Le PTZ, aide à la pierre ou aide à la personne ?

Il est de tradition de classer les aides au logement en deux catégories bien distinctes : les aides à la pierre qui, sous des modalités diverses (subventions, prêts à taux et / ou durée privilégiés, avantages fiscaux) visent à encourager la construction de logements neufs et parfois la réhabilitation de logements existants; et les aides à la personne, distribuées sous formes d’allocations et qui ont pour objet d’aider les ménages à s’acquitter de leurs dépenses de logement.
Si ces deux types sont interdépendants et s’il existe des débats récurrents, de nature idéologiques aussi bien que techniques, pour savoir quel est le bon équilibre entre les masses financières qui y sont respectivement consacrées, on ne s’interroge jamais sur la pertinence de ce classement en deux catégories.
Le Prêt à taux zéro (PTZ), principal dispositif d’aide à l’accession à la propriété est toujours présenté comme faisant partie des aides à la pierre. Ainsi, dans le budget de l’Etat, les dépenses correspondantes sont considérées comme des dépenses d’investissement, et non comme des dépenses de fonctionnement, ce que sont les aides à la personne.^[1]
Les considérations qui suivent visent à démontrer, que ce classement n’a rien d’évident et que l’on peut tout aussi bien soutenir que le PTZ est une aide à la personne.

Aides aux constructeurs et aides aux ménages

Une façon simple de distinguer aides à la pierre et aides à la personne est de regarder à qui elles sont attribuées. Les aides à la pierre sont versées à des constructeurs, personnes morales ou physique (par exemple les aides fiscales à l’investissement locatif) pour leur permettre ou les inciter à construire (parfois à réhabiliter) des logements. Les aides à la personne sont versées à des ménages pour leur permettre de supporter des dépenses de logement (loyers ou mensualités de remboursement d’emprunts).
L’aide de l’Etat qui finance le PTZ est versée aux banques (aujourd’hui sous forme d’un crédit d’impôts). Mais ces dernières ne sont que des intermédiaires. Ce sont des ménages qui, bien qu’ils n’en aient pas forcément une claire conscience, bénéficient de l’aide de l’Etat, qui en leur permettant de bénéficier d’un prêt très avantageux pour financer une fraction de l’acquisition de leur logement, vient directement alléger le montant de leurs mensualités de remboursement. Le PTZ devrait donc entrer dans la catégorie des aides à la personne, si ce n’est que les ménages bénéficiaires ont la double qualité de constructeur (ou d’acheteur auprès d’un promoteur, ce qui revient au même), et de personnes qui s’acquittent de dépenses récurrentes pour se loger.

 Guichet et agréments

Les aides à la personne sont des aides de guichet. Du moment qu’un ménage remplit les conditions (essentiellement de ressources) y donnant droit, l’aide est automatiquement attribuée.
Le montant de l’aide est d’abord déterminé par la composition familiale et les ressources du ménage bénéficiaire. Il dépend également du montant du loyer dans la limite d’un plafond qui varie en fonction d’un zonage du territoire national en trois zones. Aucune condition n’est mise quant à la qualité du logement, si ce n’est le respect des normes dites de décence, que seule une très petite fraction du parc immobilier ne satisfait pas.
Les aides à la pierre ont des caractéristiques variables selon leur objet. On ne décrira ici que celles des aides à la construction des logements locatifs sociaux qui en sont le parangon. Ces aides sont contingentées. A cette fin leur attribution est précédée d’un agrément, opération par opération, délivré par l’autorité administrative (Etat ou collectivité locale par délégation de l’Etat). Il en résulte que le bénéfice de l’aide, mais aussi son montant, ne dépend pas uniquement du respect de critères réglementaires, mais aussi d’un jugement d’opportunité prononcé par une autorité publique. L’existence de l’agrément entraîne celle d’un système de programmation visant à répartir les constructions aidées sur le territoire, selon des mailles successives (régions, bassins d’habitat, communes, quartiers) en vertu de choix, à la fois nationaux et locaux, de politiques du logement, d’aménagement du territoire et d’urbanisme. L’agrément permet également à l’Etat ou à la collectivité délégataire de conditionner l’attribution des aides et leur montant au respect de conditions de nature économique (coût, niveau des loyers de sortie, …) ou relative à la qualité de la construction (par exemple respect de normes allant au delà de la réglementation de droit commun). Pendant longtemps ces conditions d’octroi ont été formalisées dans des textes réglementaires nationaux souvent complexes, dont l’essentiel n’est plus aujourd’hui en vigueur. Aujourd’hui elles sont largement non codifiées et laissées à l’initiative locale, mais elles n’en existent pas moins.
Enfin, on notera que le montant des aides à la pierre ne dépend pas du montant des ressources des futurs habitants. (Nota: cette affirmation pleinement valable pour les aides fiscales à l’investissement locatif privé, l’est un peu moins pour le secteur HLM, dans la mesure ou le produit unique PLA créé par la réforme de 1977, a été segmenté en trois produits, le PLAI, le PLUS et le PLS, qui bénéficient d’aides d’autant plus avantageuses que le plafonds de ressources des ayant-droits correspondant est faible. Mais, bien entendu, il n’est jamais tenu compte des ressources des “vrais” locataires).

Du PAP au PTZ, une profonde rupture

Le PTZ a été créé en 1995 pour remplacer le Prêt aidé à l’accession à la propriété (PAP), issu de la réforme de 1977 comme le PLA précité.
Le PAP était une aide contingentée dont la distribution s’effectuait via un système d’agréments délivrés par les DDE^[2]. Il se composait de deux régimes distincts, le PAP “groupé” et le PAP “diffus”.
Les conditions d’éligibilité à ces deux régimes étaient identiques et reposaient sur le respect de plafonds de ressources prenant en compte la composition familiale et modulés selon le zonage national en trois zones des aides à la personne.
Le PAP diffus concernait les accédants faisant construire leur maison (ou achetant un logement ancien à condition d’y réaliser un minimum de travaux.
Le PAP “groupé” concernait des opérations (immeubles collectifs, maisons individuelles groupées) réalisées par des promoteurs immobiliers ou des organismes HLM. L’aide apportée à ces opérateurs consistait en un préfinancement bonifié et en une réservation d’agréments individuels mettant le promoteur à l’abri d’une éventuelle pénurie d’agrément (dans ce système ces pénuries n’étaient pas rares). Les montants de prêt PAP auxquels avaient droit les acquéreurs des logements étaient calculés selon des modalités plus avantageuses que celles propres au régime du PAP diffus. En contrepartie, l’opération bénéficiaire devait elle-même faire l’objet d’un agrément dans des conditions très semblables à celles qui régissaient les PLA (décision laissée à l’opportunité de l’administration, exigences de qualité et encadrement du prix de revient et des prix de vente des logements). Au titre des contreparties, il est également à noter qu’une opération bénéficiant d’un agrément PAP, sauf dérogations, ne pouvait être commercialisée qu’au profit d’acquéreurs remplissant les conditions de ressource du PAP.
Comme il vient d’être dit, la distribution par un établissement de crédit, d’un prêt PAP à un accédant, qu’il s’agisse d’une opération dans le “diffus” ou d’un achat auprès d’un promoteur, supposait un agrément préalable de l’administration qui avait pour objet de vérifier si les conditions de ressources fixées par la réglementation étaient satisfaites et de déterminer le montant du prêt. Celui-ci (et donc le montant de l’aide consentie par l’Etat) ne dépendait pas des ressources de l’accédant si celui achetait un logement bénéficiant du régime “PAP groupé”. Pour les PAP diffus, le montant du prêt était calculé en fonction de la seule surface du logement (avec des paramètres fonction du zonage précité). Toutefois ce montant était majoré pour les ménages dont les ressources se situaient en dessous de 60% du plafond réglementaire. L’agrément servait également à s’assurer du respect des enveloppes budgétaires votées par le Parlement. En théorie, rien n’empêchait que l’administration s’en serve pour introduire des critères de sélection autres que ceux directement issus de la réglementation de ce régime d’aide, par exemple la localisation des constructions. Mais dans les faits, du moins à la connaissance de l’auteur du présent article, cela n’a jamais été fait. Hormis pour les PAP groupés (agréments promoteur), les agréments étaient accordés suivant une logique de guichet, avec le cas échéant une gestion des files d’attente, en général gérées suivant le principe premier arrivé, premier servi, éventuellement amendé pour donner une priorité aux demandes les plus sociales.
De cet exposé succinct des caractéristiques du PAP, il apparaît que celui-ci partageait beaucoup des caractéristiques du PLA, prototype des aides à la pierre : aide contingentée, agrément administratif, aide dont le montant est largement indépendant des ressources des bénéficiaires finaux (ce qui n’est pas contradictoire avec le fait que le bénéfice des aides soit réservé à des ménages sous plafond de ressource), régime du PAP groupé décalqué sur celui du PLA. Le classement du PAP dans les aides à la pierre ne faisait donc pas débat.
Le PTZ, qui remplace le PAP depuis 1995, introduit une série de ruptures décisives. Citons d’abord les deux plus importantes, bien qu’elles soient étrangères à la problématique développée dans le présent article.
Le PAP était un prêt principal qui couvre l’essentiel du coût de l’opération; son taux, bonifié par l’Etat, dépend des conditions du marché et varie donc au fil du temps; ses conditions de remboursement (notamment taux fixe ou taux variable) sont au choix de l’acquéreur (et du préteur). Le PTZ est un prêt complémentaire, comme son nom l’indique, à taux égal à zéro, et dont les conditions de remboursement (différé et durée d’amortissement) sont fixées par la réglementation.
La distribution du PAP était réservée (à quelques rares exceptions près) au Crédit Foncier et aux Sociétés de Crédit Immobilier (SACI). Le PTZ peut être distribué par n’importe quel établissement de crédit^[3], c’est un produit banalisé.
Mais la réforme de 1995 créant le PTZ introduit d’autres changements majeurs en lien avec l’objet de notre débat :

• Le PTZ n’est plus contingenté. L’agrément délivré par l’administration a disparu, ce sont les banques qui sont directement en charge de faire respecter la réglementation. Toute notion de programmation disparaît. Le PTZ est une « aide de guichet ».
• Le régime du PAP groupé, dont l’intérêt avait beaucoup faibli dans les dernières années d’existence du PAP, notamment du fait de la libéralisation du crédit, disparaît. Les aides que l’Etat apporte au titre du PTZ sont donc au seul bénéfice des accédants, qui sont tous traités de façon identique, qu’ils fassent construire leur maison ou qu’ils achètent un logement ou une maison à un promoteur.
• Le zonage ne disparaît pas complètement, mais est réduit au plus simple : Ile de France et hors Ile de France.
• L’aide apportée par l’Etat découle de trois caractéristiques: le montant du prêt, la durée du différé de remboursement et la durée d’amortissement. Ces trois facteurs dépendent de la zone où se situe l’opération. Mais ce point, sur lequel on reviendra plus loin, mis à part, il convient de noter que si le montant du prêt dépend du coût de l’opération (plafonné en fonction de la composition familiale du ménage accédant), ses deux autres caractéristiques ne dépendent que des ressources du ménage et de sa composition[4]. Il en résulte que l’aide de l’Etat apportée par le PTZ est, certes à travers un mécanisme parfaitement opaque pour le bénéficiaire, nettement mieux ajustée aux ressources des ménages que ne l’était celle apportée par le PAP.

On voit donc que la plupart des facteurs constitutifs des aides à la pierre ont disparu. La réforme de 1995 en conserve toutefois un, et il est de taille, à savoir que le PTZ ne vient financer que des opérations de construction neuve (ainsi que des acquisitions dans l’ancien, associées à un volume significatif de travaux). Cette condition sera toutefois supprimée entre 2006 et 2011, avec l’extension du PTZ aux acquisitions de logements anciens sans travaux.

Rendre les français  propriétaires ou soutenir la construction ?

Au niveau national[5] deux finalités principales sont assignées aux aides à l’accession à la propriété. Selon les époques et les options politiques des gouvernements, c’est l’une ou l’autre qui sera privilégiée.
La première est d’augmenter le nombre de français propriétaires, soit pour des raisons que l’on peut qualifier d’idéologiques (dans le passé, certains considéraient volontiers qu’un ouvrier propriétaire de sa maison n’irait pas faire la révolution, ou sous une forme amoindrie, que les accédants à la propriété votaient « mieux » que les locataires – croyance qu’aucune donnée sérieuse n’a véritablement confirmée ; dans l’ époque présente, on évoque plutôt l’idée que les propriétaires auraient un comportement plus responsable que celui des locataires, vis-à-vis de leur logement et de leur cadre de vie) ; soit pour des motivations d’ordre économique : l’accession à la propriété est un moyen de préparer sa retraite et de se prémunir d’une probable insuffisance des pensions. Avec cette finalité, les aides à l’accession sont des aides à la constitution d’un capital individuel et donc des aides à la personne.
La seconde justification aux aides à l’accession à la propriété, tient au fait qu’on ne peut produire annuellement un volume de logements satisfaisant aux besoins en résidences principales, sans la construction d’un nombre suffisant de logements destinés à être occupés par leur propriétaire.[6] Dans cette vision, le cas échéant renforcée par une volonté de soutien de l’activité du BTP, les aides à l’accession ont pour finalité de contribuer à la production d’un nombre suffisant de logements, et donc participent des aides à la pierre.

 Quelques interrogations en guise de conclusion

Comme on le voit, même s’il existe de fortes présomptions en faveur de la thèse assimilant le PTZ à une aide à la personne, il ne ressort pas de toute cette discussion une conclusion définitive permettant de le classer dans l’un ou l’autre catégorie. On peut en déduire soit que ces catégories, commodes dans une présentation des aides publiques au logement, sont quelque peu simplistes, soit que, comme l’électron, qui selon les expériences auxquelles on le soumet, peut être décrit soit comme une onde, soit comme un corpuscule, le PTZ a la double nature d’aide à la pierre et d’aide à la personne dont la mise en évidence dépend sinon de l’observateur, du moins des orientations politiques du moment.
Tout ceci peut paraître relever d’un simple débat académique. Mais, si l’on considère que le PTZ est d’avantage une aide à la personne qu’une aide à la pierre, se posent alors des questions bien concrètes. On en donnera trois exemples.
Le premier qui vient à l’esprit est évidemment de se demander s’il ne convient pas de fusionner l’aide apportée via le PTZ avec l’APL accession. Cette question avait été soulevée lors de la création du PTZ, il est probable qu’elle reviendra si une réforme des aides à la personne était mise en chantier dans les prochaines années. Si ce débat a lieu, l’un de ses termes sera de savoir s’il convient de privilégier une aide apportée en une fois, ou une aide étalée dans le temps permettant de prendre en compte les évolutions des revenus des ménages bénéficiaires.
Les deux suivants concernent des réformes du PTZ qui sont intervenues ces dernières années.
Dans la période récente l’attribution du PTZ a été conditionnée à l’atteinte de performances énergétiques supérieures à la réglementation nationale. Cette mesure ne s’applique plus depuis l’entrée en vigueur généralisée de la réglementation thermique (RT) 2015, mais il n’est pas exclu que l’on songe un jour à réintroduire une disposition de ce type qui est dans une pleine logique d’aide à la pierre. Mais quelle est sa justification si l’on considère que le PTZ est d’abord une aide à la personne ? (Vous avez des ressources modestes, l’Etat va vous aider à accéder à la propriété, mais vous devez être plus vertueux que ceux qui sont plus riches que vous) ?
Depuis quelques années le barème du PTZ est établi sur la base du zonage en quatre zones de l’investissement locatif privé (A, B1, B2, C), à la place du simple zonage initial Ile de France / hors Ile de France, avec une forte différenciation selon ces zones. Là aussi c’est une réforme introduite dans une logique d’aide à la pierre, avec pour objectif d’encourager la construction dans les zones les plus tendues, et aussi, de façon largement illusoire, de lutter contre l’étalement urbain. Ceci a conduit à ce que l’aide de l’Etat aux ménages accédants, à revenu et à composition familiale identiques, varie selon les zones dans des proportions considérables (un peu amoindries par la réforme des barèmes intervenue à l’automne 2014), alors qu’une vision aide à la personne impliquerait, sinon un strict traitement égalitaire sur le territoire national, du moins des écarts proportionnés à la variation des coûts des opérations.

François Delarue
Février 2016

^[1] En toute rigueur, la présentation budgétaire n’est plus exactement celle-ci depuis que l’aide qu’apporte l’Etat, ne se fait plus par le biais d’une subvention versée aux établissements bancaires qui distribuent le PTZ, mais au moyen d’un mécanisme de crédit d’impôt accordés à ces établissements, et donc d’une dépense dite fiscale.

^[2] Pour les prêts PAP émis par une société de crédits immobiliers (SACI), l’agrément était délivré par délégation de l’Etat, par la SACI, dans le cadre d’un contingent fixé par la DDE.

^[3] Pour être précis, il convient de noter que pour pouvoir distribuer le PTZ, un établissement de crédit doit avoir au préalable, passé une convention avec l’Etat et avec la SG FGAS, société chargé de gérer les interfaces entre l’Etat et les banques, et notamment d’assurer le respect de la réglementation du PTZ par les banques. Tous les grands réseaux bancaires français satisfont aujourd’hui à cette condition.

[4] Pour ce faire les ménages sont classés en plusieurs catégories, qualifiées de tranches (de 7 à 4 selon les changements successifs apportés à la réglementation ; la tranche 1 étant la plus sociale). Le montant de l’aide de l’Etat n’est donc pas une fonction linéaire des ressources du ménage bénéficiaire, mais varie par paliers.

[5] Au niveau local, il peut exister d’autres types d’objectifs. Emerge notamment fortement la volonté de plusieurs métropoles de retenir en leur sein des familles qui souhaitant accéder à la propriété n’ont guère d’autre choix économiquement supportable que de partir dans le péri-urbain.

[6] On peut estimer qu’il n’est aujourd’hui guère possible, dans des hypothèses très optimistes et très volontaristes, d’aller annuellement au-delà de 150 000 logements locatifs sociaux, 80 000 logements en investissement locatif privé et 10 000 locatifs intermédiaires financés par des investisseurs institutionnels. Atteindre les 500 000 logements suppose dont la construction de 260 000 logements destinés à des propriétaires occupants.