Pour comprendre les enjeux du bail réel solidaire (BRS)

La promotion de l’accession à la propriété est une constante des politiques du logement en France sans pour autant y avoir développé la monoculture du « tous propriétaires », fréquente en Europe du sud et dans les pays de l’ex-bloc de l’Est.
C’est dans ce contexte plutôt marqué par la prudence (éviter le surendettement) et par un souci de bon usage des deniers publics (éviter qu’une aide publique vienne alimenter la spéculation immobilière) qu’est apparue, au milieu des années 2010, une nouvelle forme d’accession à la propriété ciblée sur les ménages à revenus moyens et modestes : le bail réel solidaire (BRS). Celui-ci consiste en la dissociation entre la pleine propriété du bâti (la maison, l’appartement) et la location du foncier sur lequel repose l’immeuble, détenu par un organisme foncier solidaire (OFS). Cette formule connait, depuis les début des années 2020 un succès considérable auprès des collectivité locales et des opérateurs du logement.
Plusieurs articles ont déjà évoqué le sujet sur politiquedulogement.com, souvent avec un regard critique[1]. D’autres sont à venir. Il s’agit ici de faire le point sur la façon dont cette forme nouvelle d’accession à la propriété se développe en France et sur certaines des questions qu’elle pose.

Le bail réel solidaire : accéder à la propriété sans spéculer

L’idée de dissocier, dans la propriété immobilière, celle de l’assise foncière du bien de celle du bâti lui-même est ancienne et a fait ses preuves de longue date dans des pays comme le Royaume-Uni ou, avec des modalités différentes, aux Pays-Bas. L’idée d’importer ce type de mécanismes dans le droit français est également ancienne comme l’ont montré les travaux menés au milieu des années 1990 à l’initiative du ministère en charge du Logement[2]. Mais c’est plus précisément l’expérience des Community Land Trusts américains qui va progressivement faire école en se diffusant en Europe d’abord au Royaume-Uni et en Belgique, puis en France[3].
L’idée directrice du modèle est de cumuler la dissociation du foncier et du bâti avec une mission sociale du propriétaire du terrain. Cette conjonction garantit dans la durée le caractère non spéculatif de l’acquisition du logement.
Concrètement, le système français repose sur la création d’organismes sans but lucratif et agréés par l’État (les OFS), qui se portent acquéreurs de terrains, puis y font construire par un opérateur traditionnel de l’accession à la propriété (organisme de logement social, coopérative d’HLM, promoteur privé) des logements dont les prix de vente sont plafonnés[4] et vendus à des ménages sous conditions de ressources[5]. Le prix de vente, bénéficiant d’une TVA réduite à 5,5%, ne porte que sur la partie bâtie, ce qui permet, dans les villes où le foncier est cher, des économies allant jusqu’à 35% par rapport à une accession à la propriété classique.
L’acquisition du terrain est financée par des prêts de la Banque des territoires pouvant aller jusqu’à 80 ans. L’obtention de ces prêts suppose l’accord des collectivités territoriales d’implantation des programmes puisque celles-ci doivent y apporter leur garantie. Les plus volontaristes d’entre elles peuvent subventionner ces acquisitions et même accorder des exonérations de taxe foncière, ce qui est très rare. Pour l’OFS, l’équilibre de l’opération est obtenu en facturant aux propriétaires des logements une redevance correspondant à la location du foncier. Selon les cas, la localisation des opérations et l’existence de subventions des collectivités, cette redevance varie entre 0,50 et 3,50 euros/m² et par mois.
Ce schéma passant par la construction de logements neufs est à ce jour la modalité la plus fréquente de mise en œuvre du modèle, mais d’autres méthodes sont possibles telles que l’acquisition d’immeubles existants, avec ou sans travaux d’amélioration, ou la vente de logements sociaux à leurs occupants par un bailleur HLM ayant obtenu son agrément d’OFS.
Le ménage accédant à la propriété signe avec l’OFS un bail réel solidaire (BRS) pour une durée comprise entre 18 ans et 99 ans. Ce bail est dit « rechargeable », c’est-à-dire que sa durée repart à zéro à chaque cession ; sa durée est donc potentiellement infinie. La revente des biens est encadrée par le bail ; elle se fait obligatoirement à un ménage répondant aux conditions de ressources (cela s’applique aussi en matière de succession, si ce n’est pas le cas, les héritiers sont dans l’obligation de revendre). Le prix de cession garantit à l’acquéreur de retrouver sa mise, mais est limité à la valeur initiale actualisée par un indice choisi par l’OFS[6]. Le principe du BRS permet donc d’éviter la spéculation foncière (le foncier n’est jamais revendu) et immobilière (les plus-values sont plafonnées) ; il garantit la pérennité d’un logement à prix abordable. C’est d’ailleurs cette pérennité qui a justifié que le législateur intègre les logements sous BRS dans le calcul du quotas de 25% de logements sociaux rendu obligatoire par le loi SRU de décembre 2000.

Des OFS partout en France : un couteau suisse de l’accession sociale ?

On comprend dès lors l’intérêt suscité par ce modèle. L’association Foncier solidaire France qui promeut le dispositif comptabilisait 87 OFS agréés en France en avril 2022 et beaucoup de candidats dont les dossiers sont à l’étude[7].
Outre ce nombre déjà très important, on peut souligner la grande diversité des structures porteuses de ces organismes. Deux pôles principaux ressortent.
D’abord celui des collectivités territoriales. Les villes et agglomérations ont souvent été pionnières : les métropoles de Lille et Rennes, bientôt suivies par la Ville de Paris, la métropole de Brest, les établissements publics territoriaux d’Est Ensemble ou de Plaine Commune en première couronne francilienne[8]. On note aussi des départements tels les Yvelines ou la Vendée. Le modèle économique de ces OFS repose généralement sur l’apport de subventions aux acquisitions foncières permettant de limiter le montant des redevances.
Puis viennent les OFS créé à l’initiative d’opérateurs du secteur HLM. Ce sont principalement des coopératives, acteurs traditionnels de l’accession sociale à la propriété et dont la fédération nationale joue un rôle majeur de promotion du modèle. La Coop Foncière Francilienne, constituée par un réseau régional d’organismes d’HLM est l’une des pionnières de ce modèle fondé sur un large collectif d’opérateurs et centré sur la construction d’immeubles neufs sans dépendre de subventions locales. Certains organismes de logement social ont également obtenu individuellement l’agrément d’OFS pour mener leurs propres opérations ou pour commercialiser en BRS la vente de leur patrimoine.
A côté de ces deux pôles, d’autres configurations émergent, à l’initiative d’établissements publics fonciers (le Pays basque, l’Alsace, Centre-Val-de-Loire, le Doubs…), voire d’associations plutôt spécialisées dans l’insertion par le logement telles qu’Habitat et Humanisme qui travaille avec de grands promoteurs parisiens (Altarea-Cogedim, Quartus, Kaufmann et Broad…).
Cette diversité d’initiatives, d’échelles, de modèles économiques et de modes de production différencie nettement le système OFS/BRS des autres modalités de l’accession sociale, souvent considérés comme trop rigides (le PSLA, par exemple, est réservé aux acteurs HLM n’est ouvert à l’acquisition-amélioration que depuis fin 2020). C’est pour cela qu’il est devenu banal de considérer le système comme le « couteau suisse de l’accession sociale », largement ouvert à tous les acteurs du secteur et répondant à une vaste gamme d’attentes sociales, urbaines et économiques.

Un modèle vertueux, mais suscitant quelques incertitudes

Dans ses principes, la couple OFS/BRS semble donc réunir toutes les vertus que l’on pourrait attendre d’un mécanisme souple, ouvert et sécurisé. On comprend l’appétence qu’il génère chez toute la gamme des acteurs des politiques de l’habitat, des collectivités aux opérateurs.
Ce potentiel est bien réel même s’il est encore beaucoup trop tôt pour en tirer un premier bilan. De nombreuses opérations sont en cours de construction ou de commercialisation sur tout le territoire, mais le nombre de logements achevés et occupés par des propriétaires ayant signé des BRS se compte encore seulement par dizaines. Ce chiffre est appelé à augmenter très rapidement mais restera longtemps marginal dans un paysage national composé de plus de 17 millions de logements occupés par des propriétaires au sens traditionnel du terme.
Le foisonnement des initiatives locales et la diversité de leurs modèles illustre très positivement l’ampleur des attentes, mais ils peuvent soulever certains questionnements, voire des inquiétudes. D’abord sur le fait que le modèle trouve la même pertinence dans tous les contextes territoriaux. Quoi de commun, par exemple, entre le cas parisien où même à des prix inférieurs de moitié à ceux du marché, il faudra débourser 5 000 € par m², et celui créé par l’établissement public foncier du Doubs-Bourgogne-Franche-Comté ? Jusqu’à quel point, et avec quelle mobilisation de moyens publics peut-on encore considérer comme sociale une accession à la propriété à ce prix ? A l’autre extrémité, quelle pertinence d’une propriété à droits limités là où l’avantage procuré par la soustraction du coût du foncier reste modéré ? L’avenir dira ce qu’il en est, mais on peut d’ores et déjà supposer que tous les OFS créés à ce jour ne survivront pas à ce type de questionnements.
Plus préoccupante est la surabondance des organismes dans de mêmes territoires. Le cas de l’Ile-de-France, comme souvent, en apporte une illustration par l’extrême. Le site de Foncier solidaire France y recensait dix OFS agréés en avril 2022, sans compter ceux en cours de création de Plaine Commune et d’Est Ensemble. Cette abondance reflète à la fois la volonté de collectivités de rendre directement visible leur politique de promotion de l’accession sociale à la propriété et celle d’opérateurs expérimentés, principalement issus du monde HLM, de développer une nouvelle offre de produits correspondant à leur mission sociale historique.  Tous sont susceptibles de porter des opérations sur les mêmes territoires, ce qui fait craindre le développement d’une concurrence néfaste pour accéder au foncier, favorisant ainsi paradoxalement une surenchère sur les prix des terrains. Le modèle y perdrait son âme.
Soulevons enfin ce qui peut apparaître comme la question majeure de ce que Vincent Le Rouzic appelle dans sa thèse un régime de la « post-propriété »[9]. Quelle sera l’intensité de l’appétence des ménages pour un statut de propriété à droits limités, sans risque, mais sans véritable perspective de valorisation patrimoniale ? Sans qu’il soit possible d’en faire un recensement exhaustif, il semble qu’à ce stade la commercialisation des premières opérations ait été un succès, ce qui est encourageant. Mais il sera important, au cours des prochaines années, de se doter d’outils de suivi du dispositif et de son rapport avec les projets et les parcours résidentiels des ménages. A partir de quel niveau de décote du prix de vente le modèle devient-il durablement attractif ? De quel poids les redevances foncières pèsent-elles dans le budget des acquéreurs ? L’acquisition en BRS est-elle un projet inscrit dans la durée ou une simple étape de constitution d’un capital avant d’aller vers la pleine propriété ? Quelles seront les réactions des acquéreurs qui revendront leur logement sans plus-value ? Autant de questions qui restent ouvertes à ce stade, mais dont les réponses, sans doute très diverses selon les contextes locaux, conditionneront la massification et la pérennité du modèle.

Jean-Claude Driant
Novembre 2022

[1] Celui de Bernard Vorms : https://politiquedulogement.com/2020/02/les-metamorphoses-de-la-dissociation-fonciere-du-brilo-au-bail-reel-libre/ Celui d’Arnaud Bouteille et Bernard Villemade : https://politiquedulogement.com/2020/02/la-dissociation-du-foncier-et-du-bati-est-elle-concevable-sans-subventions-publiques/

[2] On trouve une synthèse de ces réflexions dans B. Coloos, Statuts atypiques d’occupation du logement : une réponse pertinente, PUCA, 2001.

[3] J.-P. Attard Un logement foncièrement solidaire : le modèle des Community Land Trusts, Mouvement, 2013/2. https://www.cairn.info/revue-mouvements-2013-2-page-143.htm

[4] Les plafonds de prix de vente sont les mêmes que pour les PSLA (cf note 5)

[5] Par exemple, en 2022 pour un couple avec un enfant en première couronne francilienne, le revenu fiscal de référence annuel du ménage ne doit pas dépasser 78 497 €, ou encore 57 192 € dans les autres métropoles et grandes agglomérations françaises

[6] Généralement l’indice du coût de la construction

[7] Le Cerema met régulièrement à jour une carte des OFS agréés ou en projet : http://outil2amenagement.cerema.fr/etat-des-lieux-la-carte-des-organismes-fonciers-a1955.html et l’association Foncier solidaire France met en ligne une liste à peu près à jour : http://www.foncier-solidaire.fr/index.php/le-reseau/les-ofs-agrees/

[8] Plaine Commune et Est Ensemble sont des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris ; ils regroupent chacun neuf communes du département populaire de Seine-Saint-Denis et jouxtent la Ville de Paris au nord et à l’est.

[9] V. Le Rouzic, Essais sur la post-propriété : les organismes de foncier solidaire face au défi du logement abordable, thèse de doctorat de l’Université Paris 1, 2019.