Pour être efficients, la plupart des dispositifs relevant de la politique nationale du logement doivent tenir compte de la diversité, parfois considérable, des situations locales. Pour cela on peut donner des marges de modulation des règles nationales à des autorités locales, ou avoir recours à la technique du zonage qui consiste à différencier ces règles selon un découpage géographique préétabli.
On pourrait concevoir que chaque dispositif financier ou réglementaire ait son propre zonage qui, afin d’ajuster au mieux les paramètres du dispositif qu’il régit, comporte de nombreuses subdivisions géographiques, et qu’il soit modifié de façon fréquente pour prendre en compte en temps réel les changements démographiques, sociaux et économiques qui affectent les territoires. Mais les dispositifs régis par les zonages se doivent d’être lisibles par les acteurs, et d’éviter tout excès de complexité pour ceux qui ont à les gérer. Ceci implique que les zonages soient peu nombreux, comportent peu de zones et ne changent que peu fréquemment.
Une mise en revue détaillée permettrait de distinguer une dizaine de zonages. On ne citera ici que ceux dont la portée pratique est la plus grande.
Le zonage le plus simple est celui des aides de l’Anah pour la rénovation énergétique qui distingue deux zones : Ile de France et hors Ile de France. Les plafonds de ressources ouvrant droit à un logement social dépendent d’un zonage guère plus sophistiqué (Paris et communes limitrophes, reste de l’Ile de France, reste du territoire).
Les obligations faites aux communes en matière de construction de logements locatifs sociaux, relèvent d’un zonage qui distingue les agglomérations de plus de 50 000 habitants, au sein de celles-ci, celles où le marché est réputé particulièrement tendu, et le reste du territoire.
Les quartiers prioritaires relevant de la politique de la ville (QPV) sont constitutifs d’un zonage qui a la particularité d’effectuer un découpage infracommunal reposant sur une approche statistique des revenus des ménages. Etabli pour des finalités plus larges, ce zonage concerne le logement : allégement de taxe foncière pour les HLM, éligibilité des organismes HLM à des aides pour la réhabilitation et la démolition, TVA à taux réduit pour les logements neufs en accession à la propriété.
Hormis ces exemples, deux zonages dominent le paysage réglementaire.
Le zonage dit « I, II, III » est issu de la réforme du logement de 1977. A l’origine zonage universel, il est aujourd’hui concentré sur le logement locatif social, et il régit principalement les loyers de ces logements et les loyers plafonds pris en compte dans le calcul des aides personnelles au logement, assurant ainsi une cohérence, certes approximative, entre ces deux systèmes d’aide.
En 1977 la zone I couvrait l’agglomération parisienne et les villes nouvelles d’Ile de France; la zone II le reste de l’Ile de France, le sud de l’Oise, les agglomérations de plus de 100 000 habitants, la Corse et les îles non reliées au continent, ainsi que les départements d’outre-mer; la zone III le reste du territoire.
Ce zonage n’a depuis connu que des évolutions limitées. La principale a été celle de la création d’une zone I bis : Paris et les communes limitrophes. Les loyers des nouveaux programmes de logements y ont été revalorisés, les paramètres de l’APL restant inchangés.
De ce relatif statu quo, principalement motivé par le souci de ne pas accroitre le coût des aides à la personne, résultent des décalages grandissants avec la réalité des situations économiques et sociales différenciées dans le territoire national.
Le zonage dit « A, B, C » est de création plus récente. C’est en 2003 à l’occasion de la création du dispositif “Robien” de défiscalisation de l’investissement locatif privé, qu’a été mis en place un nouveau zonage distinguant, en fonction du niveau des loyers et des prix de l’immobilier, une zone A très tendue (agglomération parisienne, Côte d’Azur et Genevois français), une zone B tendue constituée du reste de l’Ile de France, des principales agglomérations, de communes littorales et des DOM, et une zone non tendue C. Ce zonage a ensuite connu plusieurs modifications : création d’une zone A bis au sein de l’agglomération de Paris, partage en deux de la zone B (B1 et B2) et divers reclassements entre zones en 2014, 2019 et 2022. On notera qu’il présente des différences sensibles avec le zonage du logement social. Par exemple de nombreuses communes de la Côte d’Azur sont classées à la fois en zone III et en zone A.
Sans devenir universel, l’usage de ce zonage a progressivement été étendu à nombre de dispositifs précédemment régis par le zonage I, II, III ou non zonés : plafonds de loyers et de ressources des divers régimes de logements dits intermédiaires, plafonds de ressources ouvrant droit aux prêts PAS, paramètres du PTZ, ainsi bien sûr qu’à l’ensemble des dispositifs fiscaux qui ont succédé au « Robien » tels de la « Pinel » en vigueur en 2023.
François Delarue
Mis à jour par Jean-Claude Driant
Février 2023
