La proposition de loi Lagleize et les prix fonciers

Casser la hausse des prix en zone tendue pour permettre aux ménages « à revenus modestes ou moyens » d’accéder à la propriété à un coût raisonnable : qui refuserait d’adhérer à l’ambition qui sous-tend la proposition du député Lagleize ?  Chacun peut constater les effets de l’envolée des prix fonciers dans nos villes :  ségrégation spatiale, fracture générationnelle, frein au bon fonctionnement du marché du travail. Qu’elle tienne, pour l’essentiel, à la spéculation comme l’affirme la proposition ou à l’exploitation d’une opportunité (cf. encadré), il importe de tenter d’y mettre un terme.

Pour ce faire, l’article deux de la proposition de loi prévoit de « généraliser la dissociation entre le foncier et le bâti en permettant aux collectivités locales de créer un Office foncier (OF), qui leur permettrait de proposer des baux réels libres (BRL) sur les terrains qu’elles aménagent (domaine privé des collectivités, de l’État ou de ses établissements publics) ». Le principe du BRL est identique à celui du Bail réel solidaire (BRS) : le foncier reste propriété de l’OF et il est loué à celui que l’on convient d’appeler le propriétaire, pour une redevance modique.[1]

L’augmentation des prix fonciers est une réalité

Quelle efficacité peut avoir un tel dispositif pour maîtriser les prix du foncier ? Tenter de répondre à cette question suppose d’une part d’examiner le diagnostic porté sur le fonctionnement des marchés, d’autre part d’envisager l’effet prévisible des mesures proposées.
Si les prix du foncier ont très fortement progressé dans les zones tendues, ils ont aussi augmenté, ou à tout le moins stagné ailleurs. Les statistiques ne sont pas toujours d’une qualité irréprochable, mais la tendance qui en ressort est nette. L’évolution du poids du foncier dans la valeur des biens immobiliers se lit dans l’analyse du patrimoine immobilier bâti (logement + non résidentiel) que propose la Comptabilité nationale. Ses composantes étant valorisées à prix courants, la part du foncier a connu une très forte accélération sur la période 1997-2006, passant de 14 % à 50 %, avant de se tasser pour s’établir, en 2018, en moyenne France entière, aux environs de 45 % (voir graphique 1).

Graphique 1
Part du foncier dans la valeur du stock de l’immobilier bâti

Certes, les prix des autres composantes du bien logement, en particulier les coûts de construction, ont également progressé, mais à un rythme nettement moins rapide que le foncier. La part liée au bâti dans le prix a connu de ce fait une érosion tendancielle pour retomber aux environs de 53 % en 2016, selon les informations tirées des dossiers de CGI Bâtiment, associés à des opérations réalisées par des promoteurs de petite ou moyenne taille sur tout le territoire (cf. graphique 2).

Graphique 2
Part du coût de la construction dans le prix de vente des logements des promoteurs
(France entière, hors logement social, moyennes mobiles centrées d’ordre 3)

Les données tirées de l’Enquête sur le prix des terrains à bâtir du ministère de la Transition écologique et solidaire, qui portent sur l’individuel neuf en diffus, permettent également de distinguer ce qui relève du foncier et du bâti (cf. graphique 3). Elles confirment la forte progression du prix du foncier. Sur la période 2006-2017, malgré un tassement en 2009-2010, le prix de vente sur ce segment a progressé de 25,4 %, soit 2,1 % par an en moyenne. Cette hausse s’explique avant tout par celle du m² de terrain qui atteint 86,3 %, que ne parvient pas à compenser la baisse de 30,9 % de la surface moyenne acquise. Quant au coût du bâti, il suit loin derrière avec une hausse de 35,4 % au m², la surface moyenne construite ayant reculé de 8,5 %.

Graphique 3
Évolutions des prix des maisons dans le diffus par grande composante – France entière

Des questions sans réponse

Dans un tel contexte, le BRL pose autant de questions qu’il a de vertus.

Revente libre ou encadrée ?

Selon ses promoteurs, il permet à un ménage de devenir « propriétaire[3]» de sa résidence principale à un prix avantageux, puisque celui-ci économise le prix du foncier qui peut représenter de 15 à 50 % de la valeur d’un bien immobilier. A condition, évidemment, que la redevance pour occupation du foncier versée à l’OF reste modique, faute de quoi le dispositif perdrait sa raison d’être et son attractivité.  Un tel montage présente en théorie l’avantage d’attacher l’aide au logement, donc d’en faire bénéficier ses propriétaires successifs, alors que l’aide accordée sous forme de subvention ne profite qu’au seul premier acquéreur. Encore faut-il pour cela que le prix de revente soit encadré, ce que ne prévoit pas la loi. A défaut, d’une telle clause, le prix libre à la vente du bâti ouvre la voie à toutes les spéculations. Il convient néanmoins de se demander, après avoir examiné l’attrait d’un tel montage pour les ménages, si une telle clause est suffisante pour éviter toute captation de la plus-value.

Quel succès pour ce nouveau statut ?

Les ménages seront-ils séduits par ce nouveau statut d’occupation qui n’a de propriété que le nom ? La comparaison est souvent faite avec la pratique de la dissociation foncière en Angleterre, le leasehold. Comparaison non pertinente. Le leasehold n’a aucunement pour objet de lutter contre la spéculation foncière, puisque le prix de revente du bail est fixé par le marché et susceptible de plus-value et de moins-value, comme est libre le choix du repreneur. C’est aussi le cas du bail emphytéotique français, ce que l’expérience des hospices de Lyon permet de vérifier. A vrai dire, la dissociation foncière façon BRL s’apparente à une commodité de présentation : l’OF conserve une partie de la valeur des logements, laquelle correspond à la part du foncier dans le prix total du bien. Dès lors, à partir de quelle économie les ménages seront-ils prêts à renoncer à la pleine propriété et notamment à l’espoir de plus-value, sachant qu’ils seront aussi garantis contre le risque de moins-value ? Pourquoi payer des sommes importantes^[4] pour ne pas être réellement propriétaire de son bien ? Certes, leur situation est beaucoup plus sécurisée que celle d’un locataire du secteur privé, mais au prix d’un effort financier non négligeable. Par ailleurs, on sait que l’un des attraits de l’accession tient au statut social qui s’attache à la propriété. Dans quelle mesure les titulaires d’un BRL jouiront-ils de ce statut auprès de leur voisinage ? La réponse à cette question sera en grande partie dictée par les effectifs et le ciblage social des ménages acquéreurs.

Quel effet sur les prix ?

Reste la grande ambition de la proposition : mettre fin à la  spéculation[5] et partant, à l’envolée du prix du logement. S’agissant des terrains bâtis en BRL, le raisonnement est simple : le foncier n’étant plus jamais mis en vente, il ne pourra faire l’objet de spéculation. La solution la plus couramment évoquée serait  d’encadrer   strictement la revente, c’est à dire indexer le prix de vente initial sur l’inflation générale et non sur le prix des logements.  Nul ne sait si cette disposition sera inscrite dans la loi. Elle n’est pourtant qu’une condition nécessaire, mais non suffisante. Encore faudra-t-il que la revente se fasse obligatoirement à l’OF, faute de quoi se développerait immanquablement un marché des « reprises » comme ce fut le cas pour les logements loués sous le régime de la loi de 1948[6].  C’est la formule adoptée pour les BRS de la Ville de Paris, mais Rennes-métropole n’a rien prévu de tel.  Avec ou sans plafond de ressources, si la demande est supérieure à l’offre, ce qui est le propre des zones tendues, pour éviter les dessous de table, l’arbitrage entre les candidats à l’achat devra se faire selon une procédure administrative, comparable à celle qui régit l’attribution des logements sociaux. Là encore, la proposition de loi ne dit rien à ce sujet.
En supposant tous ces problèmes résolus de la meilleure façon, quelle influence le développement d’une offre en BRL aura-t-elle sur le prix du foncier libre ? Première inconnue, que pourront représenter les surfaces dédiées au BRL par rapport à l’ensemble des terrains à bâtir ?  Une première formule consisterait à instituer dans toutes les zones dites tendues une obligation calquée sur celle de l’article 55 de la SRU de consacrer une part des terrains à bâtir aux constructions en BRL. Il s’agirait de transposer à ce nouveau statut d’occupation une servitude de même nature que celle que la loi SRU a institué au profit des HLM. Cette formule semble avoir été écartée par le ministre. Il n’est pas non plus concevable d’exiger des collectivités locales, comme dans le cas du BRS, qu’elles mettent à disposition des terrains à prix réduits : l’article de A. Bouteille et B. Villemade a en effet montré les limites de cette pratique, beaucoup trop onéreuse pour être généralisée. On peut penser, bien que l’exposé des motifs ne le dise pas explicitement, que les auteurs de la proposition attendent de la généralisation du système que les offices fonciers, créés à cet effet, acquièrent sur le marché foncier une position dominante, en quelque sorte un oligopsone, qui leur permette de peser fortement sur les prix du marché. En d’autres termes, les détenteurs de terrains n’auraient guère d’autre choix que de vendre aux OF et donc d’accepter leurs offres de prix. Si tel devait être le cas, on peut supposer que les prix du foncier seraient maîtrisés par la disparition du marché, sous condition il est vrai que l’action de l’OF s’étende au non résidentiel, lequel consomme au moins autant de foncier[7] . Rien n’est dit en la matière.
Cependant, la proposition de loi incite à penser que l’action des OF ne portera qu’à la marge puisqu’elle précise que les baux réels libres (BRL) ne seraient proposés par les collectivités locales que « sur les fonciers qu’elles aménagent (domaine privé des collectivités, de l’Etat ou de ses établissements publics) ». Or les terrains en question ne représenteraient vraisemblablement, dans l’ensemble du foncier nécessaire à la construction de logements, qu’une assez faible part, insuffisante en tout cas pour permettre aux OF d’acquérir une position dominante. Dès lors quel effet peut-on en attendre sur les prix du « foncier libre » ? Probablement aucun.
Les auteurs de la proposition de loi auraient-il été victimes de la même illusion qu’Edgar Pisani[8], qui écrivait en 1977 dans Utopie foncière « J’ai longtemps cru que le problème foncier était de nature juridique, technique, économique et qu’une bonne dose d’ingéniosité suffirait à le résoudre » ?

Bernard Coloos
Avril 2020

[1] Cf. article de Bernard Vorms: « Les métamorphoses de la dissociation foncière : du BRILO au bail réel libre » in Politiquedulogement.com, le 28 février 2020.

[2] Caisse de garantie immobilière du Bâtiment

[3] L’analyse du bouquet de droits montre que le statut dont il jouit est aussi éloigné de la propriété que de la location. Il s’agit d’une nouvelle forme de statut d’occupation (cf. article de Bernard Vorms cité plus haut).

[5] « Lutter contre la spéculation foncière et renforcer le pouvoir des élus locaux est donc impératif pour limiter l’augmentation du prix de vente et permettre à chacun de pouvoir se loger librement, tant en location qu’en accession à la propriété, en zones tendues comme en zones détendues. ». In Exposé des motifs de la proposition de loi visant à réduire le coût du foncier et augmenter l’offre de logements accessibles aux Français.

[6] Ibid

[7] Artificialisation des sols en 2008 France entière, en chiffres arrondis en milliers d’hectares. Secteur tertiaire = 3 000 sur 5100 au total. In Panorama des méthodes de mesure de la consommation des sols par l’urbanisation; Rapport de la DREAL Bretagne. 15 juin 2011.

[8] E Pisani, pour lutter contre la spéculation et la hausse des prix fonciers, prévoyait également la création d’offices fonciers intercommunaux, seules entités publiques disposant d’un droit de préemption sur la totalité des sols mis en vente au prix figurant dans le livre foncier. Les valeurs des terrains inscrites dans ce livre auraient toutefois été déclaratives (déclaration annuelle) et devaient servir également de base à l’établissement de la taxe foncière. Ce mécanisme devait inciter les propriétaires à déclarer la juste valeur car :
– une sous-déclaration aurait entraîné le risque d’une préemption à bas prix si le bien est mis en vente ;
– une sur-déclaration se répercutait sur le montant de la taxe foncière.
La proposition Lagleize les OFL prévoit que les offices devraient acheter le terrain au prix du marché, ce qui  au final dicte le choix de se concentrer sur les seuls terrains publics.