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Action logement (ou 1 % logement)

La Participation des entreprises à l’effort de construction (PEEC), longtemps appelée « 1% logement », devenue Action Logement en 2009, constitue une ressource affectée au financement du logement en général, et au logement locatif social en particulier (subventions, prêts à faibles taux ou titres de participation).

Comme pour le Livret A et l’Épargne logement, l’appellation de circuit privilégié de financement s’est imposée à l’usage. La spécificité du 1 % logement ou d’Action Logement aujourd’hui est d’être géré de manière paritaire par les syndicats de salariés (CFDT, CFTC, CFE-CGC, CGT, FO) et les organisations patronales (MEDEF, CPME).

L’histoire

La création de la PEEC date de 1953. Les entreprises du secteur privé non agricole de dix salariés et plus acquittaient une contribution fixée à 1 % de leur masse salariale brute et versée en quasi-totalité à des organismes collecteurs, les Comités interprofessionnels du logement (CIL). Mais en réalité, l’idée est née en 1943 quand Albert Prouvost, représentant des grandes familles textiles du Nord, commence à s’intéresser aux problèmes de logement. C’est sous l’impulsion du Syndicat patronal textile de Roubaix-Tourcoing que le premier CIL a vu le jour.
Les fonds reçus, utilisés au profit des seuls salariés des entreprises cotisantes, étaient alloués à deux types d’emplois, qualifiés par la suite de traditionnels : prêts ou subventions pour la construction ou l’acquisition – amélioration de logements locatifs sociaux, avec en contrepartie des droits de réservation pour loger les salariés des entreprises cotisantes ; prêts complémentaires pour aider les salariés de ces mêmes entreprises à accéder à la propriété.
Les pouvoirs publics ont réduit à plusieurs reprises le taux de collecte : 0,9 % en 1978 ; 0,77 % en 1986 ; 0,72 % en 1988 ; 0,65 % en 1990 ; 0,45 % en 1992. Les réductions du taux furent sans effet ou presque (l’allègement de la charge globale n’est que de 0,05 %) pour les entreprises, puisqu’elles furent, à une exception près, compensées par une contribution équivalente supplémentaire au Fonds national d’aide au logement (FNAL), pour le financement des aides personnelles au logement.
En 2006, le champ fut élargi aux entreprises agricoles (PEAEC) de plus de 50 salariés, mais le seuil d’assujettissement à la PEEC fut relevé de 10 à 20 salariés, avec compensation par l’État de la perte qui en résultait (compensation supprimée à partir de 2017).
En 2019, la loi PACTE (Plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises) a conduit à un nouveau relèvement du seuil à 50 salariés.

Le dispositif institutionnel

Jusqu’en 2016, les CIL étaient regroupés au sein d’un organisme fédérateur : l’Union d’économie sociale du logement (UESL), créée en 1996 et dont la mission principale était de conclure avec l’Etat des conventions définissant l’emploi des fonds du 1 %. Des mouvements de regroupement des CIL ont eu lieu pendant cette période, le plus important datant de 2009 avec le passage de près de 110 CIL à une vingtaine.
En 2017, à l’initiative des partenaires sociaux, une réforme de la gouvernance est mise en place. Elle est axée sur la création de trois structures : Action Logement Groupe (pour le pilotage global et les axes stratégiques), Action Logement Services (le collecteur unique) et Action Logement Immobilier (regroupant toutes les participations immobilières). La présence, au plan local, est assurée via les Comités régionaux d’Action Logement (CRAL) ou Comités territoriaux en outre-mer (CTAL).
Deux associations participent également à la mission globale d’Action Logement : 1/ l’Association foncière logement (AFL), opérateur spécifique pour la mise en œuvre de la mixité sociale dans les quartiers de la politique de la ville entrant dans le champ du Programme national de rénovation urbaine (PNRU) ou du Nouveau programme dit NPNRU ; 2/ l’Association pour l’accès aux garanties locatives (APAGL) dont la mission est la mise en place du nouveau dispositif de sécurisation des salariés entrant dans le parc locatif privé (caution Visale).
Le contrôle de la gestion et de l’utilisation des fonds PEEC est assuré pour le compte de l’Etat par l’Agence Nationale du Contrôle du Logement Social (ANCOLS), organisme né le 1er janvier 2015 de la fusion de l’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction (ANPEEC) avec la Mission interministérielle d’inspection du logement Social (MIILOS).

Les emplois

L’alimentation du circuit d’Action Logement, qui détermine sa capacité d’intervention, se partage entre la collecte de la contribution des entreprises et les remboursements des prêts accordés dans le passé.
Au-delà de la parenthèse de 2009 liée à la loi Molle (mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion), les emplois des ressources d’Action Logement sont définis par des conventions souvent quinquennales signées avec l’Etat. Cette durée limitée permet d’adapter les emplois aux évolutions de l’environnement économique et financier, marquées notamment par la baisse des taux d’intérêt, et à répondre au mieux aux besoins des entreprises et des salariés.
De manière schématique, les emplois actuels relèvent de quatre catégories.
La première catégorie concerne les interventions en faveur de salariés connaissant des difficultés particulières (exemples : service d’accompagnement social, aide à l’adaptation du logement).
La deuxième catégorie comprend :
– des aides à l’accession à la propriété des personnes physiques salariées du secteur privé, des prêts destinés à financer la réalisation de travaux lors de l’emménagement ;
– des aides aux personnes physiques salariées ou non d’entreprises cotisantes, ainsi qu’aux jeunes en situation ou en recherche d’un premier emploi, qui souhaitent accéder à un logement locatif dans le parc privé ou social (avance pour financer le dépôt de garantie, garantie de paiement des loyers, aide à la mobilité…).
La troisième catégorie, qui s’est beaucoup développée, concerne le soutien au développement de l’offre HLM. Action logement joue ici à plein son rôle de pourvoyeur de quasi-fonds propres, dans beaucoup d’opérations locatives sociales.
La quatrième catégorie concerne la contribution au financement des politiques publiques, comme les aides de l’Anah ou l’effort en faveur de la rénovation urbaine menée par l’ANRU, dont Action Logement est le principal financeur. La pression des pouvoirs publics pousse en effet, depuis les années 1970, à l’élargissement des publics bénéficiaires et à une affectation élargie, avec le consentement, bon gré mal gré, des partenaires sociaux. Les prélèvements opérés par l’État réduisent toutefois la ressource. Certains y voient la préemption sur des fonds qui appartiennent aux entreprises. Différentes tentatives ont par ailleurs été menées pour transformer cette cotisation en taxe pure et simple.
La convention quinquennale de janvier 2018, vise à renforcer la mission d’utilité sociale au service de l’intérêt général : création d’un organisme de vente HLM, participation au programme « Action Cœur de ville », relance du renouvellement urbain, bonification de la première tranche des prêts de haut de bilan pour les bailleurs sociaux…
En janvier 2019, afin d’aller encore plus loin, Action Logement a annoncé un Plan d’Investissement Volontaire (PIV) d’un montant de neuf milliards d’euros, dédié à l’amélioration de l’habitat et à l’effort de construction, intégrant une dimension outre-mer conséquente. Par ailleurs, une enveloppe est dédiée à la démolition de logements sociaux obsolètes ou vacants, ainsi qu’à la reconstitution d’une offre locative mieux calibrée au regard des besoins des territoires.

Bernard Coloos et Claire Guidi
Mars 2020

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