Une autre politique de loyer dans le parc social est-elle possible ? L’expérimentation du loyer unique à Rennes Métropole

L’article 88 de la loi Elan, promulguée le 27 novembre dernier, autorise le gouvernement à prendre par voie d’ordonnances d’ici au mois de mai 2019 deux mesures relatives aux loyers du secteur HLM. La première consiste à permettre aux organismes HLM d’expérimenter une politique de loyers qui « prenne mieux en compte la capacité financière des ménages entrants dans le parc social »[1]. La seconde vise à adapter le mode de calcul du supplément de loyer de solidarité (SLS) pour renforcer la prise en compte des capacités financières des locataires. Aux yeux du législateur, ces mesures doivent faciliter l’accès au parc social des publics les plus en difficulté et contribuer aux sorties de l’hébergement d’urgence et au plan Logement d’abord. Mais la démarche pourrait aussi améliorer l’accueil de ménages pauvres en-dehors des quartiers en politique de la ville dans un objectif de mixité sociale énoncé par la loi Egalité et citoyenneté et renforcé par la loi Elan. Plusieurs analyses ont en effet pu montrer que le stock de logements à bas loyers situés en dehors de la géographie prioritaire de la politique de la ville ne permettait pas d’y accueillir suffisamment de ménages dits « du premier quartile de la demande »[2]. La démarche fait enfin écho aux nombreuses critiques soulignant le caractère incohérent de loyers pratiqués dans le parc social, ceux-ci étant tributaires des variations de conditions de son financement, comme le rappelle Bernard Coloos dans le cadre d’un précédent article[3].
Ces deux mesures techniques ont une forte portée symbolique. Car elles prennent place dans le contexte d’un modèle économique du secteur HLM lourdement fragilisé depuis le vote de la loi de finances pour 2018 ayant conduit à une minoration de ses loyers. Or ces derniers constituent l’essentiel des recettes des organismes, dont les capacités d’autofinancement sont de ce fait très largement amoindries, avec des effets en chaîne sur les investissements locaux.
La préparation d’ordonnances incitant les organismes à ouvrir une nouvelle négociation sur les loyers suscite donc une grande frilosité de la part du mouvement HLM, mais aussi des associations d’élus. Les uns et les autres mesurent quotidiennement la difficulté que rencontre le secteur à faire face à ses engagements et à accompagner les territoires à la hauteur de leurs besoins. Rouvrir localement la boîte de Pandore des loyers leur semble non seulement peu opportun mais aussi peu efficace. Le risque serait de susciter une polémique inutile dans le contexte d’une faisabilité technique à leurs yeux loin d’être acquise. Ce point de vue s’appuie sur le constat que les instruments juridiques préexistants auraient été peu mobilisés. La « nouvelle politique de loyers », mise en place dans la loi Egalité et citoyenneté en 2017, mais aussi la « modulation des loyers », rendue possible à titre expérimental par la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion de 2009, ont en effet été peu mises en œuvre, bien que le contexte économique fût alors plus favorable.

L’expérimentation du loyer unique à Rennes Métropole

Doit-on pour autant se satisfaire du mode de fixation actuel des loyers HLM ? Cette question a été saisie par Rennes Métropole qui a fait de leur régulation un instrument central de l’évolution de sa politique locale de l’habitat. Le cap y est énoncé clairement : ce n’est qu’à la condition d’une profonde recomposition des loyers pratiqués dans le parc social que pourra être garantie une mixité sociale respectueuse du droit au logement.
Rennes Métropole dispose en effet d’une longue antériorité sur la question. La mise en œuvre du droit au logement a guidé la mise en place d’une politique globale mobilisant de concert un ensemble d’instruments opérationnels de plus en plus sophistiqués. Cette approche systémique conjugue un niveau de production de logements élevé, une maîtrise des loyers de sortie des opérations neuves, un système d’attributions des logements sociaux organisé (cotation de la demande, hiérarchisation des priorités). L’ensemble fait l’objet d’une contractualisation avec les communes et les opérateurs du logement social (conventions de mise en œuvre du PLH, accord collectif intercommunal d’attributions) garantissant l’alignement des pratiques et des stratégies.
L’exercice restait néanmoins à parfaire. L’accès au logement des plus défavorisés était certes garanti, avec une priorité d’accueil effectivement accordée à ces derniers et des flux d’attributions qui leur étaient quantitativement favorables. Néanmoins, leurs conditions d’accueil n’apparaissaient pas équitables. Les élus ont ainsi jugé qu’il n’était pas satisfaisant qu’ils disposent de latitudes moins importantes que les autres demandeurs dans l’expression de leurs choix résidentiels. Comme ailleurs, les loyers d’une même typologie de logement présentaient de très importants écarts selon l’époque à laquelle ils ont été construits. Par exemple, le loyer le plus élevé d’un T3 pouvait être supérieur de 250 €/mois à la moyenne des prix des T3 et à l’inverse le loyer le plus bas s’établir à un niveau inférieur de 140 €/mois à cette même moyenne. Dans les quartiers en politique de la ville, le loyer moyen d’un T3 était de près de 20% moins élevé que celui d’un T3 situé en-dehors de ces quartiers, soit un écart pouvant atteindre 580 €.
L’expérimentation pour la mise en place d’un « loyer unique » au sein de la Métropole part ainsi d’un constat simple et malheureusement universel. L’hétérogénéité des loyers dans le parc social dans le parc social constitue un puissant facteur de ségrégation sociale et spatiale, qu’aucun processus d’accès au logement, aussi volontariste soit-il, ne peut parvenir seul à corriger.
Le projet conçu par Rennes Métropole consiste à définir les fondements d’une nouvelle politique des loyers, permettant de garantir aux demandeurs un accès plus égalitaire à l’ensemble des logements du parc social, quelles que soient leur localisation ou leurs qualités intrinsèques. Il s’agit de corriger l’iniquité sociale dans l’accès aux différents territoires de la Métropole et de permettre aux demandeurs les plus défavorisés de disposer des mêmes « chances » de satisfaction de leurs souhaits résidentiels que les autres.
La nouvelle politique des loyers envisagée sur la Métropole rennaise repose ainsi sur trois principes fondateurs :

• Rapprochement entre la demande et l’offre : les niveaux de loyers et la typologie des logements ne doivent plus être définis en fonction d’une logique d’équilibre économique des opérations, de génération de construction ou de localisation, mais sur la base d’un tarif par logement adapté à sa capacité d’accueil.
• Mixité sociale et permanence des règles : les niveaux de loyers ne doivent plus être adossés à l’époque, à la qualité du service rendu ou aux aménités urbaines dont disposent les logements. Ils doivent être les mêmes dans les quartiers centraux, dans ceux situés en géographie prioritaire de la politique de la ville, ou dans les pôles urbains secondaires de la Métropole. L’augmentation des loyers à la relocation pratiquée par certains organismes est définitivement supprimée pour maintenir la cohérence du tarif unique sur l’ensemble du territoire métropolitain. Seule l’indexation annuelle des loyers sur l’IRL est maintenue mais doit être appliquée de manière homogène sur l’ensemble du parc et pour l’ensemble des bailleurs.
• Equité : tous les ménages doivent pouvoir accéder dans les mêmes conditions à l’ensemble des patrimoines sur l’ensemble du territoire de Rennes Métropole. Les plus défavorisés doivent pouvoir disposer d’une égale capacité à satisfaire leurs choix résidentiels.

Pour garantir ces principes, la logique retenue par Rennes Métropole consiste à faire converger progressivement, à chaque mutation, l’ensemble des loyers pratiqués au sein du parc locatif social vers un niveau de loyer identique pour tous les logements d’une typologie donnée. Ce niveau de loyer a été défini par rapport au loyer plafond de référence 2018 pris en compte pour le calcul de l’ APL, ce qui permet de mobiliser à plein l’effet d’amortisseur de ces aides pour les ménages qui en ont le plus besoin. A chaque nouvelle attribution, certains loyers évolueront à la baisse, d’autres à la hausse (dans l’ensemble, 53 % des loyers baissent et 47 % augmentent par rapport au loyer pratiqué en 2016). Au total, la somme des loyers uniques reste inférieure (de plus de 500 000 €/mois, soit 4%) à la somme des loyers plafonds prévus dans les conventions APL et cela de manière durable.

Inverser les conditions de rapprochement entre l’offre et la demande : une refonte du stock de logements en fonction des flux d’attribution souhaités

La mise en œuvre de cette politique des loyers a été rendue possible par son inscription à l’article 81 de la loi relative à l’Egalité et à la Citoyenneté, qui, en vertu du droit à l’expérimentation des collectivités, a autorisé les intercommunalités, sous réserve du respect d’un certain nombre de critères[4], à orchestrer une redistribution des loyers des logements sociaux.
Un tel recours à l’expérimentation était en effet nécessaire dans la mesure où les dispositifs préexistants de remise en ordre des loyers (ROL) puis de nouvelle politique des loyers (NPL) s’inscrivaient dans une logique différente. Ce modèle ne pouvait en effet pas satisfaire les exigences des élus rennais dans la mesure où il prévoyait la fixation des loyers en €/m² et non par type, avec des plafonds définis au niveau de l’ensemble immobilier : il ne permettait donc pas de s’inscrire dans une logique de loyer « unique » par type quelle que soit la localisation et la taille du logement. La nouvelle politique de loyers dans le parc social de Rennes Métropole est mise en œuvre progressivement depuis le 1^er juillet 2018, sur une durée expérimentale de cinq ans.
Comme rappelé ci-avant, la mise en œuvre du loyer unique vise une adaptation de l’offre à la demande. Pour atteindre cet objectif, l’expérimentation opère une refonte en profondeur de la structure du parc existant par la pratique de « reclassements » et la mise en place d’un loyer unique par classe de logement. Ce terme désigne le repositionnement d’un logement en fonction de sa capacité d’accueil. C’est ainsi qu’un logement « de type 2 » (« T2 ») dont la superficie est relativement faible mais dont le loyer d’origine est relativement élevé pourra être requalifié en classe « loyer 1 (L1) » au regard de sa capacité à accueillir un ménage d’une personne (en fonction de la configuration du logement, le loyer étant fixé de façon à être supportable pour un tel ménage, compte tenu de  l’aide au logement). Trois types de reclassements sont possibles : de la typologie d’origine vers une classe de logement inférieure (par exemple un « T3 » devient un « L2 »), vers la classe de logement correspondante (un « T3 » est requalifié en « L3 ») ou bien vers la classe de logement supérieure (un « T3 » est requalifié en un « L4 »). A l’issue de ces redistributions, tous les logements d’une même classe (L1, 2, 3, etc.) auront le même loyer, quelles que soient leur localisation, leur surface et leurs autres caractéristiques. Une modulation est toutefois introduite pour prendre en considération les charges, la performance énergétique des logements et la zone. Une majoration du loyer unique de l’ordre de 10% est ainsi appliquée aux logements à étiquette énergétique A ou B.
Le reclassement permet d’augmenter considérablement le stock de petits logements abordables. C’est ainsi que de nombreux logements ont été reclassés de « T3 » en « L2 » et leurs loyers alignés sur l’APL maximale des ménages de 2 personnes (2 640 logements, soit 25% des L2) ou de « T2 » en « L1 » ou inférieurs dont le loyer correspond au plafond du loyer pris en compte dans l’APL d’une personne (2 304 logements représentant 60% des classes « L1 » ou inférieures).

Elargir les opportunités résidentielles des plus défavorisés

Cette démarche fait généralement l’objet de vives réactions. Louée par certains – ceux qui considèrent que la géographie des loyers doit être profondément remodelée et que la démarche rennaise est de ce point de vue pionnière -, elle est observée avec scepticisme par d’autres pour qui que le modèle d’un loyer « unique », c’est-à-dire indépendant des conditions de financement de chaque logement, mais aussi de ses caractéristiques intrinsèques, présenterait plusieurs écueils.
Une part d’entre eux juge ce principe illégitime et prône à l’inverse le principe d’un loyer indexé sur la qualité de service rendu, au cœur du modèle plus ancien de « remise en ordre des loyers ». Certains considèrent en outre que les nouveaux loyers réduiront la capacité d’accueillir certains ménages, en particulier les « classes moyennes », peu soutenues par les aides au logement. D’autres enfin mettent en évidence un risque commercial, avec des effets possibles du loyer unique sur l’attractivité de certains logements. Aligner les loyers de logements moins attractifs sur ceux de logements considérés comme de meilleure qualité pourrait ainsi augmenter la vacance des logements, et donc les pertes de recettes locatives. Ce risque serait particulièrement important dans les quartiers de la politique de la ville où les loyers sont les plus bas et dont l’attractivité est jugée la plus faible.
L’observation des résultats effectifs de la mise en œuvre du loyer unique sera de ce point de vue essentielle, et le bilan que devra dresser Rennes métropole chaque année[5] sera certainement analysé de près. Dans l’attente, Rennes métropole a souhaité opérer une projection « technique » et « a priori » des effets de ces évolutions sur la satisfaction de la demande en logement social. Bien que détachée de toute considération qualitative sur la manière dont les ménages eux-mêmes pourraient appréhender ces évolutions, cette étude a permis de mettre en évidence un certain nombre d’inflexions.
Une fois opérés l’ensemble des reclassements et des alignements des loyers (soit au moins 10 ans en se fondant sur le taux de rotation moyen observé localement), les projections établies en amont de la mise en œuvre du loyer unique montrent qu’un demandeur de logement verra ainsi ses opportunités d’accueil augmenter en moyenne, tous profils confondus, de plus de 10%. Cette ouverture sera plus bénéfique pour les ménages dont les possibilités sont aujourd’hui les plus restreintes. A l’échelle de l’ensemble de Rennes Métropole, les ménages relevant du premier quartile de revenus de la demande en logement social pourront ainsi accéder en moyenne à 16% de logements supplémentaires, tandis que ceux disposant de ressources inférieures à 500€ par mois, à 50% de logements supplémentaires. Si l’on prend en considération des facteurs territoriaux, on observe qu’une personne seule dont les revenus sont inférieurs à 20% des plafonds HLM verra ses opportunités résidentielles augmenter de 120% en-dehors des quartiers politique de la ville.
Ces évolutions sont bien le reflet d’une plus grande équité sociale et territoriale, avec un resserrement des écarts de prise en charge entre catégories de demandeurs. Si les ménages en situation intermédiaire, dont l’un des deux actifs est en emploi stable, perdent 5% de capacité d’accueil en moyenne, c’est pour les rapprocher du niveau d’accueil des autres demandeurs. L’écart de prise en charge de ces publics vis-à-vis des inactifs évolue ainsi à la faveur de ces derniers : il était de 70% avant la mise en place du loyer unique et il est ramené à 24% après son déploiement.
Contrairement aux idées reçues selon lesquelles les quartiers de politique de la ville risqueraient de perdre en accessibilité sous l’effet des évolutions de loyers, on y observe également une évolution positive. Les opportunités résidentielles des ménages y augmentent en moyenne de 14%, tous profils confondus. Cette évolution positive est due en particulier aux reclassements qui permettent d’y accroître la part des petits logements, globalement insuffisants au regard de la composition de la demande. Les évolutions y sont certes plus particulièrement positives pour les ménages inactifs (+ 24%). Mais les ménages dont les ressources se situent entre 60% et 100% des plafonds HLM, considérés comme la frange haute des occupants du parc social, y sont également en moyenne gagnants. Ils gagnent ainsi 19% d’opportunités résidentielles supplémentaires en moyenne.

Pour une politique de loyer d’agglomération

L’engagement de Rennes Métropole dans la démarche de refonte des loyers s’appuie sur la tradition d’une politique volontariste en matière d’habitat et sur l’initiative de pratiques innovantes dérogatoires au droit commun. La Métropole a développé des instruments lui permettant d’atteindre les objectifs politiques qu’elle s’est assignés. Si le choc d’offre, le système de cotation, ou encore la contractualisation ont été, dans un premier temps, réservés à un territoire dont les spécificités sont souvent rappelées, de telles démarches pu être saisis par d’autres a posteriori et entrer progressivement dans le droit commun des politiques locales de l’habitat.
L’avenir dira dans quelle mesure l’analyse des effets socioéconomiques de cette démarche pourra alimenter d’éventuels travaux sur les politiques de loyers menés au niveau national et local. Certaines conditions de succès font certes partie des spécificités rennaises (un partenariat entre collectivités et organismes HLM resserré, une longue tradition d’engagement politique et technique, une intégration communautaire faisant consensus). Mais les auteures de cet article restent convaincues que trois de ses principes dépassent le seul cas de Rennes Métropole.
Le premier principe est celui de l’obsolescence du modèle actuel de logements dont les loyers sont fixés au gré de l’évolution de l’environnement macroéconomique du secteur HLM.
Le second principe est celui selon lequel une refonte des loyers peut s’opérer tout en maintenant des conditions économiques soutenables pour les organismes. L’impact financier du loyer unique, jugé souvent plus volontariste sur cet aspect que les autres mécanismes de redistribution de loyers, est, dans le contexte de la mise en œuvre de la réduction de loyer de solidarité (RLS), relatif.
Le troisième principe concerne enfin la nécessité d’un rôle actif de l’intercommunalité sur la question. C’est l’intercommunalité qui est la plus à même d’orchestrer une politique de loyer qui favorise pleinement la concertation entre organismes et la régulation des spécialisations socio-spatiales. Ce n’est qu’à cette échelle et qu’à cette condition que pourra être concrétisé un service public du logement social, efficace, cohérent et réellement équitable.
Le développement de nouvelles expérimentations locales reste toutefois conditionné au maintien d’un soutien de l’Etat au modèle HLM, en particulier au travers des aides au logement. Les évolutions dessinées par les mesures prises au niveau national à son encontre ne conduisent pas pour l’heure les acteurs à être très optimistes.

Anne-Katrin Le Doeuff
Mai 2019

[1] Article 88 de la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique

[2] L’article 70 de la loi 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’Egalité et à la citoyenneté prévoit qu’à l’échelle des intercommunalités, 25% des attributions réalisées en-dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville doivent bénéficier à des ménages dont les revenus sont inférieurs ou égaux au niveau du 1^er quartile de la demande en logement social exprimée au sein du territoire ou à des ménages relogés dans le cadre des opérations de renouvellement urbain.

[3] https://politiquedulogement.com/PDF/Q&C/CUS.pdf).

[4] Disposer d’un Programme local de l’habitat (PLH) intercommunal, d’un plan partenarial de gestion de la demande, d’un accord collectif intercommunal d’attributions et d’une convention d’équilibre territorial, avoir mis en place un système de cotation de la demande, gérer de façon déléguée les aides à la pierre, avoir contractualisé avec les opérateurs et les communes les engagements pris dans le cadre du PLH.

[5] La loi Egalité et citoyenneté prévoit en effet une présentation annuelle des résultats de l’expérimentation devant le parlement.