Gestion des réservations de logements sociaux : l’Etat mauvais joueur ?

1/ De quoi parle-t-on ?[1]

La question des attributions de logements sociaux est indissociable de celle des financeurs et des réservations. Ces dernières sont la contrepartie d’aides financières, y compris les garanties d’emprunt ou apports en terrain, à la réalisation de nouveaux programmes et/ou de travaux lourds de restauration. Les bénéficiaires des réservations (les réservataires) « peuvent être l’Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements publics de coopération intercommunale, les employeurs, la société mentionnée à l’article L. 313-19 et les organismes à caractère désintéressé »[2]. Les financeurs disposent d’un droit de proposition, le plus souvent pour une durée limitée[3], de candidats à l’attribution de tel(s) ou tel(s) logement(s) en première location ou lorsque ces derniers se libèrent. Toute la question est dans la fixation des volumes accordés à chaque réservataire, sachant que le total des réservations pour un nouveau programme avoisine le plus souvent 100 %[4].

Compte tenu des aides accordées (exonération d’IS et de Taxe Foncière sur les Propriétés Bâties (TFPB), TVA réduite, etc.), l’Etat dispose d’un contingent d’attributions de 5% destiné au logement de ses agents.

Traditionnellement, la gestion des réservations était dite « en stock », c’est-à-dire que les logements réservés étaient identifiés dans chaque programme dès sa réalisation et pour la durée de vie du bâtiment avec sa fonction sociale. Ce mode a fait l’objet de nombreuses critiques, liées principalement aux rigidités de gestion associées. C’est pourquoi, certains organismes avaient pris l’habitude, avec l’accord des réservataires, de gérer les réservations en flux. On raisonne alors en pourcentage d’un nombre global d’attributions sur une année sur tout le parc du bailleur. En pratique ce nombre dépend de la mobilité observée dans le parc géré[5]. C’est alors le bailleur qui, au moment où un logement se libère, choisit de le proposer à tel ou tel réservataire. La loi Elan de 2018 a généralisé la gestion en flux des contingents[6].

Cette évolution s’explique par un souci majeur de plus grande souplesse pour les bailleurs et les réservataires dans la gestion des attributions. Dans le cas de la gestion en stock, « le demandeur doit attendre qu’un logement adapté à son profil et appartenant au contingent dont il relève (ou à la marge dans le parc non réservé du bailleur) se libère. Il en est de même pour les demandeurs de mutation interne dans le parc. La gestion en stock imposait donc souvent un temps d’attente plus long et pouvait facilement générer une incompréhension des locataires qui avaient connaissance d’un logement qui se libérait correspondant à leur demande sans pour autant connaître le réservataire »[7] . A contrario, dans la gestion en flux « les logements réservés n’étant plus figés au moment de la livraison des programmes[8], le bailleur peut choisir d’orienter un logement libéré vers tel ou tel réservataire au regard des caractéristiques du logement et des engagements pris avec chaque réservataire, ou bien rechercher lui-même des candidats considérant que le logement fait partie du parc non réservé »[9]. De plus, la gestion en flux facilite la mise en œuvre et le respect des objectifs fixés dans le cadre des politiques intercommunales d’attribution, nécessairement différenciées selon les caractéristiques du parc, sa localisation et son occupation actuelle. Enfin, dans les projets de rénovation urbaine, « en permettant au bailleur de retirer du flux les logements nécessaires à la satisfaction des besoins des ménages relogés, la gestion en flux représente une réelle opportunité à la fois pour accélérer le relogement et pour favoriser des parcours résidentiels positifs ».

2/ Que dire de cette réforme en première analyse ?

Cette réforme du mode de gestion des réservations apparaît d’autant plus bienvenue que la demande de logement social n’a cessé de progresser au cours des quarante dernières années (de 678 500 en 1984[10] à 1 458 000 en 2012 selon l’enquête logement INSEE[11], puis, selon les statistiques du Système national d’enregistrement (SNE), de 1 755 100 en 2013 à 2 776 300 en 2024). Dans le même temps, le volume et le taux d’attributions de logement social n’a cessé de diminuer : en 2016 le taux d’attributions était de 15,2 %, il n’est plus que de 9,4 % en 2024. Le nombre d’attributions aux mêmes dates a reculé de 485 000 à 384 000[12].

Dans ces conditions, on comprend bien l’intérêt d’un mode d’attribution qui permette de :

• améliorer l’appariement demande-offre grâce à un arbitrage plus rapide entre les demandes ;
• gagner du temps et de réduire ainsi la durée de vacance entre deux occupants ;
• encourager la location choisie en rendant le demandeur acteur de son parcours résidentiel (optimisation du taux de refus des candidats pour des logements qui ne répondent pas à leurs critères de recherche) ;
• assurer une meilleure transparence.

On ne peut toutefois que déplorer, selon une tradition française bien regrettable, l’absence d’un état des lieux de départ partagé et d’indicateurs prévus pour évaluer les effets de la réforme. On aurait aimé pouvoir comparer, avant et après la réforme, la durée de vacance des logements proposés aux réservataires, celle des (rares) logements non soumis à réservation, la part des ménages prioritaires dans les attributions, la durée de la vacance et la part de ménages « aisés » dans les QPV. De même, on s’étonne que la question de la localisation des logements ne soit presque jamais évoquée[13]. Or il s’agit d’un point essentiel dans les choix des ménages, notamment en ce qui concerne la distance entre logement et lieu de travail. C’est d’ailleurs cette question qui sous-tend la problématique du logement des travailleurs dits « essentiels »[14]. Le rapport Amiel[15], sur lequel nous reviendrons, considère qu’à cet égard, la gestion en flux pose problème et demande qu’un bilan en soit établi rapidement. Comment, dans ces conditions, juger de l’efficacité de la réforme ?

Ces constats faits, il ressort d’entretiens avec diverses parties prenantes que l’appréciation positive ou négative des effets de cette réforme paraît en grande partie fonction de la capacité des acteurs à assurer ou non un meilleur appariement de l’offre et de la demande. Faute de quoi, les réservataires qui ne sont pas en mesure de le faire se trouvent pénalisés (ce fut et cela semble toujours le cas de l’État et des collectivités locales dont les services n’ont pas été en mesure de corriger les pratiques[16]). A contrario, la mise en place d’AL’in.fr (cf. encadré), la plateforme d’offres de logement d’Action Logement pour les salariés du secteur privé, a permis d’accroître la part des logements attribués à ces derniers[17] au regard des pourcentages de réservations. Grâce à cet outil informatique, dont la mise en œuvre  fut assez classiquement pour ce genre d’outil parsemée d’embuches, Action logement publie davantage d’offres (principalement issue de la production neuve, financée par le Groupe paritaire, et par la remise à disposition d’offres d’autres réservataires qui n’ont pas désigné de candidatures sur leurs réservations) et satisfait plus de demandes avec un objectif alloué à la convention quinquennale signée avec l’Etat de près de 130 000 attributions par an jusqu’en 2027.

3/ Un retour en arrière pour certains fonctionnaires ?

Si les gagnants se félicitent des orientations prises, les perdants jugent nécessaire d’apporter des correctifs. Leurs voix ont conduit au dépôt d’une proposition de loi n°1332 à l’Assemblée nationale le 17 avril 2025[18]. Fort du constat que les travailleurs indispensables au bon fonctionnement de nos services publics n’arrivent pas à se loger dans des conditions compatibles avec l’exercice de leur fonction, situation d’ailleurs identiques pour  les salariés indispensables du secteur privé, un rapport préalable à la proposition de loi[19] préconisait déjà des mesures spécifiques « d’autant plus nécessaires que les agents publics ne disposent pas, contrairement aux salariés du secteur privé, d’Action logement ». C’est pourquoi la proposition prévoit deux dispositions essentielles[20] au regard de notre objet :

– L’article 1^er vise à augmenter l’offre de logements sociaux à destination des agents publics en facilitant la proposition de logements liés à une fonction. Depuis 1983, l’article L. 442-7 du code de la construction et de l’habitation précise que « les fonctionnaires et agents de l’État civils et militaires attributaires de logements réservés par les organismes, dans une limite fixée par décret en contrepartie d’une majoration de prêt définie également par décret ou leurs ayants droit, ne bénéficient du maintien dans les lieux, en cas de mutation, de cessation de services ou de décès que pendant un délai de six mois ». Dans son rapport, le député Amiel indiquait que la rédaction de cet article avait vieilli, ce qui le rend difficilement applicable[21]. Il est par ailleurs borné à la fonction publique d’État, alors que la proposition de loi l’étend à la fonction publique hospitalière, à la fonction publique territoriale et aux entreprises publiques[22]. Il s’agit donc bien, en augmentant les réservations destinées et donc les fonds mobilisés, de faciliter la mise à disposition de logements attachés à une fonction au sein du parc social pour des travailleurs des services publics, lorsque leur employeur a acquis des droits de réservation à cette fin. « Cela augmentera l’offre de logements, en incitant à acquérir des droits de réservation et à soutenir ainsi les bailleurs sociaux, et mettra davantage de logements à disposition des travailleurs des services publics sans en retirer à d’autres ».

– L’article 3 propose de sortir de la gestion en flux les réservations de logements sociaux à destination des services des douanes et des personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire afin de pouvoir mieux cibler l’emplacement. « Cette disposition permettrait aux employeurs publics de choisir précisément le lieu dans lequel ils souhaitent réserver des logements. Une telle exception, qui existe déjà pour les logements réservés par les services de la défense nationale, des établissements de santé et de la sécurité intérieure, s’explique notamment par l’activité spécifique de ces salariés et agents publics qui, pour des raisons tenant à leur activité, ne peuvent pas être logés dans n’importe quel quartier, au risque de compromettre leur sécurité». Le même article propose d’appliquer la même règle pour les travailleurs des services publics de transport.

Ces deux propositions suscitent les réflexions suivantes :

• l’État et les collectivités locales disposent de contingents de réservation au sein du parc HLM. L’inégalité de traitement des fonctionnaires découle du fait que les services peinent à faire valoir leurs droits ;
• les difficultés mentionnées pour certains fonctionnaires (travailleurs essentiels en priorité) frappent également les travailleurs essentiels du secteur privé[23]. On comprendrait mal que seuls les employeurs de la fonction publique bénéficient de prérogatives dont seraient exclus leurs équivalents dans le secteur privé, alors même que les problématiques ne diffèrent guère.

Comme le montre le rapport Amiel, les difficultés de gestion des réservations par l’État et les collectivités explique le différentiel actuel de traitement. Le contingent de 5% destiné au logement des agents de l’Etat n’est que partiellement utilisé, il ne représente que 2,4 % des attributions effectives en raison d’une diffusion des offres insuffisante et sans doute mal ciblée. Il n’est pas certain, au risque de le fragiliser et de susciter nombre de revendications identiques, qu’il soit de bonne politique de remettre en cause un système qui a fait ses preuves tout simplement parce que les pouvoirs publics ne se sont pas donné les moyens d’en tirer tous les bénéfices. La solution la plus simple et la plus logique serait tout simplement qu’il fasse l’effort de se doter d’un outil comparable à celui d’Action Logement.

Mais au final, si faire mieux en matière de gestion des attributions s’impose, il faut néanmoins garder raison sur la portée réelle de ces actions. En effet, les critiques en ce domaine ne sont pas près de s’éteindre. Quelques soient les progrès réalisés, compte tenu de la baisse de la rotation dans le parc et de la progression de la pauvreté, la file d’attente de demandeurs d’un logement social (2,87 millions à fin juin 2025)  continuera de progresser et d’alimenter les frustrations.

Bernard Coloos

Novembre 2025

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[1] Ces éléments sont tirés pour l’essentiel d’une publication la Collection Cahiers de l’Union sociale pour l’habitat numéro 108 de janvier 2023 – Politiques sociales : Mettre en œuvre la gestion en flux des réservations de logements : enjeux, impact et éléments de méthode.

[2] Article R441-5 du CCH.  La société mentionnée à l’article L. 313-19esr Action logement service (ALS).

[3] La pratique distingue le droit de suite lorsque la réservation est valide pour une durée déterminée (sauf pour l’État où la durée est indéterminée) et la désignation unique lorsque la réservation correspond à une seule attribution.

[4] Cette remarque, même si elle est à nuancer, ne vaut pas que pour les nouveaux programmes. En théorie, avec le temps, puisqu’une fraction notable des contingents est à durée limitée, l’organisme dispose d’un parc libre de réservation.

[5] Pour les nouveaux programmes et seulement pour la première mise en location, les organismes continuent à procéder à une répartition selon la méthode du stock.

[6] Le 24 novembre 2023 fut la date effective de mise en œuvre, fixée dans le cas de la loi 3DS.

[7] Cahiers 108 Op. Cit. Page six

[8] Il faut lire au moment de la relocation puisque les premières attributions se font selon la méthode du stock (cf. infra).

[9] Cahiers 108 Op. Cit. Page six.  En cas de mobilité prioritaire dans le parc, ce sont les logements libérés qui sont inclus dans la répartition annuelle en pourcentage.

[10] Toutes les données statistiques qui suivent sont tirées de « La hausse inédite de la demande de logement social est révélatrice du blocage de la chaîne du logement », entretien avec Christophe Bellégo, directeur des études de l’Union sociale pour l’habitat, in Actualité Habitat/hors-série numéros 15 /15 mai 2025, Pages deux à cinq.

[11] On ne dispose pas de données plus récentes issues des ENL.

[12] Il y a non seulement moins de rotations dans le parc mais également moins de mises en service de nouveaux logements : 89 300 en 2014 contre 72 400 en 2023.

[13] Document HLM op. cit. par exemple.

[14] Notion dont chacun comprend l’utilité et le sens général, mais qui reste à définir en pratique.

[15] Loger les travailleurs des services publics. Mission auprès du gouvernement. David Amiel, Avril 2024.

[16] Ce point mérite peut-être pour partie d’être nuancé si l’on en croit les propos tenus par René Dutrey, Secrétaire Général du Haut Comité pour le Droit au Logement, qui attribue l’augmentation du nombre d’attributions à des ménages relevant du Dalo en 2024 au passage à la gestion en flux. Propos rapportés dans un article du journal Le Monde « Droit au logement opposable : un nombre « historique » de demandes » Le Monde du 3 juillet 2025. Page 12 par Claire Ané.

[17] Action Logement enregistre près de 85 805 attributions réalisées en 2020, 105 198 en 2021, 105 241 en 2022, 115 675 en 2023 et 148 301 en 2024.

[18] Proposition de loi visant à améliorer l’accès au logement des travailleurs des services publics, n° 1332, déposée le jeudi 17 avril 2025.

[19] Loger les travailleurs des services publics Mission auprès du gouvernement, David Amiel, Avril 2024.

[20] Elle prévoit également un développement général de l’offre, augmentation de l’offre de logements sociaux à destination des agents publics en permettant d’acquérir davantage de droits de réservation en cas d’apport en terrain de l’offre, et enfin dans son article 6 de dresser les prémices d’un « Action Logement du secteur public ».

[21]Selon le rapport Amiel, L’absence de publication d’un décret d’application n’a pas facilité l’application de ces dispositions. En avril 1989, une réponse du ministre de l’Équipement à une question parlementaire a certes permis d’apporter quelques précisions. Le ministre considère en premier lieu que toute forme de financement complémentaire (donc les subventions autant que les prêts) justifie l’application de la clause de fonction de l’article L. 442-7. Il précise en revanche qu’elle ne s’applique pas au contingent de 5 % bénéficiant « gratuitement » aux fonctionnaires de l’État. Il reste que l’obscurité de sa rédaction freine considérablement son application.

[22] Le texte prévoit toutefois que le gouvernement définisse par décret des situations permettant de conserver son logement en cas de cessation de la fonction.

[23] 200 000 sur 1,9 million, selon l’INSEE.