Les étapes de la décentralisation du début des années 1980 au début des années 2020 ont considérablement renforcé la dimension locale des politiques du logement et de l’habitat.
Les politiques locales de l’habitat sont généralement assimilées à celles des intercommunalités et à leur outil privilégié, le programme local de l’habitat (PLH). Cette vision réductrice oblige à proposer quelques réflexions complémentaires sur ce que recouvrent les contours, les contenus et les instruments des politiques locales de l’habitat.
Politiques de l’habitat et marchés locaux du logement
L’une des principales justifications de l’existence de politiques locales de l’habitat est la diversité de situations qu’induit le caractère fortement localisé de la rencontre entre l’offre et la demande de service logement. En effet, un ménage à la recherche d’un logement opère ses choix dans un cadre territorial contraint notamment par ses capacités de déplacements pour rejoindre ses lieux de travail et de consommation. Le type de produit immobilier qu’il trouvera, son statut d’occupation, son prix, dépendront étroitement de la structure locale de l’offre et de sa répartition dans l’espace. Il n’est pas indifférent de chercher à se loger à Valenciennes ou à Montpellier. C’est ce qui permet de parler de marchés locaux du logement ; c’est aussi ce qui justifie que les politiques qui visent à corriger les effets négatifs de ces marchés intègrent la dimension territoriale.
De plus, le logement étant l’une des matières premières du cadre bâti et la structure de l’offre un des facteurs essentiels de la division sociale de l’espace, on comprend que, bien au-delà d’une stricte interprétation socio-économique des dysfonctionnements induits par le marché (inaccessibilité d’une part de l’offre pour les ménages à bas revenus, maintien ou développement d’une offre de faible qualité, etc.), le système local de l’habitat soit l’un des principaux objets d’attention des décideurs politiques locaux, qu’ils en détiennent ou non la compétence institutionnelle.
Une triple ambiguïté
La large palette des desseins qui guident les politiques locales de l’habitat en souligne aussi un ensemble d’ambiguïtés qui peuvent être résumées en déclinant les trois principales raisons de les mettre au pluriel.
La première découle de la diversité des situations locales de l’offre et de la demande de logement, justifiant, selon les sites, des politiques de réponse à la pression créée par une forte croissance migratoire, ou une action publique concentrée sur la revalorisation d’espaces en déshérence.
La deuxième, combinant les composantes institutionnelles de la répartition des compétences avec la complexité des fonctionnements territoriaux, résulte d’un extraordinaire emboîtement d’échelles de formulation de politiques locales de l’habitat. Du département au quartier, en passant par les communes, leurs établissements publics de coopération et tous les échelons d’analyse ou de concertation, de l’aire urbaine des schémas de cohérence territoriale (SCOT) aux différentes acceptions du bassin d’habitat, tous ces niveaux territoriaux mobilisent des outils de politiques de l’habitat pour les mettre en œuvre localement. Aucun de ces niveaux de conception ou de mise en œuvre ne maîtrise l’ensemble des dimensions sociales, économiques et spatiales de la question et leur fonctionnement reste souvent étroitement cloisonné.
Le troisième niveau de pluralité des politiques locales de l’habitat justifie le terme souvent employé de « compétence partagée » entre l’État et les collectivités territoriales. En effet, à presque tous les niveaux géographiques, les politiques de l’habitat sont le fruit de la concertation ou de la confrontation de la mise en œuvre locale de la politique nationale de l’État et de la formulation d’objectifs spécifiques énoncés par les élus locaux. On sait à quel point ces deux catégories de points de vue peuvent s’avérer contradictoires, notamment lorsque l’État incite à loger les ménages les plus défavorisés, que les intercommunalités favorisent les solidarités territoriales et que les communes y résistent.
Cette pluralité géographique et institutionnelle brouille la lisibilité de politiques locales de l’habitat dont on voit à quel point il est difficile de fournir une définition satisfaisante. Elle conduit à mettre en doute l’unicité même de ce champ de politique publique, caractérisé par un objet bien identifié, le logement, mais aussi par des composantes sociales, économiques et spatiales qui font système tout en mobilisant des attendus parfois antagoniques et des outils d’action relevant de registres différents.
La vaste gamme des outils de l’action publique locale sur l’habitat
Ce qui précède montre le caractère très limitatif d’une acception des politiques locales de l’habitat limitée au programme local de l’habitat (PLH). De fait, la boîte à outils des politiques locales comprend une vaste gamme de démarches et procédures que l’on peut classer schématiquement en quatre rubriques.
Il faut d’abord citer les recouvrements de plus en plus importants entre les différentes approches sectorielles des politiques urbaines. La loi Solidarité et renouvellement urbains de décembre 2000 a affirmé ces exigences de transversalité et les a mises en œuvre en intégrant les politiques de l’habitat dans les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d’urbanisme (PLU). On sait de longue date les influences de la réglementation de l’usage du sol et des infrastructures de transport sur la production locale de logement ; les réformes successives des outils de la planification en prennent acte et obligent à mieux expliciter ces interdépendances en intégrant les politiques de l’habitat dans le projet d’ensemble et ses traductions réglementaires. À l’échelle des EPCI, la force du lien entre le PLH et le PLU a beaucoup pesé dans le débat sur l’intercommunalisation de ce dernier, finalement obtenue de haute lutte par la loi ALUR de mars 2014 et toujours limitée par des règles de véto peu contraignantes. La nécessaire compatibilité entre les deux documents, instaurée par la loi SRU, s’est progressivement renforcée, donnant au PLH une portée juridique croissante.
Dans ce schéma, les PLH constituent, surtout depuis le renforcement de l’intercommunalité d’agglomération en 1999, le volet habitat des politiques locales. Sur la base d’un diagnostic très ouvert, ils énoncent les orientations souhaitées par les EPCI, en tirent des objectifs opérationnels et en préparent la mise en cohérence avec le projet territorial global et ses autres déclinaisons sectorielles (notamment en matière de transports et de déplacements).
Depuis la loi libertés et responsabilités locales d’août 2004, les EPCI dotés d’un PLH approuvé (ainsi que, subsidiairement, les départements) peuvent obtenir par délégation la responsabilité de distribuer localement les aides de l’Etat à la production de logements sociaux et à l’amélioration du parc privé. C’est la délégation des aides à la pierre.
Depuis la loi ALUR, mais plus encore avec la loi relative à l’égalité et à la citoyenneté de janvier 2017, un nouveau champ de compétence s’est ouvert à l’échelle intercommunale : celui de la définition de règles communes en matière d’attribution des logements sociaux, avec les conférences intercommunales du logement (CIL) et leur déclinaison opérationnelle : la convention intercommunale d’attribution (CIA).
La loi de décentralisation, différenciation, déconcentration et de simplification de l’action publique locale (dite « 3DS ») de février 2022 permet aux EPCI dotés d’un PLH approuvé, d’un PLU intercommunal, de la délégation des aides à la pierre et d’une CIA, de solliciter à l’Etat le statut nouveau d’autorité organisatrice de l’habitat (AOH), initialement surtout symbolique, mais dont on peut penser qu’il leur donnera progressivement accès à de nouvelles prérogatives.
Dans un registre différent, l’imbrication des niveaux de compétence et la présence d’acteurs et opérateurs jouissant d’une certaine autonomie, voire relevant du droit privé, imposent que l’action publique développe des outils de négociation et de contractualisation qui favorisent la mise en œuvre à l’échelle locale des principales orientations des politiques nationales. S’il s’avère parfois nécessaire de légiférer dans un esprit coercitif (voir à ce sujet l’obligation des 20% ou 25% de logements sociaux dans les communes urbaines), c’est plus souvent en créant des instances partenariales que l’État fait progresser la mise en œuvre localisée de ses politiques concernant le logement des personnes défavorisées (plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées, conférences intercommunales du logement).
Au bout de la chaîne des outils des politiques locales de l’habitat, il faut en citer les éléments directement opérationnels, que ceux-ci soient explicitement territorialisés dans la perspective de l’amélioration de l’habitat (les OPAH et programmes d’intérêt général -PIG- et leurs différentes déclinaison), de la résorption de l’insalubrité (RHI) ou de la construction neuve (ZAC et lotissements) ou limités à la définition de produits immobiliers assortis de financements et de réglementation spécifiques (logements « très sociaux », d’insertion, logements locatifs intermédiaires, logements abordables, etc.)
Jean-Claude Driant
Février 2023
→ opérations programmées d’amélioration de l’habitat, « Les politiques du logement », programme local de l’habitat, documents d’urbanisme, compétence logement (décentralisation).
