Transition écologique et logement pour tous : rendre l’équation possible
Celui de la crise désormais structurelle et déjà ancienne (plus de vingt ans) d’un logement trop cher qui génère des inégalités sociales massives, freine les parcours résidentiels, grève le budget des ménages des classes moyennes et laisse persister un mal logement endémique chez les plus pauvres.
Celui d’une situation conjoncturelle inflationniste qui aggrave encore les effets de la situation structurelle et y ajoute une crise immobilière qui frappe l’ensemble des acteurs du système : bailleurs sociaux, promoteurs et intermédiaires dans toute la chaine, avec des conséquences pour un secteur massivement pourvoyeur d’emplois.
Celui enfin, tourné vers l’avenir, des impacts environnementaux de l’ensemble de la filière sur les émissions de gaz à effet de serre et sur la biodiversité qui génèrent déjà d’importantes remises en cause des modes de production et de gestion du logement.
La politique du logement ne peut pas faire l’impasse de ces trois défis et d’une prise en considération des liens qui les unissent et des contradictions qui les traversent. Le constat du caractère multifacette de la crise du logement est établi de longue date. Il a généré une fréquence élevée d’initiatives législatives à l’affichage ambitieux (« engagement », « mobilisation », « ELAN »…) mais aux effets souvent modestes et atténués par de plus discrètes mesures d’économie en lois de finances.
Alors que la perspective d’une « bombe sociale » à retardement est pourtant reconnue, y compris par les responsables politiques en charge du sujet, aucun changement structurel à la hauteur des enjeux ne semble en capacité de la désamorcer. A l’inverse la montée des inquiétudes liées au changement climatique et au recul de la biodiversité est souvent perçue comme génératrice de contraintes supplémentaires et d’accroissement des inégalités. Leur prise en compte semble un luxe réservé aux territoires les plus riches et aux propriétaires les plus aisés capables d’absorber les surcoûts générés par de nouvelles normes.
Nous proposons de renverser la question, en posant l’hypothèse que les enjeux écologiques et climatiques peuvent constituer un ensemble d’opportunités pour revoir en profondeur une politique à bout de souffle. Leur prise en compte, loin d’une contrainte supplémentaire, nous semble en effet révéler les failles structurelles des politiques mises en œuvre depuis plusieurs années. Trois dimensions de la question en sont une illustration : celle des interrogations sur l’opportunité de maintenir un rythme élevé de construction neuve, celle de la nécessaire sobriété foncière et celle de la rénovation énergétique du parc.
Construire moins ?
Nous avons eu l’occasion, dans un article précédent, de développer les principaux arguments du débat sur la persistance, ou non, d’un enjeu quantitatif élevé de production de logements neufs[2]. Entre l’arrivée d’exécutifs locaux écologistes élus sur un argumentaire opposé à la bétonnisation, la montée des préoccupations locales et nationales pour l’accroissement de la vacance et du nombre des résidences secondaires et des perspectives démographiques stagnantes, voire décroissantes, les discours purement productivistes peinent désormais à se faire entendre.
Dans un contexte marqué par le mauvais bilan carbone de la construction neuve, les scénarios développés par l’Ademe[3] ou par les think tanks influents[4] vont jusqu’à inspirer les services de la direction du Trésor qui s’est exprimée sur le sujet devant les animateurs du CNR Logement à l’automne 2022, prônant une réduction du rythme de la construction neuve autour de 250 000 unités par an, soit deux fois moins que les mythiques 500 000 logements évoqués au cours des années 2000 et 2010[5].
Comment négliger pour autant l’ampleur des besoins rappelée par les conclusions des travaux du CNR en juin 2023 ? L’enjeu est donc ici de concilier une capacité croissante à y répondre avec une réduction importante de l’impact écologique de la construction.
Comment ne pas considérer aussi l’impact économique et social d’une réduction drastique de la construction neuve sur l’ensemble des acteurs de la filière ?
Du côté des besoins, le premier enjeu est la connaissance et la mesure. Elles sont nécessairement territorialisées pour s’adapter à la réalité des situations locales en envisageant d’abord des questionnements sur « pourquoi et pour qui construire ? » plutôt que sur « combien ». Il est donc nécessaire d’articuler les expertises de l’Etat et des collectivités pour confronter les mécanismes locaux des marchés aux situations de logement des ménages, à l’ampleur de la demande et aux perspectives de son évolution.
Du côté de l’offre, en fonction du « déjà là » et de ses caractéristiques (état et attractivité du parc, situations de vacances, accessibilité financière, offre locative…), il s’agit de penser ensemble nécessités de construire, de remplacer et de rénover dans une logique de sobriété, mais sans négliger l’importance de l’apport d’une offre nouvelle réellement adaptée aux besoins identifiés et projetés. C’est là que les rôles respectifs du logement social et des autres formes d’offre abordable apparaissent centraux.
Le cumul des enjeux écologiques et de satisfaction des besoins en logement génère donc la nécessité de repenser le rapport à la construction neuve par un renouvellement des outils de mesure et d’évaluation et par une meilleure intégration des capacités d’accueil actuelles et potentielles de l’existant. Les travaux du CNR l’ont bien montré et c’est l’un des rares chantiers ouverts à la suite de ses préconisations puisque la Première ministre a annoncé le 5 juin 2023 la création d’une mission sur l’exploitation des données sur le logement afin de « mieux définir les besoins ». C’est également le sens de la création d’un groupe de travail sur le sujet au Conseil national de l’Habitat (CNH) qui rendra ses conclusions à l’automne 2023.
Ces évolutions du rapport à la construction neuve sous l’effet de l’exigence écologique ne se résument pas au bilan carbone du secteur du bâtiment. Elles renvoient aussi à la question foncière et à sa nécessaire frugalité.
Foncier plus rare, foncier plus cher ?
Les changements d’affectation des sols seraient la première cause de perte de biodiversité[6] à l’échelle mondiale. La consommation foncière pour produire la ville et notamment les extensions urbaines liées au développement de l’offre de logement provoquent l’artificialisation des sols[7] qui contribue largement à ce phénomène par la destruction des habitats et des continuités écologiques. Au-delà, la consommation des terres agricoles et des espaces naturels a de multiples conséquences sur l’environnement et la qualité de vie : elle mine notre indépendance alimentaire, perturbe le cycle de l’eau, contribue au réchauffement climatique, augmente notre dépendance à la voiture, peut dégrader nos paysages et nos cadres de vie, …
Depuis plus de vingt ans et le vote de la loi SRU, alors que la lutte contre l’étalement urbain est affichée comme une priorité, l’artificialisation des sols s’est poursuivie à un rythme soutenu (quatre fois plus rapide que l’augmentation de la population), entraînant la décision de poser des contraintes plus strictes sous la forme de la mise en œuvre progressive du « zéro artificialisation nette[8] », le ZAN. Si la légitimité de cet objectif est très peu remise en cause, les risques liés à sa mise en œuvre sont néanmoins réels dans le contexte actuel où les fonciers bâtis et non bâtis sont déjà fréquemment l’objet de spéculations de la part d’investisseurs de tous profils. Il est redouté par de nombreux professionnels et élus que la rareté foncière entraîne une hausse mécanique des coûts des terrains. La loi promulguée le 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux, entend ainsi concilier sobriété foncière et développement économique.
La production de logements va par ailleurs devoir se concentrer sur des terrains déjà plus ou moins bâtis, où les processus d’aménagement se révèlent plus coûteux que sur des terrains nus. Ils doivent en effet prendre en compte des postes supplémentaires dans les bilans d’aménagement avec un impact économique significatif (dépollution, remise en état des sols, déconstruction, prise en compte du patrimoine, de la faune et de la flore,…) et sont plus contraints que les extensions urbaines.
Mais le ZAN semble n’être que la partie émergée de problèmes fonciers bien plus structurels qui affectent la production de logements depuis plusieurs années. Les premières estimations réalisées par les aménageurs chiffrent le surcoût du renouvellement urbain de l’ordre de 15 à 25% par rapport à l’aménagement d’un terrain nu. Au regard de l’augmentation moyenne de 200% des coûts du foncier de ces vingt dernières années[9], bien que ces chiffres masquent de profondes disparités territoriales, le ZAN aura un impact bien modeste sur les prix de sortie.
Le ZAN est aussi l’opportunité d’une réflexion sur le coût des extensions urbaines peu denses, un modèle dominant aussi bien pour la production de logements que pour la création de zones d’activité économiques ou commerciales. Le coût de l’étalement urbain n’est en effet presque jamais chiffré malgré le surdimensionnement des infrastructures et des réseaux qu’il entraîne, et malgré son impact sur le fonctionnement des services urbains et des activités. Reparti entre plusieurs organismes (plusieurs collectivités, syndicats mixtes, concessionnaires, opérateurs privés, individus), souvent étalés dans le temps (réinvestissements sur les lotissements, mais aussi sur les ZAE), ils représentent des coûts cachés importants. La question de la sobriété foncière est donc l’occasion de s’interroger sur l’optimisation des infrastructures et des services, et de proposer une densité de qualité, acceptable et adaptée aux territoires.
L’étalement urbain a également produit d’importants gisements fonciers, bien que leurs qualités urbaines et leurs volumes varient là encore fortement selon les territoires. La méconnaissance de ce potentiel (état de la vacance, possibilités de densification, mutations en cours et à venir, stratégie des propriétaires) traduit des outils locaux souvent limité à des observations statiques du sol (quand ils existent) et un éclatement des ingénieries (services des collectivités, EPF, aménageurs, agence d’urbanisme, syndicats de SCOT, agences nationales,…) d’autant plus problématique qu’elles agissent souvent sur des périmètres distincts et appliquent des stratégies parfois antagonistes.
Enfin, compte tenu des nombreuses limites des outils aujourd’hui à la disposition des territoires notamment en matière d’encadrement des prix, d’acquisition, de dissociations fonciers bâti, le ZAN ne pourrait-il pas être l’opportunité de revoir le cadre législatif et réglementaire de l’action foncière des collectivités et de leurs opérateurs ?
Enjeux périls et illusions de la rénovation énergétique
La rénovation des logements existants, et notamment des plus de 5 millions de passoires thermiques[10] que compte le parc de résidence principales en France selon l’Observatoire National de la Rénovation Energétique est une préoccupation déjà ancienne, à l’échelle nationale et locale. L’une des caractéristiques fondamentales de ces politiques est le fait qu’elles cumulent des enjeux écologiques à moyen et long terme de ralentissement du changement climatique, ou au moins de l’adaptation à ses conséquences, et des enjeux sociaux à court terme de résorption de la précarité énergétique.
Mais si les volumes, jusque-là modestes, ont fortement augmenté avec la mise en place de MaPrimeRenov’ en 2020, pour atteindre plus de 700 000 en 2022, l’efficacité de la mesure ne semble pas pour le moment à la hauteur des enjeux. Alors que la rénovation globale est en effet la seule efficace pour obtenir des économies d’énergie significatives (plus de 50% d’économies visées par les concepteurs pour les opérations globales réalisées en 2022 ; il faudra en vérifier la réalité au fil du temps), MaPrimeRenov’ reste en effet principalement mobilisée sur des travaux qui ne concernent que le changement du système de chauffage. Les chiffres du premier semestre 2022, publiés par l’ANAH, sont sans appel. Seuls 6% des dossiers concernent une rénovation globale (contre près de 70% pour le chauffage individuel). Pire encore, ce chiffre est en baisse par rapport au même semestre de l’année précédente (en volume)[11].
Les rénovations globales qui visent notamment à l’isolation d’ensemble des bâtiments, sont en effet beaucoup plus coûteuses que les rénovations qui concernent simplement le chauffage, l’eau chaude sanitaire, ou l’isolation des combles. Outre des coûts de travaux plus élevés, peuvent s’ajouter des frais liés à la remise en état des intérieurs et une perte de surface habitable, soit la suppression de précieux m2 pour les propriétaires, qu’il s’agisse de la qualité d’habiter ou de la valeur à la revente.
Comment expliquer que des travaux amortis sur le long terme peinent à trouver leur public malgré la multiplication des dispositifs et une large communication ? L’une des problématiques principales réside dans la durée d’amortissement théorique de ces travaux, estimée à 30 ans en moyenne sur la base des économies d’énergie d’une rénovation globale, soit souvent plus longtemps que la durée de vie des équipements et matériaux mis en œuvre. Outre le fait que de nombreux propriétaires de logements anciens sont âgés, la durée moyenne de détention d’un bien immobilier est aujourd’hui estimée à une dizaine d’année (elle a fortement augmenté ces derniers temps). La temporalité du retour sur investissement est donc difficilement compatible avec celles de la majorité des propriétaires.
Ces freins économiques et sociaux à la généralisation de rénovations efficaces font courir, à moyen terme, d’importants risques qui contribuent à faire monter l’idée de bombe sociale que constituerait le domaine du logement en France. L’évolution des politiques de rénovation ne peut en ignorer la perspective. Au moins deux risques majeurs peuvent être soulignés.
L’interdiction progressive de la mise en location des passoires énergétiques fournit un premier exemple de ces risques dont les premiers symptômes sont d’ores et déjà visibles dans de nombreux marchés immobiliers locaux, surtout urbains. L’afflux de mises en vente de ces logements devenus indécents peut laisser craindre, dans les grandes villes, l’émergence une pénurie d’offre locative. On peut en anticiper les conséquences à court terme, notamment pour les jeunes mobiles, clientèle classique de ce parc, d’autant que parallèlement le ralentissement de la primo-accession généré par le contexte économique contribue à geler beaucoup de logements locatifs.
Plus fondamentalement encore, le coût élevé d’une rénovation efficace met en avant le risque d’un clivage croissant entre les patrimoines rénovés et ceux qui ne le seront pas, faute de moyens des propriétaires, de décision des copropriétés et/ou de perspective de retour sur investissement. Ce sont donc, au premier rang, les propriétaires à ressources modestes qui risquent de subir les conséquences de ces obstacles en voyant s’éroder progressivement la valeur d’un patrimoine pour lequel ils auront souvent consacré l’essentiel de l’épargne d’une vie. Depuis le milieu des années 2010, Notaires de France analyse chaque année l’impact des étiquettes énergétiques sur les prix des biens vendus, leur « valeur verte ». Dans la dernière étude publiée, portant sur l’année 2021[12] antérieure à la mise en œuvre des interdictions de louer, les analyses montraient un impact nettement plus fort de l’étiquette énergétique sur le prix des maisons que sur celui des appartements, mais il montrait aussi de fortes disparités régionales. Toutes choses égales par ailleurs, en Nouvelle-Aquitaine, les appartements de clases F et G se sont vendus 21% moins cher que ceux de classes A et B. L’écart n’était que de 10% dans le Grand-Est et de 6% dans les Hauts-de-France. Les interdictions locatives pourraient faire évoluer ces variables, à la fois en termes de quantités de logements mis en vente et d’impact sur les prix, notamment pour les appartements.
Nous n’en sommes probablement qu’au début de ce processus de différenciation des valeurs patrimoniales sur le critère de la performance énergétique. Les effets sociaux et politiques d’une nouvelle forme d’inégalité générée, au moins partiellement par l’action publique ne peuvent être durablement ignorés.
C’est ainsi qu’outre une accentuation des efforts de communication, de simplification des procédures et sans doute d’innovations technologiques permettant des rénovations efficaces moins coûteuses ou pénalisantes, il est nécessaire de développer de nouveaux outils d’ingénierie financière capable de rendre possible ce qu’il est aujourd’hui si difficile de généraliser. Au-delà des primes existantes et sans doute encore insuffisantes, n’est-il pas possible d’en démultiplier les effets par des mécanismes de tiers payant et/ou des offres de crédit peu couteuses et d’accès facilité ?
On le voit, l’articulation entre les enjeux sociaux majeurs de la question du logement et ceux des politiques environnementales renvoie à toutes les dimensions d’une acception large des politiques urbaines. Droit et fiscalité de l’urbanisme, arbitrages entre construction et rénovation, conception et mise en œuvre des mécanismes d’aides,… En l’absence de recette miracle, c’est toute une gamme de modes et de moyens d’actions qui devront être mis en œuvre pour répondre rapidement aux exigences écologiques sans générer de conséquences sociales dangereuses pour les individus et pour les fragiles équilibres de la société.
Dans ces conditions, il semble illusoire de limiter les actions politiques à venir à l’ajout de quelques mesures supplémentaires aux dispositifs existants, et de faire l’impasse sur une refonte en profondeur. La prise en compte des enjeux climatiques et environnementaux, centraux dans tous les aspects de la question du logement, semble une boussole tout à fait pertinente bien plus qu’une nouvelle contrainte.
Il serait tout aussi illusoire de penser que de telles réformes pourront se faire sans revoir les conditions de leur application et donc les organisations qui les porteront. Parmi les questions à mettre sur la table figure celle des formes de l’articulation entre le national et le local. Rien de ce qui pourra être envisagé sur ces sujets ne pourra être mis en œuvre sans la prise en compte et l’implication des niveaux locaux dans leur diversité de volontés politiques et de moyens. Ces changements appellent par ailleurs de nouveaux modes de faire, et notamment une négociation avec les opérateurs privés pour laquelle les territoires ne sont pas, sauf exception, aujourd’hui outillés. Compte tenu de l’urgence et des profonds blocages en la matière, l’hypothèse d’une vaste réforme territoriale ne semble pas envisageable. Mais la question des ingénieries locales, de leurs compétences, de leurs articulations et de leur transversalité, de leurs temporalités, sera déterminante.
[1] Une version initiale du présent article a été publiée en aout 2023 sur le site de News Tank Cities (https://cities.newstank.fr/article/view/297655/transition-ecologique-logement-tous-face-equation-complexe-defay-driant.html) et visait à introduire la journée des entretiens d’Inxauseta du 26 août 2023 consacrée à cette thématique (https://entretiensinxauseta.fr/le-direct-des-entretiens/)
[2] https://politiquedulogement.com/2023/06/le-besoin-de-construction-de-logements-neufs-methodes-et-controverses/
[3] Notamment explicité sur ce site par Albane Gaspard : https://politiquedulogement.com/2023/07/quelle-methodologie-pour-le-calcul-des-logements-neufs-dans-les-scenarios-transitions-2050-de-lademe/
[4] Voir à ce sujet : Négawatt, The Shift Project, Pouget Consultants (2022) Construction neuve et rénovation. Les points communs des scénarios ADEME, négaWatt, The Shift Project et Pouget Consultants / Carbone 4, note présentée lors du Grand Défi Ecologique, la 1ere Biennale de l’ADEME le 29 mars 2022. https://theshiftproject.org/article/logement-points-communs-scenarios/
[5] Cette intervention très commentée était d’ailleurs prévisible et largement anticipée dans une note du Trésor datée de 2020 : Tardiveau T. (2020) « La construction et la rénovation des logements privés en France » Trésor-éco, n°261, juin 2020.
[6] WWF, Living Planet Report 2020
[7] Soit la transformation d’un sol naturel, agricole ou forestier, par des opérations d’aménagement pouvant entraîner une imperméabilisation partielle ou totale, et leur affectation notamment à des fonctions urbaines ou de transport.
[8] Le ZAN introduit dans le cadre de la loi climat et résilience du 22 août 2021
[9] Triplement des prix du foncier sur la période 2000-2018, étude des notaires citée par les Echos 21.04.20
[10] Etiquettes F et G du Diagnostic de Performance Energétique
[11] On notera toutefois que ces chiffres ne prennent pas en compte les ménages qui effectueraient plusieurs tranches de travaux successives
[12] Notaires de France (2022) « La valeur verte des logements en 2021 », Etudes statistiques immobilières, novembre.
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