consultée sur les zonages en matière d’investissement locatif devrait logiquement permettre à l’AOH de demander des comptes à l’Etat sur leur application et leurs effets sur son territoire, mais cela n’autorise pas à les modifier pour les mettre en cohérence avec les marchés locaux. Certes, la signature des CUS va dans le sens d’un renforcement de la politique partenariale que les AOH doivent conduire avec les bailleurs sociaux de leur territoire concernant les politiques de loyer, les stratégies de vente, le programme d’entretien des logements…. Ce sont les SA d’HLM qui sont visées ici (les intercommunalités sont déjà signataires des CUS des offices publics et participent souvent à leur gouvernance) et en particulier celles qui possèdent un parc important réparti sur l’ensemble du territoire national avec des politiques patrimoniales très centralisées. Mais la deuxième génération des CUS a été signée en 2019 et 2020 et il faudra attendre la suivante pour évaluer la portée de cette disposition.
Les AOH pionnières
A ce jour, seules trois métropoles Brest, Rennes et Lyon ont obtenu le statut d’AOH. D’autres devraient rapidement les rejoindre. Sont concernées des collectivités aux compétences très intégrées, les métropoles de Nice et de Grenoble par exemple, ou des collectivités impliquées dans les politiques de l’habitat dans des territoires moins tendus, comme les communautés de Seine-Eure ou du Grand Chalon. Plusieurs intercommunalités sont dans l’attente de la validation de leur nouveau PLH ou du passage en PLUI, dont la procédure est toujours très longue. La volonté de devenir AOH pourrait d’ailleurs être un accélérateur pour la constitution de PLU intercommunaux.
Au total, sur la base des conditions actuelles d’accès à l’AOH, une trentaine d’intercommunalités sont susceptibles de briguer le statut à courte échéance, soit autour de 20 millions d’habitants tout de même.
Certaines collectivités, en revanche, sont dans une position d’attente, jugeant qu’à ce stade les compétences données à l’AOH ne sont pas suffisamment attractives et apportent peu de plus-value par rapport à celles qu’elles possèdent déjà au travers de la délégation des aides à la pierre. Il faut dire aussi que, ces derniers temps, les délégataires des aides à la pierre ont été bien occupés avec le transfert par l’Etat de l’instruction des dossiers de financement concernant le parc social et le parc privé. En effet, à la demande de l’Etat qui l’assurait jusqu’à présent dans la plupart des cas, cette délégation dite « de type 3 » se généralise aujourd’hui aux 115 délégataires. Dans de nombreux cas, ce transfert se traduit par une charge de travail importante et des recrutements. On peut comprendre que ce contexte en ait refroidi certains.
Par ailleurs, pour le moment, la loi a fermé la porte du statut aux départements, qui ne sont donc pas concernés. En milieu très rural, pour autant, leur intervention pourrait avoir du sens dans une interaction à définir avec les collectivités du bloc local. Toutefois, en imposant aux futures AOH le fait de disposer d’un PLH et d’un PLUI, le législateur a veillé à la bonne articulation entre programmation de l’habitat et droit des sols, que la perspective du ZAN rend encore plus nécessaire. Les départements n’ont pas de compétence dans ce domaine, cela pourrait les disqualifier pour devenir AOH même en faisant évoluer le statut.
En revanche, l’ouverture de ce statut aux établissements publics territoriaux (EPT) de la Métropole du Grand Paris constituerait une réelle avancée pour apporter une réponse à la question du logement en Ile-de-France. Cela suppose de donner préalablement aux EPT des outils leur permettant d’agir en matière d’habitat et notamment la possibilité de conclure une délégation des aides à la pierre et de d’établir sur leur territoire un PLH, compétences actuellement confiées à la Métropole qui reste incapable de s’en saisir.
A terme, en incluant ces derniers, le statut d’AOH avec compétences renforcées pourrait concerner une fraction importante de la population française.
L’AOH, un marchepied pour aller plus loin sans acte généralisé de décentralisation
« Coquille vide » pour certains, l’AOH doit avant tout servir de marchepied et constituer la première étape pour créer les conditions d’une véritable régulation de l’action publique par les territoires dans le domaine de l’habitat. C’est bien là ce qui réunit les candidats actuels et futurs à ce statut.
S’il reste du chemin à parcourir pour que les AOH puissent gagner en autonomie, ce nouveau statut définit un cadre sécurisé pour avancer vers plus de responsabilités des élus locaux dans le domaine. De fait, il s’adresse à des collectivités volontaires, qui se sont dotées de moyens pour répondre aux attentes des ménages, combler les maillons manquants des parcours résidentiels, résorber les déséquilibres entre communes concernant l’offre de logement, améliorer l’accueil des populations modestes, et qui souhaitent aller encore plus loin, chacune en fonction de sa situation spécifique : expérimentation dans l’encadrement des loyers à Rennes[1], gestion plus locale des aides au parc privé à Brest, à Valenciennes ou au Grand Chalon…
A l’heure ou la thématique de la décentralisation des politiques du logement revient à l’agenda[2], s’appuyer sur l’AOH apparait comme une opportunité pour donner à l’échelon territorial de nouvelles capacités d’action. Le législateur s’adresse ainsi uniquement aux collectivités volontaires qui ont fait la preuve de leur engagement dans le domaine du logement. C’est aussi l’occasion de donner plus de réalité au principe de différenciation territoriale que la loi 3DS n’a fait qu’effleurer. Dès lors, deux orientations pourraient être mises à l’étude à ce stade de la réflexion.
Première piste, s’appuyer sur un dispositif de contractualisation « à la carte » avec l’Etat, réservé aux AOH. Cette option présente de nombreux avantages, chaque AOH pouvant définir les thématiques pour lesquelles elle souhaiterait obtenir plus de marges manœuvre et de pouvoir réglementaire, dans une logique de « pacte territorial ». Les objectifs d’une politique publique de l’habitat solidaire et le cadre juridique de sa mise en œuvre seraient définis au niveau national, charge à l’AOH de les décliner dans son territoire en lui donnant des capacités de régulation et d’ajustement des dispositifs nationaux mieux adaptés à la complexité territoriale et aux priorités différenciées des territoires.
Plusieurs domaines d’action pourraient être mobilisés concernant le parc social et le parc privé. Ils figuraient d’ailleurs dans la rédaction initiale de l’amendement de création de l’AOH. Cette dernière deviendrait, en matière d’habitat, l’interlocutrice de référence de l’Etat qui trop souvent se positionne en concurrence des initiatives locales.
La seconde option repose sur une décentralisation plus ambitieuse. Il s’agirait de conforter les AOH en leur octroyant de nouvelles compétences et en leur donnant un rôle de pilotage stratégique et un réel pouvoir réglementaire d’ajustement et d’adaptation.
Le statut d’AOH serait ainsi complété par un socle de compétences comprenant des compétences obligatoires, des compétences optionnelles et des compétences soumises à une procédure d’adoption particulière (validée le CRHH et le préfet par exemple) qui comprendrait notamment des possibilités en matière d’expérimentation.
Ces compétences nouvelles pourraient concerner différents domaines et différents outils. Citons-en quelques exemples.
- Le pilotage de la rénovation énergétique et des aides en faveur des logements du parc privé. Actuellement, les dispositifs mis en place et gérés par l’ANAH, en particulier MaPrimeRénov, échappent pour partie aux collectivités locales, en particulier en matière de connaissance des bénéficiaires de ces aides et de la nature des travaux réalisés. Il ne s’agirait pas d’en confier la gestion aux AOH, ce qui pourrait se révéler couteux en ressources humaines sans réelle plus-value. L’objectif serait de leur donner la possibilité d’un pilotage amont permettant d’orienter certains ménages vers des interventions plus qualitatives et plus ambitieuses.
- La lutte contre l’habitat indigne comprenant une possibilité de regroupement des pouvoirs de police du préfet et du maire.
- Des possibilités d’ajustement des paramètres (seuils, les conditions d’entrées, plafond et autres modalités de fonctionnement…) de dispositifs nationaux. Citons par exemple la capacité à mettre en œuvre l’encadrement des loyers ou la fixation du niveau des loyers plafonds de certains dispositifs en faveur du parc privé comme Loc’Avantages[3].
- Une consultation pour avis systématique des AOH concernant la création des OFS intervenant sur leur territoire.
- Une meilleure capacité de prise de décision sur les outils de lutte contre les logements inoccupés (application de la taxe sur le logement vacant, modulation de la majoration de la taxe sur les résidences secondaires…)
- Des outils permettant la maitrise locale du développement des meublés touristiques sur leur territoire actuellement réservés aux zones tendues (dispositif d’agrément, modulation locale du seuil des 120 jours dans certains secteurs (centre-ville…), facilitation ou réglementation du changement d’usage.
La question des zonages
Outre ces exemples dont la liste n’est pas exhaustive, mais qui montre l’étendue des dispositifs sur lesquels l’AOH pourrait disposer d’une capacité d’adaptation, l’un des points clés des attentes des intercommunalités concernées vise la possibilité de moduler les zonages qui s’appliquent sur leur territoire.
Ces zonages ont vocation à définir l’éligibilité d’une collectivité à tel ou tel dispositif, ou à déterminer différents barèmes. Ils reposent sur la volonté du législateur d’établir des règles d’application nationale, mais celles-ci peinent à refléter la complexité des réalités locales et surtout ne prennent pas en compte les politiques conduites par les collectivités.
Ainsi sur le territoire d’une intercommunalité donnée peuvent se superposer de façon contradictoire différents découpages imposés : zonage de tension pour l’application des quotas de logements sociaux issus de la loi SRU (20% ou 25%), zonage ouvrant droit à l’instauration d’une taxe sur les logements vacants, zonage HLM (loyer et APL), zonage fiscal (investissement locatif, PTZ, Loc’avantages), zonage des quartiers prioritaires de la politique de la ville…
Sur ce sujet, les possibilités d’intervention des AOH pourraient être de plusieurs natures.
D’abord une capacité à en moduler l’application afin de mettre ces zonages en cohérence avec leurs stratégies de rééquilibrage des politiques de l’habitat. On pense ici aux zonages concernant la fixation des niveaux de loyers par les propriétaires bailleurs dans le cadre de Loc’avantages, ou encore au zonage HLM, lorsque les montages sont plus difficiles à équilibrer en périphérie du fait d’un zonage moins favorable. On pourrait envisager, par exemple, une homogénéisation des zonages à l’échelle de l’ensemble du territoire intercommunal ou des formes de mutualisation au sein de ce territoire.
Ensuite, sans ignorer le fait que ces zonages font référence à des aides fiscales accordées à leurs bénéficiaires et adoptées en loi de finances, une réflexion pourrait s’engager pour transférer aux AOH un quota d’aides qu’elles pourraient accorder sur leur territoire indépendamment du zonage. Ce quota et son affectation pourraient faire l’objet d’un débat dans le cadre du comité régional de l’hébergement et de l’habitat (CRHH) un peu à la manière de ce qui s’est fait concernant le « Pinel Breton »[4].
Enfin, l’AOH pourrait avoir la faculté de définir des secteurs ou s’appliqueraient de façon plus intensive ou au contraire ne s’appliqueraient pas du tout certains dispositifs fiscaux.
L’épineuse question des moyens
Plus le panier de compétences est important, plus l’AOH aura besoin de moyens pour les mettre en œuvre. Sans doute, le statut d’AOH conduira-t-il la collectivité à engager ses propres financements, témoignant ainsi de son engagement et de son sens des responsabilités. Mais cela n’élude pas la question d’un financement dédié. Une récente étude pilotée par la fédération des offices publics de l’habitat remet à l’agenda l’idée ancienne d’une territorialisation d’une partie des ressources de la PEEC. Selon cette étude une fraction pourrait être affectée aux AOH pour accompagner des missions renforcées notamment en matière de production.
L’idée repose sur le fait que les entreprises pourraient être intéressées pour loger leurs salariés via des solutions locales directement négociées avec les collectivités sans passer par le filtre national et les Comités régionaux d’Action Logement (CRAL) assez peu en contact avec le local. Cette solution, si elle présente l’intérêt d’une relation plus directe entre les entreprises et les collectivités, nécessiterait néanmoins des ajustements, en particulier pour répondre à un besoin d’équilibre et de péréquation entre les lieux de la collecte de la ressource et la localisation des besoins à couvrir.
Les partenaires sociaux sont pour le moment radicalement opposés à cette évolution, qu’ils assimilent à un recul par rapport à la réforme d’Action Logement opérée en 2017. Pour autant la territorialisation d’une partie de cette ressource ne serait-elle pas une façon de la protéger de la tentation constante de l’Etat de se servir dans les ressources d’Action Logement pour financer ses propres politiques ?
Au total, la reconnaissance d’autorités organisatrices a vocation à faire émerger des pouvoirs locaux pleinement responsables et dotés d’une capacité d’action notamment règlementaire. Dès lors on peut se demander s’il ne serait pas judicieux pour les principales politiques publiques porteuses d’enjeux pour le développement des territoires et pour lesquelles les intercommunalités sont redevables devant les usagers, de bénéficier de compétences élargies. Le logement est de celles-là.
Claire Delpech
Mars 2023
[1] La métropole de Rennes qui ne figure pas parmi les zones tendues éligibles à l’encadrement des loyers a manifesté début 2023 son intention d’intégrer ce dispositif dans son prochain PLH en arguant de son statut d’AOH.
[2] Le Président de la République a annoncé à plusieurs reprises en 2022 et début 2023 son intention d’impulser une nouvelle étape de décentralisation en pointant le thème du logement au premier rang.
[3] Loc’Avantages a remplacé le dispositif Louer Abordable en 2022. Il s’agit d’une réduction d’impôt proposée aux bailleurs privés en contrepartie de l’application de loyers inférieurs au marché et sous conditions de ressources pour les locataires. Ce dispositif repose un maillage statistique des loyers pratiqués.
[4] La loi de finances pour 2020 a instauré une expérimentation appliquée en Bretagne et qui permet d’assouplir les modalités nationales de la défiscalisation de l’investissement locatif, ouvrant notamment droit au dispositif dans des communes ou quartiers relevant de la zone B2.
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Merci à Claire de ce texte explicite sur les AOH. On est encore bien loin de la dotation globale Habitat Hébergement, et très loin des pays du nord de l’Europe.