Politique du logement : alerte aux fake news

Tout va mal !

 Le thème du logement avait occupé peu de place dans le débat préélectoral. La plupart des candidats s’étaient contentés de ressortir paresseusement des fiches inusables sur la crise, reprenant ainsi le discours de la plupart des acteurs du logement. Depuis plus de 30 ans, ceux-ci tirent le signal d’alarme, qu’ils soient privés, publics, ou associatifs, depuis les promoteurs et les HLM jusqu’aux associations qui se consacrent à la défense des mal-logés :  le logement va mal, plus mal qu’hier et ce sera pire demain. Quand par hasard des signes timides d’amélioration se font jour, c’est la promesse d’un retournement qui n’en sera que plus douloureux. De chaque côté de l’échiquier politique, le constat est presque identique. La gauche met plus l’accent sur la spéculation et la recherche du profit à tout prix et la droite sur la paralysie qui nait de l’inflation réglementaire, mais le résultat est là : tous s’accordent sur le fait que le soi-disant déficit de logements s’accroit chaque année, de même que le nombre des mal-logés, les deux faisant l’objet d’enchères en période électorale.
Alors que le thème de la crise du logement est à l’ordre du jour depuis la fin de la première guerre mondiale, le message est enfin passé, non seulement auprès des politiques, mais aussi auprès d’économistes renommés non spécialistes du logement. Jean Tirole, dans une interview au Monde du 15 septembre, est venu conférer l’autorité d’un prix Nobel à ce constat : « Même chose pour l’immobilier, qui est une catastrophe en France. On dépense 42 milliards d’euros par an dans ce secteur avec les nombreuses aides à la pierre et à la location, qui ne profitent in fine qu’à ceux qui possèdent le foncier et poussent à la hausse les loyers et les prix de vente. Tout cet argent dépensé pour avoir 3 millions de mal logés !». On peut s’étonner qu’un grand économiste ne prenne pas le soin de vérifier les prémisses à partir desquelles il prononce cette condamnation sans appel de la politique du logement. Ce faisant, il procède un peu comme un artiste qui apporte sa notoriété à une cause généreuse, la situation des mal-logés ou la lutte contre les OGM, sans mettre en doute un diagnostic sur lequel tout le monde semble s’accorder. Dès lors la conclusion s’impose : pourquoi dépenser autant d’argent pour quelque chose qui marche aussi mal ?
« Commençons donc par écarter tous les faits, car ils ne touchent point à la question. » écrivait Jean-Jacques Rousseau dans le discours sur l’origine de l’inégalité. Plus modestement commençons par les examiner.

Une catastrophe, vraiment ?

La statistique, c’est bien connu, est la forme élaborée du mensonge. Les statisticiens préfèrent dire qu’elle est bonne fille : on peut lui faire dire ce que l’on veut. Par exemple, « 3 millions de mal-logés », cela semble considérable. Mais rapporté à la population de la France métropolitaine, ce nombre correspond à moins de 5%. Encore trop, certes, mais on ne peut porter un jugement qu’en répondant à ces deux questions : fait-on mieux ou pire que par le passé ? Et : fait-on mieux ou pire que nos voisins ?
D’abord notre parc de logements : entre 1968 et 2013, la population s’est accrue de 28% et le nombre de résidences principales de 76%. En outre, avec 546 logements pour 1 000 habitants, c’est le plus abondant de l’Union Européenne après ceux de la Grèce et du Portugal (2015). Certes, il comprend une forte proportion de résidences secondaires, mais c’est aussi le cas des pays du Sud et de la Scandinavie. Aux USA, on ne compte que 419 logements pour 1 000 habitants.
Mais peut-être nos logements sont-ils petits ou inconfortables ? Nous disposions en moyenne de 31 m2 par personne en 1984, de 40 m2 en 2013 ; la Fondation Abbé Pierre a souligné la récente montée du surpeuplement, mais il a été divisé par deux entre 1968 et 2013 et la proportion des logements dépourvus du confort sanitaire de base, qui atteignait encore 27% en 1978, est devenue infime. Enfin, moins de 6% des ménages se déclarent insatisfaits de leur logement en 2013.
Ensuite, construit-on assez ? Le gouvernement précédent avait retenu un objectif de 500 000 logements annuels, hérité d’une étude de l’Université de Paris-Dauphine[1] pour le Crédit Foncier  reposant sur des hypothèses irréalistes. Or, dans la dernière étude du CGDD sur le sujet (2012), aucun des scénarios proposés n’atteint 350 000 logements. Dans l’intervalle, il est apparu que les statistiques de logements autorisés et plus encore mis en chantier sous-estimaient grandement la réalité et que l’on avait bel et bien frôlé les 500 000 en haut du cycle (2006-07). On a aussi vu la proportion de logements vacants augmenter récemment. Il est clair par ailleurs que l’on construit plus que nos voisins : 5,6 logements neufs pour 1000 habitant en France, 4 au Royaume-Uni, ou en Allemagne. Seuls l’Espagne et le Portugal ont plus construit, mais à l’excès, en Espagne. La construction reste certes insuffisante en Ile-de-France. Toutefois, on y construit beaucoup plus qu’à Londres ou à New-York : 3,71 logements neufs annuels pour 1 000 habitants, contre 2,28 à Londres et 2,37 à New York[2] (source : CAS).
Oui, mais alors, le logement est-il beaucoup trop cher ? Le taux d’effort net est bien en hausse permanente (16,1% en 2001, 18,3% en 2013, source INSEE), et cette hausse est plus accentuée pour les bas revenus, mais pour des logements dont la qualité augmente aussi. Il s’agit d’ailleurs d’une tendance mondiale. Ceux qui jugent inefficace notre système d’aide au logement pourront méditer sur le fait que la proportion de ménages dont la dépense nette de logement dépasse 40% de leur revenu est en France égale à la moitié de la moyenne européenne (parmi les 28 de l’UE ou les 19 de la zone Euro) : avec une proportion de 5,7%, elle n’est devancée que par la Finlande, l’Irlande, Chypre et Malte ; l’Allemagne est à 15,6% et le Royaume-Uni à 12,5% (source : EU-SILC).
Quant au parc locatif social, c’est, en proportion, le plus important d’Europe après ceux des Pays-Bas, de l’Autriche et du Danemark. Ah, mais il n’héberge pas les plus pauvres ? Il s’y efforce : aujourd’hui, 1 logement sur 4 mis en location est attribué à un ménage dont le revenu est inférieur à 20% des plafonds de ressources (de l’ordre du SMIC pour une personne seule) et 50% des occupants de HLM ont en 2013 un revenu par unité de consommation inferieur au premier quartile contre 21% en 1973 (Insee, ENL).
Le fait que la France ait traversé la crise financière mondiale sans que les accédants à la propriété soient bousculés, sans que le nombre des saisies ou de défauts de remboursement augmente de façon significative alors qu’ils sont parmi les plus bas d’Europe, ne peut assurément être mis au débit de la politique du logement.
Il est toutefois indéniable que le nombre des sans-domicile est en forte hausse : 86 000 personnes en 2001, 141 500 personnes en 2012, soit presque 50% de plus. Dans le même temps, leur nombre aurait été divisé par deux en Angleterre. Mais cet échec est-il vraiment à porter au passif des politiques du logement ? Cette question mérite débat ; on y reviendra plus loin.

Quelles réalités recouvre l’invocation de la crise ?

 Le thème de la crise est si fédérateur que le mot peut changer de sens avec la conjoncture : crise du logement quand les prix montent, crise de l’immobilier quand ils baissent. Chacun peut donc y retrouver ce qu’il souhaite.  Reste à savoir quelles sont les principales critiques qui peuvent être adressées à la politique du logement ?
D’abord les prix. Le logement est trop cher. C’est une assertion largement partagée par les ménages et que les comparaisons internationales mentionnées plus haut ne suffisent pas à écarter.  En outre, l’affirmation est récurrente selon laquelle[3] le coût élevé du logement nuirait à la compétitivité française. Le fait que plus de la moitié du patrimoine des français soit investi dans le logement détournerait leur épargne de l’investissement productif[4] et contribuerait à l’accroissement des inégalités[5]. Plus grave, d’une part la hausse des prix immobiliers en France contribuerait à renchérir le coût du travail, d’autre part, elle perturberait le fonctionnement du marché du travail, car les ménages hésiteraient à se déplacer vers les régions les plus dynamiques qui sont aussi celles où se loger est le plus coûteux.  Il en est du logement comme des omnibus dont le savant Cosinus déplorait qu’ils fussent complets aux heures d’affluence : il est d’autant plus difficile d’y accéder que la demande est très forte. C’est dans les zones dites tendues que le prix du logement est le plus étroitement dépendant de la solvabilité des acquéreurs ou des locataires.  Même si les loyers ont augmenté de façon moins forte que les prix, la différence de tension selon les territoires se reflète dans l’écart entre les loyers HLM et les loyers de marché : faible dans les zones détendues, il va de 1 à 3 à Paris. La difficulté tient autant à une question d’aménagement du territoire que de volume de la construction neuve. Mais l’aménagement du territoire a perdu de son lustre et ni l’impression des billets de banque à Chamalières, ni le transfert de l’ENA à Strasbourg n’ont suffi à réduire l’attrait de la Région parisienne et les prix élevés qui en résultent. A l’avenir, on peut douter que les exilés du Brexit viennent s’installer à Limoges ou en Haute-Loire.
Au-delà des difficultés que ressentent les ménages, l’accroissement des dépenses de logement réduirait d’autant la part de leurs ressources qu’ils peuvent affecter à leurs autres dépenses de consommation, culture, santé, alimentation, loisirs, etc.  Cette dernière affirmation, qui semble tenir de l’évidence comptable, à tout le moins à court terme, ne peut être acceptée comme telle. Au contraire, à plus long terme, la réduction de la part du revenu absorbée par d’autres dépenses ne libère-elle pas des capacités contributives qui peuvent être consacrées au logement ? Les progrès de la productivité et la division internationale du travail, pesant sur le coût de certains biens et services, permettent d’accroître la dépense de logement. Impossible d’écarter cette question au motif qu’elle tiendrait de la poule et de l’œuf ; elle n’a rien de théologique, de la réponse qui y est apportée dépend le jugement que l’on peut porter sur la pertinence de certains aspects de la politique du logement. Malheureusement, aucune approche statistique ou expérimentale ne permet de trancher entre ces deux propositions.
Quant aux comparaisons internationales, elles montrent que, parmi les pays membres de l’OCDE, la part du budget que nous consacrons en moyenne au logement est l’une des plus élevées : seuls les Finlandais, les Tchèques et les Danois dépensent plus (mais ils doivent aussi se chauffer plus l’hiver). La poule et l’œuf sévissent aussi dans ces comparaisons : si les américains ne consacrent que 19% de leur budget au logement, c’est en partie parce qu’ils payent beaucoup plus cher que nous pour leur santé : 21% au lieu de 4%.
Le scandale des sans-logis est le plus criant. Il se manifeste surtout sur les marchés tendus puisque la grande misère suit la grande richesse. Mais peut-il être mis au compte des carences de la politique du logement ? Il s’agit d’offrir un logement décent à des personnes qui ne peuvent en assumer la charge, quel que soit son montant. Celle-ci doit donc être supportée par des aides sociales, affectées ou non. Les réponses qu’appelle ce volet logement d’une politique sociale tournée vers les plus démunis doivent obéir à une logique spécifique. Les débats techniques sur la place du marché, le niveau des prix, le choix entre soutien de l’offre ou de la demande, les effets d’aubaine, l’affectation des aides, sont sans objet dès lors qu’ils concernent des personnes qui ne procèdent pas à des arbitrages entre leurs dépenses courantes et leurs dépenses de logement. La politique d’hébergement fait l’objet de nombreuses critiques, tant du point de vue de l’instabilité qu’elle impose à ses bénéficiaires que de son coût. Pour répondre aux besoins des sans-logis, certaines associations préconisent de réduire la place de l’hébergement et d’adopter la politique dite du « logement d’abord », qui consiste à les installer d’emblée dans des logements qui leur offriront plus de chance de réinsertion. C’est un choix de politique sociale avant d’être une question de moyens financiers.
En résumé, les principaux enjeux de la politique du logement concernent les démunis, les ménages à faibles revenus et qui ne bénéficient pas d’un logement social et les outsiders, principalement les jeunes, dans un certain nombre de marchés tendus. La politique du logement doit en quelque sorte supporter les conséquences des autres politiques : aménagement du territoire, intégration, formation, etc. (ainsi d’ailleurs que des politiques du logement passées, en particulier, celles qui ont abouti au phénomène de concentration des problèmes sociaux dans certaines banlieues). Elle sert en outre de vecteur à d’autres politiques : l’aide personnelle au logement est en partie une aide sociale et les aides à la pierre, en ciblant la construction et la rénovation, une composante de la politique de l’emploi.
Au risque de choquer, on pourrait affirmer, sinon qu’il n’y a pas de problèmes de logement en France, du moins que les problèmes inhérents à la politique du logement sont mineurs par rapport aux problèmes « importés » énoncés ci-dessus. En effet, l’appareil productif comme la distribution du crédit fonctionnent de façon satisfaisante. Même le problème de la mobilisation du foncier, qui ponctue tant d’interventions en tribune de Diafoirus du logement (le foncier vous dis-je), n’a pas empêché la prolifération des bureaux en Ile-de-France. L’origine de la rareté est souvent à trouver dans les freins réglementaires dressés, parfois à juste titre, par la puissance publique ou par les élus locaux, ces derniers reflétant les vœux de leurs électeurs, lesquels ne sont pas plus naturellement accueillants pour les nouveaux arrivants en France qu’à l’étranger[6].

La continuité de la politique nationale

Les partis politiques dressent un tableau particulièrement dramatique de la politique dont ils imputent l’entière responsabilité à celui d’entre eux qui est au pouvoir ou qui vient de le quitter. La politique qu’ils suivent, lorsque leur tour est venu, ne se distingue pourtant que par des nuances ou des adaptations, rendues nécessaires par des évolutions mondiales ou par la conjoncture.  Et de fait, la politique nationale a fait preuve d’une grande continuité depuis la réforme de 1976. Aucune grande réforme du logement n’oppose de façon nette la droite et la gauche de gouvernement ? Ni grand soir, ni libéralisation, jusqu’aux dernières élections le discours était de rupture et la politique de continuité.  La politique du logement procède par ajustements. Il n’y a pas eu en France de changement d’orientation aussi brutal et de la même ampleur que ceux que l’on observe dans d’autres pays. Rien de comparable à la transformation du rôle du parc social aux Pays-Bas avec le Brutering, au Royaume Uni avec le right-to-buy, ou encore plus récemment, dans le même pays, avec la réduction de la durée des baux à six mois dans le parc privé.  Aucun bouleversement identique à la dérégulation de la constructibilité des sols qui a eu lieu en Espagne. En 2000, la loi SRU est venue inscrire l’objectif de mixité sociale dans les textes. L’obligation de disposer de 20 % de logements sociaux dans les communes d’une certaine importance devait permettre de dépasser les égoïsmes locaux, en écartant l’argument selon lequel il serait déraisonnable de construire des logements HLM dans les villes riches car le foncier y est très cher. Initialement objet d’une opposition très forte au sein du Parlement, ce texte, renforcé par la loi ALUR, n’est plus guère aujourd’hui remis en cause, et le débat se cantonne sur la façon de lui donner plus d’efficacité, en relevant le pourcentage obligatoire de logements sociaux et en augmentant les sanctions pour les communes récalcitrantes.
Depuis plus de trente ans, c’est une constante de la politique française que de soutenir à la fois l’accession à la propriété, la construction locative sociale et une fiscalité favorable à l’investissement locatif privé. Le rôle conjoncturel de cette politique en matière de soutien de l’activité, et donc de l’emploi, est de première importance.  Et de fait, les plans de relance mis en place lors des deux derniers quinquennats ont pris appui sur ces trois composantes du soutien de l’offre. Les mesures de soutien massif de l’accession dans les marchés les moins tendus s’expliquent plus par la réactivité du secteur de la maison individuelle que par le souci de répondre au déficit de logements dans les zones où elles représentent l’essentiel de la construction.
L’effort en faveur du logement des démunis, dont on a dit qu’il relevait d’une logique spécifique, n’a pas non plus été l’objet d’un affrontement politique. Le Droit au Logement Opposable en constitue le texte phare : réclamé depuis des années par les associations, le DALO a été voté par surprise en période électorale, par un gouvernement de droite, avec le soutien unanime de députés majoritairement sceptiques. Le fait que sa mise en œuvre se heurte à l’insuffisance de l’offre dans les zones tendues, et d’abord en région parisienne, là où le problème se pose avec le plus d’acuité, met en lumière les limites du pouvoir de la loi et le caractère artificiel d’un débat national focalisé sur le déficit global de logements, alors que les conditions d’accès au logement reflètent une différenciation géographique de plus en plus accusée.
C’est le poids des facteurs extérieurs qui aura eu l’influence la plus déterminante sur la politique du logement : d’abord la fin de l’encadrement du crédit, liée à la mondialisation du système financier qui a privé l’Etat de l’essentiel de son pouvoir sur les conditions de l’offre de crédit. Ensuite la fin de l’inflation. D’une part, celle-ci a interdit en accession que les aides personnelles se substituent aux aides à la pierre comme l’avait prévu la réforme de 1976. D’autre part, la maîtrise de l’inflation et la surliquidité mondiale se sont traduites par une baisse mondiale des taux, qui associée à l’allongement de la durée des prêts, a contribué pour une forte part à la croissance rapide du prix des logements. D’abord solvabilisés, les ménages modestes ont progressivement vu s’allonger la durée de leur effort pour devenir propriétaire.
C’est au plan local que les changements politiques ont des conséquences beaucoup plus accusées. Ce sont les collectivités locales qui définissent et mettent en œuvre les politiques qui vont permettre d’accueillir, de localiser ou d’écarter telle ou telle catégorie de population. Les élus veulent conforter leur électorat et répondre à ses attentes. Le contraste entre les politiques conduites en matière de logement par deux villes de bords opposés est assurément plus frappant qu’entre deux gouvernements successifs d’orientations également opposées.
Au-delà du fait que la marge de manœuvre des gouvernements s’est réduite avec l’ouverture de l’économie, la continuité de la politique nationale en matière de logements s’explique aussi par ses performances, lesquelles, loin d’être aussi catastrophiques que certains veulent bien le dire, sont au contraire tout à fait honorables et ne peuvent pas être jugées au regard de problèmes qui pour partie ne relèvent pas d’elle.  La politique du logement peut mieux faire. Elle doit aussi répondre à des enjeux nouveaux. Mais partir d’un constat erroné n’offre pas les meilleures chances d’y parvenir.

Claude Taffin et Bernard Vorms

[1] « Demande de logement : la réalité du choc sociologique », Laurent Batsch, Denis Burckel, François Cusin, Claire Juillard (2006), Numéro hors série de l’Observateur de l’immobilier du Crédit Foncier.

[2] « Pour une approche quantitative de la politique du logement : l’exemple de l’agglomération parisienne », J.M. Gambrelle, politiquedulogement.com (2016).

[3] Cf. entre autres, parmi les plus récentes, le rapport Gallois, le rapport d’Etienne Wasmer et d’Alain Trannoy pour le CAE, rapport économique, social et financier (RESF) annexé à la loi de finances 2013.

[4] C’est ce qui avait conduit, avant la crise des subprime, à envisager l’introduction de formules d’extraction hypothécaire, lesquelles auraient dû permettre de concilier le développement de l’accession à la propriété et l’orientation d’une plus forte part de l’épargne des ménages vers l’investissement ou vers la consommation

[5] « Le capital au XXIème siècle », Thomas Piketty, Seuil, 2013.

[6] Cf. Barker review of housing supply, 2004