L’observatoire de l’habitat dans les villes

Éclairer les politiques de l’habitat dans la diversité des territoires

Le logement et l’habitat sont à la fois au cœur de nos vies quotidiennes et de nos patrimoines privés, des biens économiques et marchands de premier ordre et des objets de politiques publiques à multiples enjeux. C’est cet ensemble de caractéristiques qui en détermine la complexité, d’autant qu’à ces composantes s’ajoute la dimension essentielle de l’espace.
Choix résidentiels, marchés immobiliers et politiques locales se déclinent en effet de façons très différentes selon les villes où ils se développent. L’enjeu essentiel de cet observatoire est de documenter les termes de cette diversité afin d’interpeller et d’éclairer les politiques de l’habitat et du logement tant à l’échelle nationale que dans leurs expressions locales.
Aujourd’hui encore, faute d’une décentralisation franche du secteur, l’essentiel des moyens réglementaires et financiers des politiques du logement reste entre les mains de l’État. La plupart de leurs modalités s’appliquent de façon identique partout en France, seulement modulées par des règles de territorialisation fondée sur la vision binaire des territoires dits « tendus » ou « détendus ». Les zonages élaborés à Paris se substituent à ce que pourrait être une confiance en l’intelligence des acteurs locaux et en leur capacité de contractualisation.
L’échantillon de 21 villes traitées dans cet observatoire montre à quel point la diversité des situations locales dépasse les zonages sommaires. Il s’adresse à la fois aux politiques de l’État pour inciter une approche différente des territoires et aux acteurs locaux, parfois tentés d’ignorer la complexité de leurs contextes et d’en tirer des orientations standardisées.
Le corpus d’indicateurs choisis pour constituer cet observatoire ne renseigne pas directement sur les politiques publiques, mais il vise à les éclairer, à en préciser les enjeux et, année après année, il contribuera à en mesurer l’efficacité. Les choix qui ont guidé son élaboration disent les liens implicites entre les grandes catégories d’enjeux des politiques de l’habitat.

Maîtriser l’urbanisation

Les choix résidentiels des ménages, résultats des aspirations dominantes et des contraintes générées par les marchés du logement, contribuent à dessiner les contours des espaces urbanisés, des consommations foncières et de l’artificialisation des espaces naturels et agricoles. Les enjeux environnementaux et les contraintes économiques qu’entraîne l’étalement urbain ont progressivement mis au premier plan des préoccupations publiques une meilleure maîtrise de l’urbanisation.
Les dynamiques à l’œuvre diffèrent toutefois très fortement selon les villes, leurs configurations spatiales, la puissance de leurs centralités, les marchés immobiliers et la fluidité des mobilités quotidiennes et résidentielles. En renseignant par quelques indicateurs clés les termes de ces différences, l’observatoire interpelle les politiques urbaines dans leurs liens avec celles de l’habitat.

Générer les attractivités résidentielles

L’attractivité résidentielle n’est pas qu’une affaire d’offre de logements. Elle se décline à des échelles et selon des modalités diverses qui appellent un périmètre large d’orientation politiques. Les dynamiques économiques locales, l’offre d’emplois, les liens aux métropoles, mais aussi les qualités du cadre de vie, déterminent fortement l’attractivité globale d’un territoire et les contours des populations accueillies. A des échelles plus fines, la question de l’appétence résidentielles pour les centres est aujourd’hui au cœur des préoccupations locales.
Les soldes démographiques classiques, déclinés selon les grandes catégories spatiales de l’observatoire (villes-centres, banlieues, couronnes périurbaines), documentent partiellement ces problématiques d’attractivité, mais ne disent pas tout. Leur articulation avec les taux de vacance des logements, l’évolution de la présence des familles avec enfants ou des populations étudiantes renseignent sur les spécificités des enjeux locaux en la matière et sur les leviers potentiels de l’action publique.

Orienter la construction neuve

La construction de logements neufs est l’un des leviers essentiels des politiques de l’habitat. Ses enjeux sont toutefois très différenciés selon les territoires, tant en volume qu’en localisation et en qualité. Si tout programme local de l’habitat (PLH) qui se respecte se doit d’énoncer des objectifs quantitatifs de production, il est moins fréquent de voir posée explicitement la diversité des objectifs qu’ils poursuivent. S’agit-il d’accompagner l’accroissement de la population et du nombre des ménages, d’accélérer le renouvellement d’un parc obsolète, d’orienter l’urbanisation vers les centres ou les secteurs les mieux desservis… ? Selon les contextes locaux, ces enjeux peuvent se cumuler ou se substituer les uns aux autres. La décroissance démographique n’est, par exemple, pas toujours contradictoire avec la construction neuve si celle-ci s’organise pour réorienter ou recentrer l’urbanisation.
Les politiques locales de construction de logement neufs se conçoivent à l’articulation des besoins en logement et de l’urbanisme. Cet observatoire ne peut se donner pour ambition de se substituer aux analyses fines des diagnostics de PLH, mais les indicateurs qu’il rassemble dans chacune de ses rubriques illustrent la diversité des enjeux et incitent à penser ces politiques dans une optique ouverte dépassant les approches productivistes et réductrices que promeuvent souvent les visions nationales du sujet.

Favoriser l’accessibilité économique de l’offre

Plus avant, penser les politiques du logement sur un territoire suppose une compréhension de la façon dont les dynamiques marchandes favorisent ou empêchent l’accès au logement de l’ensemble des ménages et favorise l’objectif de mixité sociale. Or, les vingt dernières années ont été marquées en France par un accroissement considérable des écarts territoriaux en la matière. Les indicateurs de l’observatoire cherchent à en rendre compte.
L’illustration principale en est l’ampleur des différences de prix de vente dans l’ancien. La mesure de la capacité des ménages à accéder à la propriété en ville renseigne sur le potentiel de satisfaction des aspirations résidentielles majoritaires, mais aussi sur la capacité des ménages à quitter les parcs locatifs, qu’ils soient privés ou sociaux.
Le parc locatif social joue un rôle essentiel d’amortisseur des difficultés de ménages à se loger là où les prix et le nombre de ménages pauvres sont élevés. Sa présence plus ou moins forte, sa localisation centrale ou périphérique, sont des variables essentielles pour comprendre à la fois les difficultés d’accès au logement et les enjeux de développement d’une offre économiquement accessible. La façon dont il se positionne aux côtés du marché local contribue aussi à déterminer les enjeux de développement d’offres complémentaires, par exemple en locatif intermédiaire ou en accession sociale à la propriété.

Lutter contre le mal-logement

Au bout de la chaine des marchés inaccessibles et des parcs de logements inadaptés, se trouvent les situations de mal logement. Leurs modalités sont diverses et souvent difficiles à appréhender statistiquement à l’échelle locale, mais elles constituent un enjeu politique majeur.
Le lien entre l’intensité du mal-logement et le niveau de tension du marché immobilier est réel et apparait bien dans les indicateurs de l’observatoire. Il n’est toutefois pas exclusif. Il y a des ménages mal-logés partout, mais les modalités de ce mal-logement varient selon les villes. Elles renvoient différemment à ce qui relève de la qualité du parc (qui peut générer par exemple plus ou moins de précarité énergétique) ou des difficultés rencontrées pour adapter ses conditions de logement à sa configuration familiale (qu’illustre, par exemple, les taux de suroccupation).
Là encore, cet ensemble d’indicateurs interpelle fortement les modalités de l’action publique locale entre production et pratiques d’attribution des logements sociaux, mise à disposition de places d’hébergement et politiques de lutte contre le logement indigne.

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Penser des politiques de l’habitat qui articulent efficacement question sociale, production résidentielle et urbanisation suppose une compréhension fine de la diversité des contextes locaux. Cet observatoire se veut une pièce de plus au service de ce constat qui n’est certes pas nouveau, mais dont toutes les conséquences n’ont pas été tirées. Année après année, en accompagnant le recueil des indicateurs par des monographies locales ou thématiques, il tentera d’accompagner le nécessaire renouveau de ces politiques.

Jean-Claude Driant
Février 2022

L’étude complète