Réforme HLM : Politique du logement ou politique budgétaire ?

Le gouvernement a annoncé en septembre dernier un certain nombre de mesures affectant le logement. La plus médiatique et la plus commentée concerne une « réforme » des aides personnelles consistant, en fait, à diminuer l’aide perçue par les locataires du secteur social en imposant aux organismes des baisses de loyers équivalentes, de façon que l’opération, tout étant neutre pour les locataires, ait un puissant effet de réduction de la dépense publique.
Après le tollé suscité par la diminution de 5 € du montant mensuel de l’aide personnelle, présenté comme inéluctable en raison de l’imprévoyance du précédent gouvernement, le ministre avait imprudemment annoncé une réforme des aides personnelles. Le terrain avait été préparé par des petites phrases sur le coût excessif de ces aides et sur leur effet inflationniste supposé. Or cet effet n’est pas avéré, surtout à long terme[1]. Le gouvernement a-t-il pris conscience qu’une nouvelle baisse sans contrepartie aurait de sérieuses conséquences pour les locataires (et par contrecoup pour les bailleurs) ? Toujours est-il qu’il a prudemment laissé de côté le secteur privé pour se concentrer sur le locatif social : l’aide personnelle sera diminuée et, en contrepartie, les organismes HLM devront baisser les loyers, de sorte que le reste à charge des locataires n’augmente pas. En outre, les loyers seront gelés. L’économie budgétaire attendue est estimée à 1,5 milliard d’euros en 2018, mais le manque à gagner pour les organismes sera sans aucun doute supérieur, car la baisse de loyer ne se traduira pas toujours par une diminution du même montant de l’APL : on verra plus loin pourquoi. Au total, le coût annuel pour les organismes serait en 2018 compris entre 1,7 et 1,9 Mds € ; pour les années suivantes, le montant sera du même ordre, un peu diminué si l’indexation des loyers sur l’IRL est appliquée. Il représente plus des trois quarts de la capacité annuelle d’autofinancement des organismes (marge après déductions des dettes et frais) qui est d’environ 2.2 milliards d’euros, ce qui explique que le projet ait suscité de vives réactions du mouvement HLM et de certains élus locaux, au motif notamment que cette ponction amputerait gravement la capacité d’investissement des organismes et pourrait mettre certains d’entre eux en difficulté. Le gouvernement n’y a pas pour autant renoncé et a engagé des négociations avec les fédérations d’organismes.
Ces négociations ont abouti le 13 décembre dernier à la signature d’un protocole d’accord entre le Premier Ministre et l’une des deux principales fédérations, celle des Entreprises sociales pour l’habitat (ESH). Bien que l’autre fédération, celle des Offices publics pour l’habitat (OPH), ne l’ait pas signé, le protocole a vocation à s’appliquer à l’ensemble du secteur HLM. Cependant, compte tenu de la complexité du mécanisme prévu, la mise en oeuvre pourrait prendre quelque temps.

Une réforme du tissu des organismes

Concentration

Si la motivation des mesures exposées dans le projet de loi de finances 2018 apparaissait exclusivement de nature budgétaire, il n’en va pas de même du protocole qui, notamment dans son premier point, dessine une réforme dont nous allons tenter de décrypter les enjeux.
Il prévoit en effet une « réorganisation du tissu des organismes de logement social à échéance de trois ans ». L’objectif est d’inciter les organismes, notamment ceux qui gèrent un petit nombre de logements, à se regrouper soit par fusion, soit en s’adossant à un groupe. De tels groupes existent dans le secteur des ESH, le texte prévoit d’étendre ce mode d’organisation aux OPH. Le but de ces regroupements est, par la mutualisation de certains outils ou services, d’améliorer la productivité ou, pour le dire autrement, de réduire significativement les frais de gestion.
Il s’agit aussi, vraisemblablement, de permettre la mutualisation des ressources financières au sein d’un même groupe, entre des organismes gérant un parc largement amorti et construisant peu et d’autres en manque de fonds propres à investir dans de nouvelles opérations. Cela dans le but de permettre à ceux-ci, qui opèrent généralement dans des zones tendues, de continuer à investir avec le concours des surplus dégagés par ceux-là.
Cette nouvelle organisation pourrait enfin permettre au secteur de diversifier ses activités en les élargissant, le cas échéant, à la production ou à la gestion de logements pour le secteur privé, de locaux d’hébergement ou de résidences pour personnes âgées, à l’instar de ce qui se pratique déjà dans certains groupes dans le secteur des ESH ou des SEM. Le protocole prévoit d’ailleurs l’élargissement des compétences des organismes, notamment dans les zones détendues.
Ces regroupements ne doivent pas se faire au détriment de l’ancrage territorial dont la nécessité est réaffirmée.

Vente de logements

Le protocole fixe un objectif annuel minimal de 20 000 ventes, soit largement plus du double du volumes de ventes actuel (7 632 en 2015), dont le produit sera utilisé pour financer la construction neuve. Cependant, le protocole reste silencieux sur la répartition de ce produit entre le groupe vendeur et le Fonds national d’aide à la pierre (FNAP)[2]. Or c’est là un point crucial et qui conditionnera vraisemblablement la réalisation de l’objectif, car la motivation des organismes pour la vente sera d’autant plus forte qu’ils pourront en conserver le produit. Ce sera sans aucun doute l’un des objets de la suite des négociations.
Pour faciliter les ventes, il est prévu d’en assouplir les conditions d’autorisation et, pour prévenir d’éventuelles réticences des collectivités locales, d’allonger la durée de prise en compte des logements vendus dans les décomptes SRU.

Réforme de la politique des loyers

Les quelques lignes consacrées à ce sujet tiennent plus de la déclaration d’intention que d’une orientation claire. « Il s’agirait », dit le texte, « d’étudier une réforme de la fixation des loyers pour que ces derniers soient davantage liés aux capacités financières des ménages et non aux financements d’origine, tout en créant des mécanismes pour favoriser la mixité sociale ». On notera que la phrase est au conditionnel : sage précaution, car les objectifs qu’elle évoque tiennent de la quadrature du cercle.
Si l’on comprend bien, le projet gouvernemental consiste à instaurer une sorte d’aide personnelle négative pour les ménages aux revenus les plus élevés, qui financerait en partie la baisse des loyers pour les plus modestes : donc une sorte de péréquation entre les occupants du parc locatif social. Or il existe un outil plus large de redistribution : c’est l’impôt sur le revenu. La redistribution interne des loyers induirait une réduction des inégalités entre les locataires du secteur social, mais l’équité entre ces derniers et les locataires du parc privé n’en serait pas améliorée.
Une réforme de la politique des loyers serait pourtant nécessaire, car la situation actuelle défie la logique. Dans ce but, un processus a été initié en 1997 avec l’expérimentation du conventionnement global et formalisé en 2009 par la loi MOLLE avec la mise en place des conventions d’utilité sociale[3]. On sait en effet que la dispersion des loyers reflète pour l’essentiel les conditions de financement initiales des logements et non la valeur du service de logement rendu au locataire. En 2014, en Ile-de-France, un logement HLM/O (l’essentiel de la production des années 1960-70) était loué en moyenne 5,66 €/m², contre 7,19 €/m² pour un logement financé en PLUS et 6,46 €/m² pour un PLA très social (l’essentiel de la production récente)[4]. Le processus de remise en ordre n’a toutefois pas vraiment été enclenché.

La baisse des aides personnelles

La deuxième partie du protocole a trait à la baisse des aides personnelles, qui devra être compensée par des baisses de loyer équivalentes.

L’origine de la « richesse » des organismes

Il s’agit pour le gouvernement de ponctionner une part de la trésorerie des organismes, qui s’est considérablement améliorée au cours des dix dernières années. Ces derniers ont en effet bénéficié de la baisse du taux du livret A, sur lequel sont indexés les taux de leurs emprunts. Comme le montre le graphique 1, une première et forte baisse est intervenue en 2009-2010, suivie d’une remontée de plus faible amplitude, puis d’une nouvelle baisse à partir de 2013. La charge de remboursement de la dette, pour l’essentiel à taux variable, s’en est trouvée allégée. Le ratio médian annuités locatives / loyers a ainsi baissé de 3,3% de 2011 à 2014, passant de 43,0% à 39,7%[5].

Cette amélioration n’est pas passée inaperçue, notamment du ministre du Budget. De nombreux organismes l’ont, certes, mise à profit pour accroître leur production, en injectant davantage de fonds propres dans le financement des opérations. Toutefois, ce ne fut pas le cas de tous, d’où l’idée d’une mutualisation partielle de la trésorerie : « Il faut que tout le monde se rende bien compte que l’argent public va se raréfier. Il faut prendre l’argent là où c’est nécessaire, c’est-à-dire dans les fonds inutilisés des « dodus dormants » qui sont les 15 % d’organismes HLM n’ayant rien construit depuis cinq ans », déclarait en 2010 le secrétaire d’Etat au logement, Benoist Apparu[6]. Ce n’est cependant qu’en 2016 que sera créé le Fonds national des aides à la pierre, doté de 500 millions d’euros et alimenté pour moitié par la trésorerie des organismes, l’autre moitié étant fournie par l’Etat.
Plus récemment[7], la Cour des comptes a recommandé, « compte tenu […] du niveau des réserves accumulées par les organismes de logement social »[8], de supprimer l’exonération de l’impôt sur les sociétés dont bénéficient les organismes du logement social, au motif qu’elle est « sans relation avec l’effort effectivement accompli en faveur du logement social » et que le mécanisme de péréquation décrit ci-dessus « ne suffit pas à justifier le maintien de cette exonération ». Elle préconise en outre de « remplacer le régime d’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur du secteur immobilier social par des subventions ciblées tenant compte de la situation des territoires et des organismes concernés ».

Le choix du vecteur de l’APL

Une voie pour utiliser cette marge de manœuvre financière aurait pu être, nous l’avons vu, d’accélérer la remise en ordre des loyers du parc social. Le gouvernement en a décidé autrement, sans doute parce qu’une baisse des loyers les plus élevés n’aurait qu’un assez faible impact sur les aides personnelles. En effet, la diminution du loyer n’entraîne une baisse de l’aide personnelle qu’à deux conditions :
– que le locataire perçoive effectivement une aide : c’est le cas d’environ la moitié d’entre eux ;
– et que le loyer soit inférieur, ou peu supérieur au loyer plafond de l’APL. L’aide n’augmente en effet avec le loyer que tant que celui-ci est inférieur au plafond. Dans l’ensemble du parc, seuls 58% des logements ont un loyer inférieur à ce plafond.
Les principaux bénéficiaires seraient pour l’essentiel les locataires de logements construits dans les années 1980, dont le niveau de loyer, relativement élevé, ne se justifie pas par des prestations de meilleure qualité. La plupart d’entre eux, qui ne remplissent pas ces deux conditions verraient baisser leur loyer sans que le montant de l’aide qu’ils perçoivent en soit sérieusement affecté.
Le gouvernement a préféré diminuer le montant de l’aide personnelle perçue par les locataires du secteur social. Pour éviter que ces derniers en subissent les conséquences, cette baisse sera compensée par une diminution des loyers d’un même montant, et dans certains cas supérieure, car comme nous venons de le voir, la baisse du loyer ne se traduit pas toujours par une baisse équivalente du montant de l’aide.
Nul ne peut dire aujourd’hui comment ce coût sera réparti entre les organismes. Ceux dont la part de locataires percevant l’aide est la plus élevée seront sans doute les plus fortement impactés et certains pourraient être mis en difficulté si les mesures correctives prévues s’avéraient insuffisantes.
La mise en œuvre sera nécessairement complexe. Telle qu’elle a été présentée, la mesure revient en effet à déterminer la baisse de loyer en fonction du montant de l’aide, alors que l’aide est elle-même calculée en fonction du loyer.
Le processus de baisse doit s’étaler sur trois ans, l’objectif visé étant une réduction de quittance de 1,5 milliard d’euros en 2020. S’y ajoutera, en 2018, une augmentation du taux de TVA sur les travaux, qui passe de 5,5% à 10% : le produit de cette hausse, 700 millions d’euros, permettra de porter à 1,5 milliard d’euros dès 2018 le montant des économies budgétaires, sachant que par ailleurs le gouvernement a accepté que pour 2018 le montant de réduction des loyers, et donc de l’APL, soit limité à 800 millions. Le taux de TVA pourra être rabaissé à la fin de 2018 au vu du bilan de la première étape de la réforme, mais alors le montant de la réduction des loyers en sera d’autant majoré, sauf à imaginer la double peine d’une TVA majorée maintenue et d’une progression de la la réduction des loyers de 800 millions à 1.5 milliard en 3 ans.

Mesures d’accompagnement et financement de l’ANRU

En contrepartie, le gouvernement s’engage à maintenir l’exonération de taxe foncière jusqu’en 2022.
En outre, diverses mesures sont prévues pour éviter que la réforme ne mette en difficulté les organismes, en particulier les plus fragiles :
– lissage entre organismes de l’impact de la réduction de loyer, de façon à en atténuer l’effet pour ceux dont la part de locataires percevant l’APL est la plus élevée ;
– prise en compte, le cas échéant, de la capacité contributive des bailleurs ;
– compensation des pertes d’exploitation résultant de la baisse des loyers (800 millions d’euros en 2018) ;
– soutien à l’investissement et accompagnement des transformations du secteur par des mesures d’accompagnement pour aides à l a vente ou de prêts dits de haut de bilan à taux zéro et à fort différé.
Le protocole mentionne également, dans ces mesures d’accompagnement, la reconduction du PTZ, bien qu’il ne s’agisse pas là d’une mesure concernant au premier chef les bailleurs sociaux.
Enfin, les bailleurs sociaux seront mis à contribution pour financer le nouveau programme de rénovation urbaine, pour un montant de 130 millions d’euros dès 2018 et un total de 2 milliards d’euros sur l’ensemble du programme.

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De mesures qui, telles qu’elles sont présentées dans la loi de finances, apparaissaient comme répondant à une logique exclusivement budgétaire, on glisse donc vers une véritable réforme du secteur locatif social, ou du moins de la structure des organismes qui le composent.
Certains points semblent incontestablement positifs. La réforme a en effet pour but de créer les conditions d’une gouvernance plus efficace et d’une gestion plus performante, deux objectifs dont on peut difficilement contester le bien fondé. Cependant, certains aspects paraissent contestables, en premier lieu les modalités de ce qu’il faut bien appeler un prélèvement : pourquoi choisir de créer une APL à deux vitesses, avec un barème qui ne change pas mais ne correspondra plus à ce que percevront les locataires du secteur social ? On s’interroge également sur le calibrage des montants en question : le pari qui consiste à postuler que la ponction pourra être compensée par des économies de gestion sera-t-il gagné ? Rien n’est moins certain. De même, comment a été fixé l’objectif de 20 000 ventes par an ? Est-il soutenable dans la durée, ou s’agit-il d’une mesure de court terme destinée à permettre de passer un cap difficile ?
En outre, de lourdes ambiguïtés subsistent, concernant notamment le rôle du secteur locatif social auquel sont assignés des objectifs contradictoires. Doit-il être réservé aux plus modestes, et dans ces conditions comment concilier ce rôle avec le maintien d’une certaine mixité sociale ? Doit-il au contraire être vu comme un contributeur à l’offre globale de logements, et être utilisé comme un moyen de réguler l’ensemble du marché locatif ? La question reste posée et le protocole n’y apporte aucun élément de réponse.
Enfin, on peine à comprendre les raisons de la persistance d’un double statut des organismes, (ESH et OPH), alors qu’ils sont soumis aux mêmes règles concernant le financement des opérations et la fixation des loyers. Cette dualité ne semble plus répondre à une quelconque nécessité, si ce n’est de permettre la défense d’intérêts corporatistes qui paralyse l’ensemble du mouvement HLM. La réforme aurait pu y mettre fin : l’occasion est manquée.

Jean Bosvieux

[1] Cf. la Question & controverse de Jean Cavailhès : Aides personnelles locatives et à l’accession à la propriété : un point sur l’état des connaissances.

[2] Créé en 2016, le FNAP est alimenté par l’Etat et par un prélèvement sur les organismes de logement social. Il finance des opérations de construction, d’amélioration ou de démolition de logements sociaux.

[3] Voir à ce sujet « La CUS : un outil bien ou mal nommé ? », par Bernard Coloos, à paraître sur ce site dans la rubrique Questions & controverses.

[4] Source : « Soutenabilité financière d’une baisse de loyers pour un nombre significatif de logements sociaux situés hors quartiers prioritaires de la politique de la ville – Simulations globales et études de cas », ANCOLS, décembre 2016.

[5] Source : « Les organismes de logement social : chiffres clés 2014 », Ministère du logement et de l’habitat durable.

[6] Cité par La Tribune, 29 septembre 2010.

[7] Référé du 1^er juin 2017 sur « Les dépenses fiscales en faveur du logement social ».

[8] La Cour se réfère à son rapport de février 2017 sur « Le logement social face au défi de l’accès des publics modestes et défavorisés » dans lequel elle précise que « le secteur HLM inclus dans le périmètre des OPH et ESH a réalisé en 2014 un chiffre d’affaires de 21,4 Md€ et dégagé un résultat net comptable de 3,3 Md€, avec une capacité d’autofinancement globale de 9,7 Md€. L’encours d’emprunt de 128 Md€ représentait alors un peu plus de 16 années de la capacité d’autofinancement courante et s’adossait à 161 Md€ de fonds propres[8] ».