L’expérience du CNR Logement. 1. Entretien avec Cedric Van Styvendael

La rédaction : Pouvez-vous résumer en quelques lignes votre analyse de ce que beaucoup s’accordent aujourd’hui à qualifier de crise du logement ?
Cédric Van Styvendael : Classiquement, il y a des grands indicateurs, qui reflètent la double identité du logement, à la fois bien économique et droit fondamental.
Pour la dimension économique, notamment le logement neuf, les signes d’alerte sont ceux d’un marché à bout de souffle. Les acteurs du marché ont joué sur toutes les variables qui permettaient aux prix de continuer à augmenter : depuis quinze ans, les surfaces ont diminué, les taux d’intérêt sont descendu à l’étiage, les durées de prêt immobilier se sont étirées, le taux d’effort des ménages a augmenté.
Dès lors, le moindre grain de sable dans les rouages vient nécessairement faire dérailler le système qui rebondit dans l’autre sens. L’inflation a fait grimper les coûts de la construction et les banques centrales ont augmenté les taux d’intérêt pour y faire face. Avec des coûts de foncier qui ne s’ajustent pas immédiatement, la production met en berne, avec des centaines de milliers d’emplois menacés dans le BTP et tout un appareil de production qui ne se reconstitue pas du jour au lendemain, notamment en termes de compétences.
Contrairement à la crise de 2008, les bailleurs sociaux ne jouent pas un rôle contra cyclique, parce que la grande majorité de la production en milieu urbain est produite en VEFA, sur des opérations privées dont ils acquièrent une partie. Si l’opération privée ne se fait pas, les logements sociaux ne sortent pas. C’est la double peine pour la production neuve.
Mais, si cette crise du logement comme bien économique éclate, c’est que la crise sociale du logement était déjà solidement installée : taux d’effort exorbitants, expulsions locatives, appels au 115, mobilités résidentielles, qui sont le « tensiomètre » de la crise du logement, comme vous le rappelez avec Pierre Madec dans votre ouvrage sur Les crises du logement.
Et à cela s’ajoute une crise particulière, largement évitable, la plus voyante parce qu’elle se traduit dans la rue, générée par les effets de l’incurie d’autres politiques sur la situation résidentielle des personnes :

• politique jeunesse (pas de RSA, pas d’accès au logement pour les jeunes sans revenu, alors que le revenu minimum démarre à 18 ans dans la moitié des pays européens),
• politique de santé (avec des régimes d’institutionnalisation hors d’âge et onéreux, donc on préfère abandonner les personnes que d’articuler logement et santé, comme le bon exemple du « Chez-soi d’abord » pourrait nous y inviter),
• politique migratoire, avec ces centaines de milliers de personnes qui ne sont ni régularisées, ni expulsées (l’Espagne leur donne au moins le droit de travailler à partir de 6 mois de présence, le droit d’œuvrer à leur propre survie).

L’approche économique et l’approche sociale ont souvent été opposées : les acteurs de l’offre veulent habituellement libérer les prix et les pousser à la hausse pour encourager une production suffisante (le fameux « choc de l’offre » visé par Emmanuel Macron et Julien Denormandie, qui n’a jamais connu le moindre soupçon d’existence). En face, les défenseurs des droits sociaux qui veulent ajuster l’offre à la situation de la demande, insistent avec justesse sur la redistribution à l’envers que constitue le loyer, mais sans grande considération pour les coûts de production et les réalités économiques de l’immobilier.
Peut-être que la nouveauté de l’époque est un relatif consensus des acteurs sur les interactions entre les deux crises : les acteurs immobiliers ont bien vu que si la situation sociale est trop tendue et que les logements sont trop onéreux pour les ménages. Inversement, les acteurs sociaux mesurent la pénurie d’offre, le besoin de logements de qualité au regard de l’explosion des coûts de l’énergie et des enjeux environnementaux.
Ce qui m’a finalement surpris, c’est cette proximité nouvelle des analyses, qui embrassent les dimensions économiques et sociales, dans un groupe ou nous trouvions les promoteurs constructeurs, les bailleurs sociaux, les associations de solidarité, les collectivités.

La rédaction : Dans ce contexte, qu’attendiez-vous des travaux du CNR ?
Cédric Van Styvendael :J’ai le plus grand respect pour Olivier Klein et s’il m’a invité à participer au CNR, j’y suis allé de bon cœur et sans arrière-pensée. Parce qu’au-delà des postures, j’ai pour habitude de ne pas laisser passer la moindre chance d’apporter ma modeste pierre à l’édifice pour faire progresser les choses.
Mais je ne suis pas non plus naïf. Nous venions de vivre tout un mandat présidentiel consacré à démolir le modèle HLM et lors de la rencontre d’installation du CNR Logement, comme l’a souligné un participant publiquement, le diagnostic faisait déjà manifestement consensus… sauf pour Bercy, venu expliquer à un parterre d’acteurs sidérés qu’il n’y a pas de crise du logement.
Dès le départ, on pouvait nourrir des doutes sur le fait qu’Olivier Klein aurait le poids politique pour imposer ses vues à Bruno Le Maire ou aux conseillers du président Macron.
Pour autant, il y avait pour moi au moins deux raisons de m’impliquer :

• Dans le télescopage de rapports, de publications diverses, de propositions plus ou moins corporatistes, il est important de vérifier qu’un nombre suffisant d’acteurs est capable de s’entendre sur un socle commun d’orientations. Si nous sommes collectivement convaincus et soudés, à travers nos réalités professionnelles et politiques très différentes, nous infuserons le secteur, nous infuserons les réalités opérationnelles et nous finirons par infléchir les politiques. Je me suis engagé en politique pour faciliter l’expression de courants profonds de la société que je crois justes. Les politiques ne sont pas étanches à la société et les bonnes idées, partagées, défendues, expliquées pendant des années, finissent souvent par s’imposer, même si cela prend souvent du temps.

• La politique du logement se fait de moins en moins au niveau gouvernemental. Les collectivités territoriales, la Caisse des Dépôts, Action Logement, les acteurs du marché, l’Union Européenne, les organismes HLM, les associations concourent non seulement à la réalisation des politiques de l’habitat, mais aussi à leur conception. J’exprime un regret profond vis-à-vis du retrait de l’Etat dans le logement social, dans lequel je me suis tellement engagé et qui est à mes yeux un trésor national. Mais pendant que nous travaillons à faire advenir des jours meilleurs, nous avons aussi à considérer la situation pour ce qu’elle est : si tous les acteurs tirent dans le même sens, c’est celui-là qui triomphera. Des idées comme la SRU, le Logement d’Abord, le DALO, l’encadrement des loyers, les Organismes de Foncier Solidaires, ont mis des années à aboutir, à s’expérimenter, à gagner des partisans : qui reviendrait dessus aujourd’hui ?

La rédaction : Que retenez-vous de la démarche, de la façon dont vos travaux se sont déroulés et des échanges entre acteurs venant d’horizons très divers ?
Cédric Van Styvendael : L’intention était louable et on pouvait la partager : l’esprit du Conseil National de la Résistance, à travers cet acronyme qui engage ; une palette d’acteurs très divers, très nombreux. Un pilotage général des trois groupes de travail qui incarne l’ambition et la diversité avec Christophe Robert (Fondation Abbé Pierre) et Véronique Bedague (Nexity).
Mais le temps était trop court. Nous avons tous des activités, même en nous libérant au maximum. Nous avons été contraint à hybrider les formats, de notre propre initiative, pour faire le plus de place possible à l’expression de chacun.
Notre groupe a créé une plateforme, pour recueillir et mettre à disposition les contributions de chacun et les rapports préexistants. Nous en avons reçu une centaine qui contenait parfois des dizaines de propositions.
Nous avons consulté des dizaines d’experts, universitaires (dont vous-même…), responsables des grands acteurs publics et privés de l’habitat (Anru, Anah, Action Logement, USH, Dihal, réseaux associatifs), des élus locaux, des acteurs de la santé, du vieillissement, des acteurs opérationnels locaux…
Et nous nous sommes réunis quatre fois en réunions plénières, en visio, pour lesquels nous étions beaucoup trop nombreux, ce qui n’était pas satisfaisant.
De tout cela, nous avons recueilli environ 800 propositions, que nous avons regroupées en environ 150, sur lesquelles nous avons proposé aux participants de voter. Ce n’était pas pour « élire » des propositions à présenter, mais souligner celles qui faisaient consensus.
Et à partir de tout cela, Serge Contat et moi-même avons rédigé un rapport à destination du Ministre, qui rassemblait ce en quoi nous croyons, nous qui avons signé ce rapport, enrichi des différentes contributions bien sûr.
Nous avons transmis à la fois notre rapport, les « votes » et les contributions individuelles.
Ensuite, cela nous a un peu échappé et nous n’avons pas « négocié » des propositions retenues ou pas. On nous a informés des idées qui intéressaient, nous avons fait expertiser d’un peu plus près certaines propositions qui avaient retenu l’attention, comme la massification des Baux Réels Solidaires.

La rédaction : Pour quelles suites ?
Cédric Van Styvendael :La suite, c’est que la grande restitution prévue a été reportée le jour même, puis diluée dans d’autres problématiques, alors même que le Ministre était annoncé sur le départ… D’un point de vue institutionnel, il n’a échappé à personne que l’ensemble du CNR s’est effiloché comme une étoile filante et que le logement n’a certainement pas échappé à la règle.
Mais, plusieurs acteurs souhaiteraient prolonger les échanges et creuser les propositions inter-sectorielles de manière  « auto-gérée » : c’est une idée partagée par de grands promoteurs, les grands acteurs associatifs, certains élus, le mouvement HLM. Différentes occasions, comme les annuels « entretiens d’Inauxeseta » qui viennent de se tenir, ou le congrès HLM, permettent de prolonger les échanges, d’affiner les points de convergence. Mais, il est difficile de tenir une mobilisation collective dans le temps et d’en tirer des livrables efficaces.
Il y a aussi un enjeu à faire exister ces échanges à un niveau plus local, parce que les EPCI, particulièrement les métropoles et les Villes, ont un rôle d’impulsion, d’expérimentation, mais aussi de démonstration, qui peut se nourrir de la matière compilée et celle qui peut encore s’étoffer et s’adapter aux spécificités.

La rédaction : Quelles sont, selon vous, les deux ou trois mesures principales que vos travaux ont permis de mettre en avant ?
Cédric Van Styvendael : Il y avait beaucoup de propositions et le succès de certaines est conditionné à l’adoption des autres, mais je dégagerais cinq orientations structurantes, qui se déclinent ensuite en propositions plus techniques.

• La clarification des responsabilités entre collectivités publiques: l’Etat fixe les objectifs, contrôle et sanctionne (modèle SRU) ; il assure la péréquation entre les territoires ; il appuie le déploiement de paradigmes, comme dans l’exemple du « Logement d’Abord ». Les collectivités territoriales organisent les moyens de l’action pour atteindre les objectifs, en fonction de leur contexte local.
• Débrayer la dépendance de la production privée vis-à-vis de la hausse des prix: permettre aux collectivités locales d’expérimenter l’encadrement des prix du foncier ; massifier la production de BRS ; proportionner les aides au privé à des contreparties sociales.
• Repositionner le logement social comme outil central de l’intervention publique. Nous reprenons largement à notre compte les propositions du mouvement HLM. Doter le Fonds National d’Aide à la Pierre (FNAP) pour accélérer les rénovations thermiques, redonner une vocation sociale, tout en créant des mécanismes qui renforcent la fluidité du parc.
• Sécuriser la relation bailleur/locataire. Il faut un véritable bouclier logement en revenant à l’esprit de l’allocation logement, qui doit s’adapter aux revenus du locataire autour d’un taux d’effort plafond. Parallèlement, à l’inspiration d’exemples étrangers (Autriche, Ecosse, Finlande…), améliorer les alternatives à l’expulsion locatives et l’accès au logement social.
• Une transformation radicale de la réponse aux besoins spécifiques. En matière de logement d’abord, nous n’avons pas encore passé la seconde. C’est tout le secteur de la « prise en charge » qui mérite d’être repensé, en décloisonnant l’habitat et l’accompagnement (logique de désinstitutionalisation). Cela permettra de mieux choisir à la fois le type d’habitat et le type de services, puis de les faire évoluer dans le temps, en fonction de l’évolution des besoins.

Du point de vue de l’action sanitaire et sociale, cela signifie de sortir des logiques de « mesures individuelles », pour retrouver des missions d’intérêt général.
Il faut, bien sûr, comme je l’ai déjà souligné prendre une série de mesures pour les étrangers, les jeunes, les personnes en difficultés de santé, dont les problèmes de logement et les « besoins spécifiques » sont caractérisés d’abord par la privation de droits.
Mais, surtout, il faudra répondre à l’enjeu du vieillissement qui est une bombe à retardement infiniment plus massive que tous les autres enjeux additionnés, quand on le regarde d’un point de vue quantitatif. Le rapport Broussy avait tout mis sur la table, donc nous n’avons rien à rajouter. Mais ce n’est pas parce que nous ne souhaitons pas rajouter de bruit en faisant briller une trouvaille, que ce n’est pas à souligner : en matière de logement –et en mettant à part les enjeux climatiques- la situation résidentielle des personnes âgées est l’enjeu le plus crucial que notre pays va devoir affronter au cours des 30 prochaines années.

La rédaction : La politique du logement repose sur des principes définis il y a plus de 40 ans. Un aggiornamento est-il nécessaire ? qu’est-ce qui le justifierait ? et sur quelles bases nouvelles ?
Cédric Van Styvendael : Deleuze disait que « ce n’est pas le sommeil de la raison qui engendre les monstres, mais sa vigilance insomniaque… ». On pouvait encore comprendre la logique de la réforme de 1977 lorsqu’elle a été adoptée. Auparavant, l’Etat finançait la pierre : pour le dire vite et de manière imagée, plutôt que de mettre de l’argent au frigo, il a préféré payer l’usage des logements avec l’APL et sa qualité avec l’Anah.
Le problème est la confrontation de cette évolution avec la financiarisation de l’économie, avec des liquidités mondiales en excès qui ont fini par atterrir dans l’immobilier, à New-York, Hong-Kong, Buenos Aires comme à Villeurbanne. Même en raréfiant les ayant-droit à l’APL, en décorellant le montant de l’aide du montant du loyer réel, le montant du budget de l’APL dérape.
Le marché du logement n’est pas un marché de bien ordinaire, même au regard des règles du marché : dans certains cas, plus il est ancien plus il est cher, comme un trésor. Il ne suit pas les règles de l’offre et de la demande car les acheteurs ne sont pas seulement occupants, et de moins en moins. A l’échelle mondiale, des groupes financiers acquièrent des millions de logements qu’ils font rembourser par les occupants locataires. Le logement n’est plus un bien immeuble, c’est un actif financier hyper fluide.
Le capital et sa rémunération sont devenus centraux, dans un système où seule la spéculation qu’ils ont eux-mêmes générée justifie leur présence. Dans l’après-guerre ou pour accueillir les rapatriés d’Algérie, on a construit par la puissance publique ; c’est même elle qui a impulsé l’industrialisation du secteur du BTP. Nous avions les investisseurs institutionnels, le Livret A : le capital financier a mis un pied dans la porte, il s’est invité à la soirée et a mis le bazar partout. Il faut lui indiquer la sortie.
Si cette évolution capitalistique du logement favorisait la satisfaction des besoins sociaux ou l’activité des acteurs de la construction, on pourrait en discuter, mais c’est en plus toxique pour les deux parties.
Donc, pour moi, le premier fondement de la réforme nécessaire est d’accrocher l’économie de la construction à une économie réelle, non spéculative, ou de manière très encadrée.
Le deuxième fondement d’une réforme nécessaire est l’apaisement global : les polarités territoriales et sociales se sont creusées au motif de libérer les énergies. Toute la richesse se concentre dans les mêmes mains, toute la population se précipite dans les mêmes villes. Et le tout dans un chaos d’émanations de gaz à effet de serre : aménagement, justice sociale et décarbonation.
Le troisième fondement est une recomposition de l’institution : clarifier les responsabilités des collectivités publiques ; désinstitutionnaliser les prises en charge ; donner des droits aux jeunes, aux étrangers, aux malades, plutôt que de les administrer.
Au début des années 1990, après la Loi Besson, le chercheur Daniel Béhar disait que le logement était le secteur de politiques publiques où l’Etat réinventait son positionnement, son intervention. Cela peut encore être le cas ; cela doit encore être le cas.

Propos recueillis par écrit – Octobre 2023