Les structures collectives, alternative à la construction de logements sociaux dans les communes soumises à la loi SRU

Promulguée le 13 décembre 2000, la loi SRU est surtout connue pour son article 55 qui imposait initialement un taux de 20% de logements sociaux aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Ile-de-France) situées dans les grandes agglomérations. Fortement contesté lors de sa naissance, maintes fois menacé par la suite, le dispositif a finalement été renforcé en 2013 par la loi Duflot qui a relevé à 25% le seuil minimal. Puis, d’autres lois (ALUR, Égalité et Citoyenneté) ont étendu les prérogatives du préfet à l’encontre des communes jugées « récalcitrantes ».
Dans ces conditions, il est devenu difficile pour les communes en manque de logements sociaux au regard de la loi, les communes dites « déficitaires », de ne pas répondre à leurs obligations triennales de construction fixées par le représentant de l’État pour qu’elles atteignent le seuil requis en 2025. Cependant, implanter des logements sociaux est une tâche difficile, a fortiori dans les communes où il y en a peu, à cause du coût du foncier et de l’opposition des riverains. D’où la recherche d’expédients par les élus dont le plus efficace consiste à réaliser des structures collectives destinées à des publics spécifiques. A partir du moment où elles permettent l’autonomie de leurs occupants, les habitations qu’elles proposent, essentiellement des studettes, sont en effet comptabilisées comme autant de logements sociaux par l’inventaire SRU.
En s’appuyant sur l’exemple des Yvelines, nous constaterons que les structures collectives se multiplient dans les communes déficitaires depuis l’entrée en vigueur de la loi SRU. Puis, nous tenterons d’appréhender les facteurs explicatifs de cette tendance en soulignant les atouts des structures collectives. Enfin, nous nous demanderons en quoi le choix des communes déficitaires en faveur des structures collectives peut constituer une forme de contournement de l’esprit de la loi SRU.

La multiplication des structures collectives dans les communes déficitaires

En matière de construction de logements sociaux, la loi SRU porte globalement ses fruits : entre 2002 et 2016, à l’échelle nationale, les communes déficitaires ont ainsi financé 640 500 HLM, bien plus que les 467 000 qui leur étaient demandés par les obligations triennales[1]. Autrement dit, la loi SRU se traduit bel et bien par une dynamique de construction même si, bien sûr, les communes ne contribuent pas également à cet effort.

Des chiffres éloquents

En complétant l’observation des données quantitatives par une analyse des données qualitatives, une puissante tendance se fait jour : la multiplication des habitations en structures collectives dans les communes déficitaires. Mêlés aux autres logements sociaux dans l’inventaire SRU, ces logements spécifiques sont invisibles dans les fichiers administratifs nationaux et n’apparaissent en fait qu’au travers d’une enquête de terrain. En épluchant les délibérations de l’ensemble des 48 communes yvelinoises déficitaires entre 2002 et 2016, on constate ainsi qu’elles ont agréé environ 4 300 habitations en structure collective. Ce chiffre est particulièrement élevé dans la mesure où il représente 36% des 12 000 logements sociaux financés par ces communes sur la même période[2] !
Certaines communes déficitaires ont même clairement fait le choix de privilégier les structures collectives par rapport aux logements sociaux classiques. Ainsi, dans deux communes yvelinoises, Voisins-le-Bretonneux et Croissy-sur-Seine, la part des habitations spécifiques représente environ 95% des nouveaux logements sociaux !  Plus généralement, cette part est supérieure ou égale à 50% dans près du tiers des communes déficitaires du département… Cette importance considérable se retrouve ailleurs comme le montre l’exemple emblématique de Villefranche-sur-Mer, mis en lumière par un article du Monde le 30 avril 2018[3]. Dans cette petite ville cossue de 5 000 habitants située sur la Côte d’Azur, le taux SRU devrait bondir de 6% à 18% entre 2018 et 2021 grâce à la réalisation de 226 habitations dans des logements foyers pour personnes âgées…
Le choix d’implanter des habitations en structure collective plutôt que des logements sociaux classiques est pleinement assumé par les maires et apparaît en particulier dans les tracts électoraux et dans les comptes rendus de conseils municipaux. Dans ces documents, les élus insistent sur le fait que les habitations en structures collectives permettent de réduire le nombre de logements sociaux classiques à réaliser. Implicitement, ce discours laisse entendre que les habitations en structure collective ne sont pas véritablement des logements sociaux et qu’elles constituent une alternative acceptable pour répondre aux obligations de la loi SRU. Suivant cette logique, des maires élus après s’être montrés hostiles à des projets de logements sociaux durant la campagne électorale, font finalement le choix d’implanter des structures collectives.

Une tendance croissante et évolutive

L’analyse des données dans une perspective diachronique met en évidence que le nombre d’habitations en structure collective a connu une forte progression dans les communes déficitaires restées déficitaires de 2002 à 2016. Il est ainsi multiplié par presque 2 entre la période 2002-2006 et la période 2007-2011, passant de 570 unités à 1 080 unités, puis par plus de 2,5 entre la période 2007-2011 et la période 2012-2016 où il atteint cette fois 2 650 unités (cf. graphique infra).

Graphique 1
La forte progression du nombre d’habitations en structure collective
dans les communes déficitaires yvelinoises

Pour les professionnels du logement social, cette forte croissance est liée à la loi SRU qui a donné « une attractivité nouvelle à certains produits spécifiques [les structures collectives] désormais décomptés comme du logement social ordinaire »[4] (IAURIF, 2009). Force est d’ailleurs de constater la concomitance entre l’élévation du taux SRU à 25% par la loi Duflot du 18 janvier 2013 et l’explosion du nombre d’habitations en structure collective durant la période 2002-2016.
En imposant un plafond de 30% de PLS et un plancher de 20% de PLAI dans les obligations triennales, cette même loi a également eu un impact sur la nature des structures collectives. Ainsi, à l’échelle des Yvelines, la part des logements étudiants – financés en PLS – dans l’ensemble des habitations en structure collective a chuté, passant de 58% sur la période 2002-2012 à seulement 27% sur la période 2013-2016. A contrario, la part des logements-foyers pour personnes âgées – principalement financés en PLUS – a doublé, passant de 13% à 29%. A vrai dire, la loi Duflot semble surtout avoir stimulé la réalisation de résidences intergénérationnelles, des structures collectives mélangeant des habitations destinées à des seniors, à des jeunes actifs, à des étudiants, avec une minorité de logements sociaux destinés à des familles. Alors qu’aucune n’était sortie de terre dans les communes déficitaires entre 2002 et 2012, les résidences intergénérationnelles représentent presque un cinquième des structures collectives implantées entre 2013 et 2016. Cette montée en puissance s’explique par le fait que ces structures collectives d’un genre nouveau permettent aux communes déficitaires de répondre aux nouvelles contraintes législatives grâce au panachage de plusieurs types de logements.

Des structures collectives différentes selon les types d’espaces

Spatialement, les structures collectives se concentrent principalement dans les communes du pôle urbain. Par exemple, dans les Yvelines, l’immense majorité d’entre elles se situent dans les villes de la banlieue proche de Paris comme le met en évidence la carte ci-dessous.

Carte 1
Nombre d’habitations en structure collective agréées
par les communes déficitaires des Yvelines (2002-2016)

Cette localisation obéit aux critères objectifs de localisation des structures collectives. Ainsi, les résidences étudiantes et les résidences pour jeunes actifs doivent être situées à proximité des établissements du supérieur, des zones d’emploi et des réseaux de transports en commun, autant d’exigences qui favorisent les communes du cœur de l’unité urbaine.
Concernant les logements-foyers pour personnes âgées, les critères spatiaux sont plus souples puisque les résidents recherchent avant tout le calme, la verdure, la proximité avec leurs proches et des services internes à la structure. Cette souplesse se retrouve aussi pour les résidences intergénérationnelles qui, en raison de l’hétérogénéité de leur public, sont implantées dans différents types d’espaces.
Au total, alors que les communes du pôle urbain peuvent accueillir des structures collectives de toute nature, les communes périurbaines doivent se contenter des logements-foyers pour personnes âgées et des résidences intergénérationnelles.

Les atouts « pratiques » des structures collectives

Si les habitations en structure collective connaissent un tel succès dans les communes déficitaires, c’est parce qu’elles présentent des atouts pratiques à même de faciliter la tâche des élus soumis aux obligations SRU.

Beaucoup d’habitations sur peu d’espace

Le premier atout des habitations en structure collective tient au fait qu’elles permettent de « faire du chiffre » en construisant beaucoup de petits logements sur peu d’espace. Étant donné que dans de nombreuses communes déficitaires les élus sont soucieux d’optimiser un foncier souvent rare et cher, cet atout s’avère décisif. Il constitue d’ailleurs un avantage comparatif notoire par rapport aux logements sociaux classiques, destinés le plus souvent à des familles et qui exigent donc davantage de surface.
Dans cette perspective, les habitations en structure collective apparaissent comme une sorte de « raccourci » permettant aux communes de répondre rapidement et facilement à leurs obligations SRU. C’est ce qui ressort de l’analyse des tenants et des aboutissants de la réalisation de la résidence étudiante Jacqueline Auriol à Viroflay, commune déficitaire yvelinoise peuplée par environ 15 000 habitants. Elle a été érigée en 2013 sur une parcelle exiguë et coincée entre deux voies ferrées (cf. carte infra). Composée de 165 studettes, cette structure collective a permis à la ville de satisfaire à toutes ses obligations triennales 2011-2013 et d’augmenter son taux SRU de près de 2,5 points ! A titre de comparaison, sur cette même parcelle, il n’aurait été possible de construire qu’au maximum une quarantaine de logements sociaux classiques équivalant au quart des obligations triennales et ne permettant qu’une progression du taux SRU de 0,5 point.

Carte 2
La localisation de la résidence étudiante Jacqueline Auriol à Viroflay

On peut s’interroger sur l’absence d’éléments d’appréciation de la superficie et du nombre de pièces des logements pris en compte par l’inventaire SRU, tant ces deux critères influent sur le coût de revient des opérations et sur leur impact sociodémographique. Ainsi, en mettant sur un pied d’égalité des studettes et des grands logements (F5 et plus), le législateur incite implicitement les communes déficitaires à privilégier les structures collectives au détriment des logements HLM « classiques », c’est-à-dire destinés à des ménages de taille variable. En partant du principe que les rédacteurs de la loi maîtrisaient leur sujet, on peut finalement penser que cette absence de contrainte en matière de superficie et de nombre de pièces relève davantage d’une démarche de compromis entre le législateur et les élus que d’une simple défaillance. Grâce à cette marge de manœuvre, la loi SRU devenait plus acceptable pour des maires souvent récalcitrants qui voyaient là une possibilité d’atteindre plus facilement le taux SRU exigé.

Des effets limités sur le fonctionnement des communes

Outre cet avantage « de taille » par rapport aux logements sociaux classiques, les structures collectives présentent l’intérêt de n’avoir quasiment aucun effet sur le fonctionnement des communes.
Il en va ainsi de la circulation et du stationnement automobiles, deux sujets a priori anodins mais qui constituent en fait des motifs fréquemment brandis par les riverains pour justifier leur opposition à la construction de nouveaux logements, en particulier lorsqu’ils sont réalisés par des bailleurs sociaux. En l’occurrence, les structures collectives ne risquent pas de poser problème dans la mesure où leurs locataires n’ont presque jamais de véhicule personnel, soit à cause de leur incapacité physique (logements-foyers pour personnes âgées), soit à cause de leur précarité (jeunes actifs, étudiants).
Au niveau économique, les structures collectives offrent l’avantage pour les communes de ne pas avoir à engager d’importantes dépenses de fonctionnement. Étant donné que les résidents sont pris en charge par les structures collectives elles-mêmes, la municipalité n’a pas besoin de leur venir en aide. Autrement dit, le Centre communal d’action sociale (CCAS) ne voit pas son budget exploser après l’implantation de structures collectives. Point besoin non plus de construire des équipements publics coûteux tels que des terrains de jeux, des stades ou encore des écoles puisque les structures collectives sont réservées aux ménages sans enfants.
Sans risque de grever le budget municipal, les structures collectives peuvent dynamiser le commerce et la vie économique locale grâce à l’apport de nouveaux résidents recevant parfois la visite de leurs proches. Elles peuvent également donner un petit coup de fouet au marché de l’emploi local, en particulier les logements-foyers pour personnes âgées qui ont d’importants besoins en main d’œuvre dans le domaine sanitaire et social. Sachant qu’il faut environ un salarié pour 2,5 résidents dans les EHPAD, la réalisation de ce type de structure collective peut susciter l’intérêt des habitants et conforter ainsi le choix des maires.

Le soutien des pouvoirs publics

En plus de ces avantages intrinsèques, la dynamique de construction de structures collectives dans les communes déficitaires est stimulée par les pouvoirs publics qui aident à leur réalisation en apportant un soutien financier et foncier.
A ce sujet, la politique menée par le Département des Yvelines est éclairante. En s’appuyant sur les outils d’aménagement dont il dispose, le Conseil départemental favorise la réalisation de structures collectives dans les communes déficitaires. Ainsi, entre 2006 et 2013, le Département a proposé aux communes de signer un Contrat de Développement de l’Offre Résidentielle (CDOR) qui, en échange de la réalisation de nouveaux logements, offrait une aide financière censée couvrir la hausse des dépenses liée à l’arrivée de nouveaux habitants. Dans la mesure où le CDOR ne prenait pas en compte la nature des futurs logements, il favorisait indirectement les structures collectives qui n’impliquent pas autant de nouvelles dépenses que les logements classiques (cf. supra). Le soutien préférentiel aux structures collectives était encore plus marqué dans le « CDOR Plus » qui a remplacé le CDOR et qui proposait 10 000 euros de subventions par habitation en structure collective contre 7 500 euros pour un logement social classique. Cette politique a toutefois pris fin avec Prior’Yvelines, en vigueur depuis 2016, qui n’alloue pas la moindre subvention aux structures collectives. Pour autant, le Département n’a pas abandonné son soutien à ce type de construction qui repose désormais sur un dispositif spécifique appelé « Yvelines Résidences ». Créé en 2013, celui-ci doit permettre de subventionner la construction de 2 500 habitations en structure collective d’ici 2020 : 1 200 pour les étudiants ; 800 pour les jeunes actifs ; 500 pour les séniors.
L’État, au travers du préfet, n’est pas en reste. Ainsi, les opérations d’aménagement réalisées sur des terrains de l’État vendus à prix décoté intègrent souvent des structures collectives. Il en va ainsi de la parcelle « La Source » située à Viroflay et vendue en 2015 pour 3,5 millions d’euros au lieu des 12 millions d’euros estimés par France Domaine. Sur ce terrain, 145 logements sociaux sont sortis de terre dont 84 chambres dans un EHPAD et 32 habitations dans une résidence intergénérationnelle. Sachant que ce terrain se trouvait dans une commune qui, au cours des trois années précédentes, avait déjà réalisé une résidence étudiante et une résidence pour jeunes actifs composées respectivement de 165 et de 94 studios, on aurait pu s’attendre à ce que le préfet soit plus exigeant en matière de logements sociaux classiques à destination des familles…
Le soutien des pouvoirs publics aux structures collectives n’a cependant rien d’aberrant dans la mesure où ces constructions contribuent au droit au logement en offrant une solution à des catégories précaires qui éprouvent de grandes difficultés à se loger à cause de la flambée des prix de l’immobilier. De surcroît, les structures collectives proposent une réponse cohérente aux grandes mutations de la société française : tandis que la massification de l’enseignement supérieur légitime la construction de résidences étudiantes, le vieillissement de la population nécessite la réalisation de logements-foyers pour personnes âgées.

Un contournement de l’esprit de la loi SRU ?

Au-delà des avantages pratiques, on peut se demander si l’essor des structures collectives dans les communes déficitaires ne traduit pas la volonté des élus de limiter la mixité sociale et ainsi, de contourner l’esprit de la loi SRU.

Des résidents bien considérés et qui vivent « hors-sol »

Légalement, les résidents des structures collectives relèvent d’un certain statut qui justifie leur présence sur place. Il n’y a donc pas de surprise quant au peuplement de ces habitations alors que le système d’attribution du parc social classique peut faire venir des ménages appartenant à des catégories socioprofessionnelles fort différentes.
Dans leur choix de structures collectives, les communes déficitaires yvelinoises ont d’ailleurs presque exclusivement opté pour celles qui s’adressent aux personnes âgées, aux étudiants et aux jeunes actifs mais presque jamais pour celles destinées à des publics précaires comme les personnes en voie de réinsertion, les demandeurs d’asile ou les migrants. On retrouve ce constat au-delà des Yvelines : dès 2009, l’IAURIF note que « les établissements pour personnes âgées, les résidences étudiantes et les foyers de jeunes travailleurs rencontrent davantage de succès que les autres structures collectives »[5]. En implantant des structures collectives destinées à ces catégories de population plutôt bien considérées, les élus limitent la diversification sociale du peuplement de leur commune et réduisent le risque de « conflit d’aménagement » selon l’expression consacrée par Philippe Subra.
Au-delà des catégories de peuplement accueillies, l’objectif de mixité sociale est également mis à mal par les modalités d’habitation des structures collectives que l’on peut figurer au travers de l’expression « hors-sol ». En raison de l’aspect seulement temporaire de leur présence, les résidents n’éprouvent en effet pas nécessairement le besoin ou l’envie de s’investir dans la vie de la commune. Accaparés par leurs obligations universitaires ou professionnelles, les étudiants et les jeunes actifs n’ont que peu de temps pour nouer une sociabilité sur place. De leur côté, les personnes âgées n’ont pas toujours les capacités physiques pour déambuler dans les rues en participant à la vie locale. En somme, la configuration des structures collectives rend improbable l’objectif sous-jacent de la mixité sociale : la rencontre entre les résidents des structures collectives et les autres habitants de la commune.

Pas d’effet sur la mixité sociale à l’école

Les résidents des structures collectives ne pouvant pas y vivre avec des enfants, la multiplication de ces habitations dans les communes déficitaires porte préjudice à l’objectif de mixité sociale dans les établissements scolaires. C’est d’autant plus regrettable qu’il est plus facile de transcender les différences chez les jeunes que chez les adultes et que l’école française souffre de lourdes tendances ségrégatives.
Ainsi, en 2003, l’Enquête internationale PISA classait l’École française comme l’une des plus ségréguées au monde. Plus récemment, en décembre 2016, le ministère de l’Éducation nationale a publié́ des chiffres inquiétants sur la situation des collèges : tandis que « 10 % des établissements accueillent moins de 15 % d’élèves d’origine sociale défavorisée, 10 % en accueillent 63 % »[6]. Cette ségrégation sociale se conjugue en outre avec une ségrégation ethnique comme l’ont montré́ les sociologues Georges Felouzis, Françoise Liot et Joëlle Perroton au niveau de l’académie de Bordeaux où 10 % des collèges scolarisaient à eux seuls 40 % des élèves immigrés ou issus de l’immigration[7].
Ce constat illustre les défaillances de la « carte scolaire » mise en place en 1963 dans le but d’assurer la diversité sociale des établissements. Fondé sur la sectorisation géographique, non sur la volonté́ des parents, ce système d’affectation des élèves est inefficace pour des territoires socialement homogènes et peut être contourné via l’obtention de dérogations ou l’inscription dans des établissements privés.
La volonté de nombreux parents d’échapper à la carte scolaire témoigne de la difficulté à mettre en place des politiques de mixité́ sociale dans les établissements tant elles sont rejetées par les familles qui craignent qu’elles ne se traduisent par une baisse du niveau scolaire. Leurs craintes sont encore accentuées par le fait que la recherche des bons établissements influence les prix de l’immobilier : Gabrielle Fack et Julien Grenet estiment ainsi qu’à Paris la proximité́ avec un collège bien considéré́ peut entrainer une hausse du prix du mètre carré allant jusqu’à près de 2,5 %[8]. Dans cette perspective, implanter des structures collectives pour répondre aux obligations SRU permet d’éviter la mixité́ sociale à l’école et ainsi de préserver l’attractivité́ de la commune.

Des structures collectives surtout implantées dans des communes aisées

Du point de vue de la mixité sociale, le recours aux structures collectives est d’autant plus problématique qu’il est surtout utilisé par les communes déficitaires les plus favorisées. Par exemple, dans les Yvelines, parmi les 10 communes ayant le plus implanté de structures collectives, 7 présentent une médiane du revenu disponible par unité de consommation supérieure à 30 000 euros par an.
Or, c’était justement ce type de communes que ciblait l’article 55 de la loi SRU. A la différence de la plupart des politiques de mixité consistant essentiellement à faire venir les classes moyennes dans des quartiers populaires, le législateur souhaitait cette fois que ce soit les communes favorisées qui diversifient leur population en accueillant des logements sociaux. Ce faisant, le dispositif devait aboutir à une amélioration de la répartition du parc social à l’échelle des agglomérations permettant ainsi de réduire la ségrégation urbaine.
Grâce aux structures collectives, les communes favorisées ont trouvé un biais leur permettant de respecter la lettre de la loi tout en contournant son esprit. Outre la volonté des élus et des habitants, cette tendance résulte des exigences géographiques propres aux structures collectives qui favorisent de facto les communes situées au cœur du pôle urbain (cf. I). Cette configuration est d’autant plus problématique qu’elle laisse également en suspens le besoin en logements sociaux qui se concentre justement dans ces espaces…
Au total, si les tendances observées se confirmaient, le rééquilibrage spatial de la géographie du logement social promu par la loi SRU déboucherait en fait sur une simple recomposition des inégalités territoriales où les communes aisées se contenteraient d’accueillir des structures collectives, tandis que les HLM familiaux resteraient situés dans les communes populaires et déjà en règle.

Conclusion

En définitive, les structures collectives dopent la dynamique de construction de logements définis comme sociaux dans les communes déficitaires. A l’évidence les habitations qu’elles proposent à destination de publics spécifiques répondent à un besoin incontestable et contribuent au droit au logement. Cependant, leur succès s’explique aussi, voire surtout, par les avantages pratiques qu’elles procurent aux communes soumises à la loi SRU et par leurs caractéristiques qui permettent de limiter la diversification du peuplement. En cela, leur multiplication dans les communes déficitaires reflète la difficulté à mettre en œuvre des politiques de mixité sociale tant elles suscitent des réticences sur le terrain.

Grégoire Fauconnier
Juin 2020

Lire les autres articles de Grégoire Fauconnier sur les effets de l’article 55 de la loi SRU :
Loi SRU :  un objectif inaccessible ?

[1] Données diffusées par le Ministère du Logement, 2018.

[2] Ces chiffres ont été obtenus à l’aide des inventaires SRU 2002 et 2016

[3] Isabelle Rey-Lefebvre, « Villefranche-sur-Mer : les astuces d’un maire pour échapper aux HLM », Le Monde, 30 avril 2018.

[4] Rapport d’activité 2008 du groupe bailleurs de l’observatoire du logement social. Les logements sociaux spécifiques, p.6, IAURIF, 2009.

[5] Rapport d’activité 2008 du groupe bailleurs de l’observatoire du logement social. Les logements sociaux spécifiques, p.8, IAURIF, 2009.

[6] Pauline Givord, Marine Guillerm, Olivier Monso, Fabrice Murat, « La ségrégation sociale entre les collèges », p.53, Education et formations, numéro 91,

[7] Georges Felouzis, Françoise Liot, Joëlle Perroton, L’Apartheid scolaire. Enquête sur la ségrégation ethnique dans les collèges, Le Seuil, 2005.

[8] Gabrielle Fack, Julien Grenet, « Sectorisation des collèges et prix de l’immobilier », Actes de la Recherche en Sciences Sociales, numéro 180, pp. 44-62, décembre 2009.