Droit au logement et mobilité résidentielle sont indissociables
Combien de logements construire. Est-ce la bonne question ?
Combien de logements faut-il construire chaque année en France ? D’un côté, les tenants d’un effort de construction soutenu, jusqu’à 500 000 logements nouveaux par an, nous rappellent les 4,2 millions de personnes mal logées[1] et la file d’attente en constante augmentation des ménages demandeurs de logements sociaux -plus de 2,6 millions début 2024- faute d’un nombre suffisant d’attributions (graphique 1).
De l’autre, les porte-étendards de la sobriété et de la réduction de l’empreinte carbone de l’immobilier soutiennent des scénarios à 150 000 logements, appuyés sur la nécessaire réduction du nombre de logements vacants et de résidences secondaires, ainsi que sur l’optimisation de l’occupation du parc : haro sur les veuves vivant seules dans des T4 de 82 m².
Tout le monde a raison, chacun appuyé sur des hypothèses de calcul à chaque fois différentes[2].
Mais si ce « combien construire ? » échauffe les esprits, la question du « comment faire ? » reste étrangement orpheline. Et ce « comment faire » porte un nom : la politique du logement.
La politique du logement ne relève plus de l’équipement du territoire
Dans les décennies qui ont suivi la fin de la seconde guerre mondiale, la politique du logement régnait en maître. L’État considérait alors qu’il était de son devoir social et économique de permettre à chaque famille d’avoir un toit. L’équipement du pays avançait à marche forcée : un lycée par semaine, un central téléphonique par mois, autoroutes, hôpitaux… et bien entendu, logements, jusqu’à 500 000 chaque année. Le logement était un bien collectif d‘équipement du pays, au même titre que les autres.
L’État maîtrisait alors le développement du logement locatif social, mais aussi l’accession à la propriété à travers les primes et prêts du Crédit Foncier. Au total, la plupart des logements neufs locatifs ou en accession à la propriété bénéficiaient de l’intervention publique. Les acteurs privés de l’immobilier, promoteurs, entreprises etc. étaient alors en posture d’exécutants des décisions publiques.
Cette époque de « déménagement du territoire », d’urbanisation tardive et à marche forcée de la France, est révolue. Et même si, alors que la croissance démographique ralentit, l’augmentation du nombre de ménages est encore portée par la diminution de leur taille, cette diminution s’approche sans doute de sa limite. Qu’ils résultent des mouvements de population sur le territoire ou de l’augmentation du nombre de ménages, les besoins de construction neuve, toujours importants, commencent donc à diminuer, et cette tendance baissière se confirmera probablement dans les années à venir avec la libération de logements par la génération des Baby Boomers.
Le secteur de la construction devrait néanmoins trouver un substitut d’activité dans les travaux de réhabilitation et de rénovation énergétique du parc, ainsi que dans la démolition des logements non rénovables et le réemploi des matériaux, qui facilite grandement l’atteinte des objectifs carbone de la RE 2020.
La fluidité des parcours résidentiels est désormais la question centrale
Même avant la fin des 30 glorieuses, la question de la circulation des ménages au sein du parc de logements existant, et donc de la fluidité des « parcours résidentiels » était posée. C’était l’époque du jeune travailleur qui quittait sa province pour rejoindre l’usine proche de la grande ville. Logé dans un foyer, il fondait bientôt une famille et bénéficiait d’un logement locatif social, T2 puis T3, etc. Si les ressources du ménage le permettaient, il achetait ensuite un appartement ou une maison grâce au Crédit Foncier, qu’il espérait pouvoir revendre à bon prix à la retraite pour s’installer à la campagne, nouvel Ulysse, « vivre entre ses parents le reste de son âge[3]».
Aujourd’hui, cette question des parcours résidentiels est centrale. Le logement, ce sont avant tout des mouvements au sein du parc existant : en 2021, 6,8 millions de personnes ont emménagé dans un nouveau logement[4] et il y a eu 1,2 million d’acquisitions de logements anciens[5], à comparer aux 390 000 logements mis en chantier[6]. Moins d’un emménagement sur sept se fait dans un logement neuf : tel l’iceberg, la politique du logement a une petite partie visible, la croissance du parc immobilier par la construction, mais l’essentiel se situe dans sa partie immergée : il faut s’assurer qu’à l’intérieur de ce parc, la circulation entre les différents « secteurs » du locatif social, locatif intermédiaire, locatif privé et pleine propriété reste fluide (graphique 2), permettant à chacun d’accueillir de nouveaux entrants.
La crise du logement est d’abord une crise de la mobilité
Si le logement social est aujourd’hui en crise et ne peut assumer sa mission sociétale de loger tous les demandeurs, ce n’est pas uniquement à cause de la faiblesse de la construction. La crise est d’abord une crise de mobilité, en décroissance continue avec un taux de mobilité passé de 9,8 % en 2016 à 8,0 % en 2022 (graphique 3), entraînant une diminution des remises en location de près de 60 000 logements sociaux[7].
Cette mobilité dans le parc locatif social a deux composantes : la mobilité interne des ménages qui quittent un logement social pour se voir attribuer un autre logement social, et la mobilité externe (ou mobilité sortante) des ménages qui quittent le parc social pour diverses raisons (cf. infra). Or -ce qui rend la porte d’entrée encore plus étroite pour les demandeurs en souffrance-, seules les remises en location résultant de cette deuxième composante, soit 73 % des attributions de 2022[8] (graphique 4), participent à l’offre de logements sociaux aux côtés des mises en location de logements sociaux neufs (ou résultant d’acquisitions).
Un doublement (par ailleurs inimaginable) de la production de logements sociaux ne suffirait même pas à compenser la chute de l’offre, car elle ne représente que 15 % du total (graphique 5).
Où vont les ménages qui libèrent le logement social ?
Pourquoi le taux de mobilité est-il en baisse constante ? Et d’abord, où vont les ménages qui libèrent le logement social ? Les motifs sont multiples :
- intégration dans un ménage existant (ex : réunion de deux familles monoparentales) ;
- départ vers le locatif privé ;
- accession à la propriété (et autres statuts : bail réel solidaire, etc.) ;
- départ vers l’habitat communautaire (ex : EHPAD) ;
- perte de domicile (ex : expulsion sans relogement) ;
- départ à l’étranger ;
- décès de l’unique occupant.
Le manque de données statistiques ne permet pas de mesurer les parts respectives et les évolutions des différents types de sorties. De telles données seraient pourtant très précieuses pour comprendre les raisons de la baisse de la mobilité sortante du parc social, et envisager des mesures correctrices. Les rares données disponibles proviennent de l’Enquête Nationale Logement (ENL) de l’INSEE, hélas très anciennes, puisque la dernière enquête dont les résultats complets ont été publiés date de 2013, les résultats de celle de 2020 sur le thème de la mobilité des ménages se faisant encore attendre.
Outre les décès, la sortie du parc social se fait de deux façons principales : vers le parc locatif privé ou vers l’accession à la propriété. Et les chiffres sont éloquents : si l’on compare les périodes 1999/2002 et 2010/2013 (graphique 6), parmi les ménages qui étaient dans le parc social quatre années auparavant (1999 ou 2010), le nombre de ceux qui ont emménagé et résident au jour de l’enquête (2002 ou 2013) dans le parc locatif privé est stable (environ 200 000 en moyenne par an[9]), alors que le nombre de ceux qui ont accédé à la propriété a été divisé par deux, passant de 300 000 à 150 000 (moyennes annuelles). Il y a fort à parier que les ENL 2020 et 2024 confirmeront la baisse de la primo-accession pour les ménages sortant du parc locatif social[10].
Outre la hausse des prix du logement, la paupérisation relative des locataires du parc social[11] est un facteur important de baisse de la mobilité, et en particulier des sorties vers l’accession. Cette paupérisation résulte à la fois d’entrées dans le parc social d’une proportion croissante de ménages prioritaires à faibles ressources, et de l’appauvrissement des locataires en place. Autrement dit, la baisse de la mobilité est en partie liée à la « résidualisation » du parc social.
Les départs en maison de retraite et les décès consécutifs à l’entrée dans le 4ème âge de la génération des « baby-boomers » pourraient dans les années à venir contribuer à modérer l’impact de la baisse de l’accession à la propriété sur les sorties du parc social, mais l’effet réel de cette perspective est difficile à évaluer. Un calcul simplifié consistant à appliquer les tables actuelles de mortalité aux ménages d’une seule personne (tous âges et tous statuts d’occupation confondus) conduit à estimer à 50 000 le nombre de logements sociaux libérés en 2021 suite au décès de leur unique occupant.
La porte de sortie du parc locatif social vers l’accession s’est refermée
Tous motifs confondus, la réduction de la mobilité sortante du parc social a été constante au cours de la dernière décennie, avec pour cause principale le repli de l’accession à la propriété (cf. graphique 6). Et, comme elle s’est accompagnée d’une baisse des mises en service de logements sociaux neufs (ou provenant d’acquisitions), ce sont au total 75 000 logements qui ont disparu de l’offre sociale annuelle, qui est passée de 538 000 en 2016 à 463 000 en 2022 (graphique 7).
S’agissant des seules attributions réglementées enregistrés par le SNE[12], celles-ci sont passées de 485 000 en 2016 à 393 000 en 2023[13], soit une baisse de 92 000, alors qu’il en aurait fallu au minimum 515 000 en moyenne annuelle, ne serait-ce que pour stabiliser la file d’attente des demandeurs[14]. Cette véritable thrombose induit de lourdes conséquences dans de multiples domaines :
- embouteillage à l’entrée, avec l’allongement continu de la file d’attente des demandeurs de logements sociaux : selon l’ANCOLS, le délai moyen d’attente avant attribution a encore augmenté de 22 jours en 2023 (graphique 8) ;
- augmentation continue des dépenses d’hébergement, qui ont atteint 2,9 milliards d’euros en 2021[15] et ne peuvent mécaniquement que progresser, faute d’une porte de sortie vers le logement social suffisamment ouverte pour éviter le gonflement continu du nombre de demandeurs de logements sociaux actuellement accueillis dans des structures d’hébergement (6 % de l’ensemble des demandeurs en 2023[16]).
L’effectivité du Droit au Logement ne peut être assurée
Comment, dans ces conditions, évoquer sereinement le Droit Au Logement Opposable (Dalo), instauré en 2007 et dont l’effectivité recule chaque jour avec plus de 100 000 familles reconnues prioritaires et en position d‘attente, pour certaines depuis plusieurs années (graphique 9) ?
Une des conséquences de l’absence d’une politique du logement soucieuse de fluidifier les parcours résidentiels des ménages, à tous les stades de leur cycle de vie, est la « dilution » du droit au logement dans l’océan des difficultés qu’induit le blocage de la mobilité résidentielle.
La politique du logement doit recréer de la fluidité
La principale préoccupation de l’État, la guideline en matière de logement social, se résume aujourd’hui à la recherche de mesures de court terme destinées à réduire son poids dans les dépenses publiques, à l’image de la baisse de 5 euros de l’APL, puis de la mise en place de la RLS (réduction de loyer de solidarité) qui impose aux bailleurs sociaux des baisses de loyers permettant de diminuer les aides au logement.
A l’opposé de ces approches de court terme, la politique du logement devrait s’attacher à améliorer la fluidité entre les différentes composantes du parc existant. Au regard de l’urgence sociale que représente la file d’attente des demandeurs de logements sociaux, ainsi que les plus de 100 000 familles reconnues prioritaires au titre du DALO et en attente de relogement, la priorité de cette politique devrait logiquement concerner le parc social. La croissance de la mobilité aurait un effet immédiat sur l’offre de logements sociaux : une simulation effectuée sur les attributions de 2022 (graphique 10) montre qu’un gain d’un point du taux de mobilité dans le parc locatif social permettrait d’augmenter d’environ 30 000 le nombre annuel d’attributions. Dans l’hypothèse où cette hausse d’un point serait la même pour toutes les tailles de ménages, il en résulterait une augmentation importante du nombre d’attributions à des isolés (très fortement représentés parmi les demandeurs), mais nettement moindre pour les couples (moins nombreux parmi les demandeurs). La libération de petits logements serait d’autant plus précieuse que leur nombre dans le parc social est tout à fait insuffisant au regard de l’évolution baissière du nombre de personnes par ménage[17].
Cette trop faible mobilité dans le parc social est particulièrement marquée dans les zones tendues (graphique 11), conférant dans ces zones à la construction neuve de logements sociaux un rôle (trop) important. Elle représente jusqu’à 22 % de l’offre locative sociale en zone A et 34 % en zone B1[18]. Cette situation peut induire un effet de « mirage », l’insuffisance de construction neuve en zone tendue (difficultés de financement, d’accès au foncier) étant alors rendue responsable de la longueur de la file d’attente des logements sociaux. Au-delà des difficultés budgétaires et techniques induites, envisager une très forte croissance de cette construction neuve en substitution à la faible rotation pourrait constituer une « fausse bonne solution », par exemple dans la Métropole du Grand Paris dont le taux de logements sociaux est déjà supérieur à 27 %, contre 24 % pour Lyon, 17 % pour Marseille et 17 % pour l’ensemble de la France[19]. Sans remettre en cause l’urgente nécessité de poursuivre la construction (et la transformation de bureaux en logements), la solution viendra aussi (autant ?, plus ?) d’une accélération du flux des ménages sortant du parc social que de la croissance du stock de logements sociaux.
Une ambition raisonnable de moyen terme pourrait être de porter progressivement la mobilité du parc social autour de 10 % dans les zones tendues, en agissant sur les deux leviers de l’accession à la propriété, qui libère des logements locatifs dans le parc social et dans le parc privé, et du passage du parc locatif social au parc locatif privé.
On peut faire l’hypothèse raisonnable que la sortie du parc HLM se fait prioritairement vers l’accession dans les zones non tendues, où l’écart de dépenses entre un loyer social et une mensualité de prêt reste accessible, alors que cet écart, dans les zones tendues, constitue une muraille difficilement franchissable.
Poursuivant dans cette direction, on peut estimer que, pour les zones tendues, une politique publique de maitrise des loyers du privé serait plus facile à mettre en œuvre qu’une politique de baisse des prix du logement libre[20]. Rapprocher les loyers privés et sociaux pourrait alors constituer un objectif concret et efficace : en 2018, dans la Métropole du Grand Paris, le loyer médian des logements sociaux attribués était de 7,4 €/m2/mois, et le loyer médian du parc privé de 17,5 €/m2/mois (graphique 12).
Une solution souvent évoquée à cette situation de déséquilibre concerne le développement du logement locatif intermédiaire (LLI), appelé à constituer la « passerelle » entre privé et social et à reconstituer ainsi la continuité, à condition de renforcer les incitations à quitter le parc social pour ses occupants les plus « aisés » (supplément de loyer de solidarité (SLS) et limitations du droit au maintien dans les lieux). Toutefois, même plafonnés, les loyers LLI actuels[21] sont en pratique réservés aux classes moyennes-supérieures (graphique 13) et trop élevés pour les locataires des logements sociaux. L’accès au LLI[22] permet sans doute de limiter le taux d’effort de certains locataires qui seraient allés dans le parc privé, mais ne peut avoir qu’un impact très limité sur la mobilité de sortie du parc social.
Le rapprochement indispensable entre loyers sociaux et privés pourrait être facilité par une politique volontariste de maîtrise des loyers privés, qui devrait trouver sa cohérence avec les limitations de locations des passoires thermiques, la concurrence des locations saisonnières etc. Et, face à un marché privé réorganisé et régulé, les mesures incitatives à la mobilité hors du parc social pourraient alors se développer, et trouver leur pleine efficacité. On soulignera enfin l’intérêt d’un statut fiscal de bailleur privé personne physique, qui pourrait relancer un marché locatif accessible[23].
Créer les conditions d’une offre de logements sociaux quantitativement suffisante et économiquement accessible à tous, quelles que soient les ressources, est la clé de l’effectivité du Droit au Logement. L’accessibilité économique est un choix de politique budgétaire à effet immédiat : les aides au logement doivent (et ce n’est pas le cas aujourd’hui) compléter les ressources des demandeurs et locataires à un niveau suffisant. Mais seule une politique pluriannuelle ambitieuse d’amélioration de la mobilité résidentielle vers le logement locatif intermédiaire et l’accession à la propriété peut permettre d’augmenter le volume de l’offre et donc de sortir de la crise actuelle.
Michel Platzer
Michel Vivinis
Février 2025
[1] Source : « L’état du mal-logement en France 2024 » – 29ème rapport de la Fondation Abbé Pierre – Janvier 2024.
[2] Cf. « Le besoin de construction de logements neufs. Méthodes et controverses » – Politiquedulogement.com – Jean-Claude Driant – Juin 2023 ; « Quelle méthodologie pour le calcul des logements neufs dans les scénarios Transition(s) 2050 de l’ADEME ? » – Albane Gaspard – ADEME – politiquedulogement.com – Juillet 2023 ; « Demande potentielle et besoins immédiats » – 83ème congrès HLM – Bernard Coloos – Octobre 2023 ; « Combien faut-il construire de logements neufs en France ? » – Politiquedulogement.com – Michel Vivinis – Mai 2024.
[3] Référence au sonnet de Joachim du Bellay (1522-1560) « Heureux qui comme Ulysse »
[4] Source : INSEE PREMIÈRE – No1954 – 27 juin 2023. L’INSEE indique également que 8 % des ménages résidant en France en 2022 ont emménagé dans leur résidence en 2020, soit 2,4 millions de ménages.
[5] Source : « Conjoncture de l’immobilier – Résultats au quatrième trimestre 2021 » – CGDD/SDES – Avril 2022.
[6] Idem.
[7] Source : RPLS (Répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux).
[8] Source : SNE (Système national d’enregistrement des demandes de logement social).
[9] Ce chiffrage ne prend pas en compte les déménagements multiples que peut éventuellement avoir effectués un ménage dans l’intervalle de quatre ans considéré.
[10] Elles révéleront aussi sans doute un repli de la primo-accession pour les ménages sortant du parc locatif privé, limitant d’autant sa capacité d’accueil de nouveaux ménages.
[11] Cf. « Loyers, prix des logements, et revenu par ménage sur le long terme » – Jacques Friggit – IGEDD – Décembre 2024.
[12] Système national d’enregistrement des demandes de logements sociaux.
[13] Source : « Tableau de bord 2023 des attributions de logements sociaux » – ANCOLS – Octobre 2024.
[14] Sous condition que le nombre très élevé d’abandons (environ 800 000 par an) ne se réduise pas. Cf. « Est-il encore nécessaire de produire des logements sociaux en France ? » – Politiquedulogement.com – M. Vivinis – Juillet 2024.
[15] Source : DIHAL.
[16] Source : « Tableau de bord 2023 des attributions de logements sociaux » – ANCOLS – Octobre 2024.
[17] Une autre solution à envisager dans ce domaine est la division des grands logements sociaux existants (cf. « Logements sociaux : adapter l’offre à la demande actuelle » – Jean Bosvieux et Bernard Coloos – Politiquedulogement.com – Novembre 2021.
[18] Source : estimation Michel Vivinis sur la base du RPLS 2018.
[19] Ces considérations ne concernent pas les bassins d’habitat en déshérence du fait de leur désindustrialisation, où les taux de vacance du logement social sont élevés, n’exigeant ni augmentation du parc ni hausse de la mobilité.
[20] Sans oublier évidemment les actions pilotes de relance de l’accession sociale, BRS, etc. mais qui, sur des marchés où l’accès au foncier subit une concurrence féroce, ne pourront sans doute pas avoir d’impact quantitatif à hauteur des enjeux estimés.
[21] Loyer max LLI : 18,25 €/m2/mois en zone Abis et 13,57 €/m2/mois en zone A au 1er janvier 2023.
[22] Le statut des LLI a été fixé par l’ordonnance du 20 février 2014, avec comme objectif une production annuelle de 25 000 logements. 73 000 LLI ont été engagés depuis 2014, dont la moitié en Ile-de-France. Le rythme actuel de production est de 18 000 par an (source : Banque des territoires – mars 2022).
[23] On pense également au rôle joué par le passé par les investisseurs institutionnels, mais un retour de ceux-ci sur les marchés locatifs, qu’ils ont abandonnés dans les années 1980, semble peu probable sauf nouvelle contrainte réglementaire.
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