Loi  SRU : un objectif inaccessible ?

« La loi SRU porte ses fruits ». Cette formule revient comme une antienne lorsque sont évoqués les effets de l’article 55 en matière de construction de logements sociaux. De fait, entre 2002 et 2018, les communes déficitaires en HLM au regard du dispositif ont financé 640 000 logements sociaux, soit 37% de plus que les 437 0000 unités qui leur étaient imposées par l’État pour rattraper leur retard.
Conclure à un succès de la loi SRU serait toutefois prématuré dans la mesure où certaines communes restent à l’écart de cet effort de construction et que, surtout, le dispositif repose essentiellement sur une autre donnée : le pourcentage de logements sociaux parmi les résidences principales. Destiné à assurer la mixité sociale, c’est ce taux SRU qui détermine si les communes sont en règle ou non avec l’article 55. Initialement fixé à 20% à l’horizon 2020, le taux SRU a été relevé à 25% par la loi Duflot du 18 janvier 2013.
Dans cet article, nous constaterons tout d’abord que la progression du taux SRU n’est pas à la hauteur des exigences du législateur. Puis nous mettrons en évidence que la construction parallèle de nombreux logements privés constitue la principale entrave à la hausse du pourcentage de logements sociaux. Enfin, en transposant sous la forme d’une équation les facteurs pris en compte par le législateur, nous réaliserons une analyse prospective pour le moins inquiétante concernant l’évolution future du taux SRU des communes déficitaires.

La faible progression du taux SRU des communes déficitaires

 Afin que la mesure de l’évolution du taux SRU ne soit pas perturbée par la progression du nombre de communes déficitaires sous l’effet des modifications législatives[i], il convient de se focaliser sur celles qui étaient déficitaires au moment de l’entrée en vigueur de la loi le 1^er janvier 2002. Au nombre de 728, ces communes « initialement » déficitaires présentent en effet l’avantage d’avoir eu du temps pour mettre en place des politiques leur permettant de répondre à leurs obligations de construction. Toutefois, parmi ces communes, certaines ont obtenu des exemptions leur permettant d’échapper à la loi SRU tant et si bien que notre étude repose sur 695 communes initialement déficitaires.

Une hausse moyenne de moins de 5 points

Pour estimer l’évolution du taux SRU des communes initialement déficitaires, une première méthode consisterait à les rassembler dans une sorte d’entité fictive agrégeant l’ensemble de leurs logements sociaux et de leurs résidences principales. Cette démarche pose toutefois problème dans la mesure où le poids des grandes villes occulte de facto les variations existant dans les autres communes. C’est pourquoi la méthode la plus appropriée consiste à calculer l’évolution de la valeur moyenne du taux SRU des communes initialement déficitaires. Certes, cette méthode amalgame des taux SRU de communes présentant un nombre très différent de résidences principales mais elle est la seule à prendre en compte l’application « communale » de l’article 55.
En appliquant cette méthode, il apparaît que le taux SRU moyen des communes initialement déficitaires est passé de 9,1% en 2002 à 13,8% en 2016. Cette hausse n’est certes pas négligeable mais reste toutefois loin des objectifs du législateur. A ce rythme, le taux moyen atteindra seulement 18,5% en 2030 alors qu’il est censé atteindre 25% en 2025 !
A l’échelle nationale, il est difficile d’identifier des grandes tendances dans la progression du taux SRU moyen, d’autant que, dans plusieurs départements, le nombre de communes initialement déficitaires est particulièrement faible[ii]. La carte 1 ci-dessous fait tout de même apparaître que la hausse a globalement été plus soutenue dans les départements situés au nord et à l’ouest de la France.

Carte 1: La progression de la moyenne du taux SRU des communes initialement déficitaires (par département) entre 2002 et 2016

Peu de communes qui ont « joué le jeu », encore des communes « récalcitrantes »

En analysant dans le détail l’évolution du taux SRU des communes initialement déficitaires, nous pouvons identifier des communes qui ont « joué le jeu ». Par cette expression nous désignons les communes qui ont atteint le taux SRU légal, devenant ainsi des communes « régularisées », et/ou celles qui ont connu une progression de leur taux SRU supérieure à 10 points, qu’elles aient été « régularisées » ou non.
Au travers de ce prisme, le bilan est franchement mauvais (cf. tableau 1). A l’issue du cinquième bilan triennal 2014-2016, on ne compte que 31 communes régularisées, soit à peine 4% des communes concernées… Ce résultat décevant ne saurait s’expliquer par l’évolution de la législation : même si le seuil légal était resté à 20%, seules 87 communes y seraient parvenues, soit 13% du panel. On ne recense pas non plus beaucoup de communes ayant connu une forte progression de leur taux SRU puisqu’elles ne sont que 41, c’est-à-dire 6 % de l’ensemble.

A l’opposé, il demeure encore de nombreuses communes « récalcitrantes ». Par cette expression, nous désignons les communes dont le taux SRU a baissé, celles dont il a progressé de moins d’1 point et/ou celles où il reste inférieur à 5%.
Là encore le bilan établi sur la période 2002-2016 est décevant (cf. tableau 2). Tandis que le premier cas concerne 15 communes initialement déficitaires (2% du panel), le deuxième en concerne 46 (6%) et le troisième 36 (5% ). Ces chiffres élevés ont de quoi étonner et prouvent que, malgré les sanctions prévues par le législateur, certaines communes refusent encore de se soumettre aux injonctions de l’Etat.

 Caractéristiques des communes qui ont « joué le jeu » et des communes « récalcitrantes »

Au niveau géographique, les communes qui ont « joué le jeu » sont assez bien réparties à l’échelle nationale même si elles sont quasi-inexistantes dans le grand Sud. Ainsi, alors que la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) compte 97 communes initialement déficitaires, aucune d’entre elle n’entre dans les critères des communes qui ont « joué le jeu »… En revanche, c’est dans cette région que l’on trouve le plus grand nombre de communes récalcitrantes (cf. carte 2).

Carte 2 : Les communes initialement déficitaires « récalcitrantes » par département

Au niveau social, alors qu’on aurait pu s’attendre à ce que les communes « récalcitrantes » soient plus riches que les communes qui ont « joué le jeu », cette hypothèse est démentie par l’analyse des données de l’INSEE concernant le revenu médian par unité de consommation De façon surprenante, au moment de l’entrée en vigueur du dispositif le 1^er janvier 2002, celui-ci était en effet légèrement supérieur dans les communes qui ont « joué le jeu » (18 700 euros) que dans les communes « récalcitrantes » (18 200 euros)… Cette comparaison laisse finalement penser que l’attitude face à la loi SRU n’est pas uniquement fonction du niveau de revenu des habitants.
La couleur politique n’est pas non plus un facteur explicatif déterminant (cf. graphiques 1 à 4). En effet, si les deux tiers des communes « récalcitrantes » ont été dirigés par un maire de droite entre 2001 et 2008 (67%) puis entre 2008 et 2014 (63%), environ un quart d’entre elles avait un maire de gauche durant ces deux mandatures (24% en 2001-2008 ; 28% en 2008-2014). De même, parmi les communes qui ont « joué le jeu », les maires de droite sont bien représentés (58% en 2001-2008, 49% en 2008-2014). En somme, il apparaît qu’aucun parti ne dispose du monopole de la bonne application de la loi SRU, ce qui peut paraître surprenant quand on se rappelle avec quelle énergie de nombreux élus de droite ont combattu le dispositif.

La construction parallèle de logements privés, principale entrave à la progression du taux SRU

Au premier abord, une contradiction semble exister entre la belle dynamique de construction de logements sociaux engendrée par la loi SRU dans les communes déficitaires et la faible progression de leur taux SRU. Ce décalage s’explique par la production parallèle de logements privés qui constitue un important facteur réducteur de la croissance du pourcentage de logements sociaux.

La majorité des logements construits dans les communes déficitaires sont des logements privés

Difficile à appréhender à l’échelle nationale, le poids des logements privés dans les nouvelles constructions des communes déficitaires se révèle par une analyse au niveau local. Il est en effet possible de mettre en perspective les données de la base Sit@del2, qui offre des informations relatives à la construction neuve de logements à partir de la collecte des déclarations de permis de construire, avec celles de l’inventaire SRU. Notons toutefois que cette opération impose de se servir de catégories qui diffèrent par leur chronologie de prise en compte des informations : tandis que la catégorie des « logements commencés » (Sit@del2) décompte les logements dès leur mise en chantier, l’inventaire SRU décompte les logements achevés, qu’ils soient occupés ou disponibles au 1er janvier de l’année en cours.
Sur la période 2002-2016, il apparaît que les communes déficitaires yvelinoises ont vu leur parc privé progresser plus rapidement que leur parc social. En effet, tandis que Sit@del2 recense 25 450 « logements commencés » durant cette période, le nombre de logements sociaux a quant à lui progressé de 10 922 unités selon l’inventaire SRU. En prenant en compte les limites méthodologiques inhérentes à cette opération, il apparaît alors que les logements privés représentent 57% des nouvelles constructions implantées dans les communes déficitaires yvelinoises contre 43% pour les logements sociaux.
Selon que l’on voit le verre à moitié plein ou à moitié vide, ce pourcentage de logements sociaux apparaît comme élevé ou faible. S’il est largement supérieur à ceux préexistants dans les communes déficitaires, il peut sembler insuffisant au regard des obligations légales auxquelles sont soumises ces communes. De surcroît, la prédominance des logements privés se répercute sur le nombre de résidences principales qui sert de dénominateur commun au calcul de l’inventaire SRU, augmentant ainsi considérablement le nombre de logements sociaux à réaliser pour atteindre le pourcentage légal…Par exemple, une commune lambda avec 1 000 résidences principales et un taux SRU de 15% doit construire environ 135 logements sociaux pour atteindre le seuil des 25%, en l’absence de nouvelle construction privée. Cependant, si 150 logements privés sont implantés parallèlement, le nombre de logements sociaux à construire n’est plus de 135 mais de 185 ! Eu égard au coût et à la rareté du foncier dans de nombreuses communes déficitaires, ce surplus de logements sociaux à construire complexifie grandement le chemin vers le taux SRU attendu… Autrement dit, pour atteindre le taux SRU escompté, les communes déficitaires doivent non seulement implanter des logements sociaux mais aussi limiter la progression du parc privé. Cette dernière démarche semble toutefois intenable dans la mesure où les maires ne disposent pas des outils administratifs pour interdire les constructions privées au nom de la loi SRU. De surcroît, il semblerait bien incongru que les pouvoirs publics fassent le choix de restreindre la production de nouveaux logements dans des unités urbaines où le marché immobilier est déjà sous tension.

Une stratégie délibérée de la part du législateur et des communes ?

L’implantation de nouveaux logements privés dans les communes déficitaires n’a rien d’illégal. En effet, pour arriver au taux SRU minimal à l’échéance prévue, le législateur n’a pas imposé aux communes déficitaires une progression linéaire de leur pourcentage de logements sociaux. Il a seulement prévu qu’elles rattrapent leur retard en respectant des obligations triennales de construction de logements sociaux fixées tous les trois ans par le préfet à partir du taux SRU des communes et calculées comme s’il n’y avait pas de construction simultanée de logements privés. Selon le calendrier défini par la loi SRU, les obligations triennales 2014-2016 doivent représenter 25% du nombre de logements locatifs sociaux manquants, celles de 2017-2019 33%, celles de 2020-2022 50% et celles de 2023-2025 100%. Dans ces conditions, plus l’échéance approchera, plus les obligations seront ambitieuses et objectivement inatteignables à cause de la construction parallèle de logements privés.
On peut légitimement penser que l’absence de contrainte directe concernant la progression du taux SRU des communes déficitaires ne résulte pas d’une négligence de la part du législateur mais plutôt d’une stratégie de compromis à l’égard des élus locaux. Comme l’intégration des structures collectives à l’inventaire SRU (cf. article précédent), cette autre marge de manœuvre rend le dispositif plus acceptable pour des maires inquiets de devoir implanter de nombreux logements sociaux pour se mettre en conformité avec le dispositif.
A court et moyen terme, ils peuvent répondre à leurs obligations triennales de construction de logements sociaux tout en laissant se multiplier les programmes privés. Ils apparaissent ainsi comme de bons élèves de la loi SRU bien que leur commune ne soit pas près d’atteindre le seuil des 25% de logements sociaux. Dans certains cas, on peut même se demander si la construction de logements privés parallèlement aux logements sociaux imposés par l’article 55 ne traduit pas un choix délibéré des maires visant à préserver la sociologie de leur commune, au mépris de l’esprit de la loi SRU.

L’essor de la VEFA

La construction simultanée de logements sociaux et de logements privés dans les communes déficitaires est favorisée par l’essor de la Vente en l’état futur d’achèvement (VEFA). Comme l’ont montré Sylvain Guerrini, Sandrine Torredemer et Olivier Dupré dans deux articles publiés en novembre 2019 sur Politiquedulogement.com, cette pratique permet à des bailleurs HLM d’acquérir une partie d’un futur ensemble immobilier réalisé par un promoteur privé.
Bien qu’existant depuis 1967, la VEFA prend son envol dans les années 2000, peu de temps après l’entrée en vigueur de la loi SRU (cf. graphique 1 ci-dessous). Mais c’est surtout le plan « 30 000 VEFA » lancé en 2008 dans le contexte de crise économique qui va stimuler ce mode de production des logements sociaux. Au total, entre 2005 et 2018, la part de la VEFA dans la production des nouveaux logements sociaux est ainsi passée de moins de 6% à 56% !

Si ce bouleversement n’est pas sans interroger quant à l’avenir du métier des bailleurs sociaux, la VEFA permet de démultiplier les opérations de logements sociaux en s’appuyant sur les capacités financières des promoteurs privés. Cet avantage s’avère déterminant dans les territoires où le coût du foncier est onéreux, cas de figure qui se retrouve dans bien des communes déficitaires et qui limite la capacité d’action des bailleurs sociaux.
En plus de résoudre une partie des problèmes de financement, la VEFA facilite l’acceptation des logements sociaux par les riverains. Architecturalement indissociables des logements privés du même ensemble, ils ne sauraient être l’objet des habituelles critiques assimilant encore les logements sociaux aux cités. C’est d’autant moins le cas qu’ils ne représentent le plus souvent qu’entre 25 et 35% des programmes en VEFA. Notons au passage que l’acceptation des logements sociaux par leur dilution dans le cadre de la VEFA fait peser une menace sur l’avenir des projets 100% sociaux qui risquent quant à eux d’être rejetés pour ne pas prévoir de logements privés…
Étant donné que les programmes en VEFA réunissent des logements sociaux et des logements privés dans un même ensemble immobilier, on pourrait a priori considérer qu’ils constituent un parangon de mixité sociale. La réalité est néanmoins plus complexe dans la mesure où, en pratique, résidents du secteur social et résidents du secteur privé sont séparés par cages d’escalier et n’ont donc pas véritablement vocation à se côtoyer.

De sombres perspectives concernant l’avenir du taux SRU des communes déficitaires

La prédominance des logements privés parmi les nouvelles constructions des communes déficitaires rend le taux SRU légal inatteignable pour l’immense majorité d’entre elles. C’est ce qui ressort d’une analyse prospective à l’échelle des Yvelines réalisée à partir de la mise en équation de la loi SRU.

Modèle prospectif pour l’avenir du taux SRU

En transposant dans le langage mathématique les facteurs pris en compte pour la mise en œuvre de la loi SRU[iii], il devient possible de faire un pronostic sur l’avenir des communes déficitaires face au dispositif en se fondant sur deux hypothèses :

• La première se rapporte à la production annuelle de logements, sociaux et privés (Δp + Δs) dont le ratio moyen couramment admis est de 1% du total des résidences principales et correspond grosso modo à ce que nous avons observé pour les communes déficitaires yvelinoises sur la période 2002-2016.
• La seconde se rapporte à la progression du parc privé (Δp) par rapport à celle du parc social (Δs) que nous nommerons K = Δp/ Δs. Nous avons retenu trois scénarios dans le cadre de cette étude :
  – K = 0,5 : il y a deux fois plus de logements sociaux produits que de logements privés ;
  – K = 1 : il y a autant de logements privés produits que de logements sociaux (50%) ;
  – K = 2 : il y a deux fois plus de logements privés produits que de logements sociaux. Autrement dit, 67% des nouveaux logements sont des logements privés et seulement 33% des logements sociaux.

Quel que soit le scénario retenu, il sera très difficile pour les communes déficitaires d’atteindre le seuil des 25%. C’est ce que fait apparaître le graphique ci-dessous à partir de l’exemple d’une commune lambda disposant d’un taux SRU initial de 10%. Avec l’hypothèse optimiste selon laquelle cette commune se montrerait particulièrement volontariste et parviendrait à construire deux fois plus de logements sociaux que de logements privés (K=0,5), il lui faudrait tout de même 35 années pour atteindre le taux SRU exigé ! Avec une hypothèse plus réaliste mais toujours optimiste selon laquelle cette même commune construirait autant de logements sociaux que de logements privés (K=1), elle n’aboutirait même pas au taux de 20% (le taux fixé lors de  l’entrée en application de la loi) à l’issue de ces 35 années…

Presque aucune commune ne sera « régularisée » en 2025

En utilisant les données de l’inventaire SRU de 2016, l’application de ce modèle prospectif aux 70 communes déficitaires yvelinoises ne laisse guère de place au doute : presque aucune ne sera régularisée en 2025, échéance pourtant prévue par le législateur (cf. tableau 3 ci-dessous). Même avec l’hypothèse optimiste selon laquelle les communes déficitaires réaliseraient deux fois plus de logements sociaux que de logements privés, seules 7 d’entre elles (10%) atteindraient le seuil minimal en 2025…

 Sachant que la réalité actuelle se situe entre le scénario K=1 et le scénario K=2, il y a de quoi s’inquiéter concernant l’avenir du taux SRU des communes déficitaires yvelinoises. Et le temps ne changerait pas grand-chose à l’affaire dans la mesure où même si la loi SRU était prorogée, il faudrait plusieurs décennies pour que les communes déficitaires atteignent le taux SRU (cf. graphique 5). Par exemple, même avec 45 années de loi SRU (2016-2060), seules 39 des 70 communes déficitaires atteindraient le taux minimal avec le scénario K=1 et moins de 10 avec le scénario K=2 !

Bien entendu, ce type d’étude est soumis à de nombreuses incertitudes liées à la nature de l’objet étudié et à la collecte des données à prendre en compte. Il existe en effet des mouvements entre les catégories de logements qui impactent les variables retenues pour le calcul du taux SRU. Par exemple, des résidences principales peuvent devenir des résidences secondaires, ce qui change le dénominateur du taux SRU et qui conduit donc à sa hausse. De même, des logements privés peuvent être transformés en logements sociaux. Ces évolutions sont difficiles à appréhender faute d’information précise. Ces incertitudes sur les chiffres sont d’importance mineure, car l’essentiel de l’accroissement du parc social se fait par la construction neuve. Elles ne sont donc pas de nature à contredire la conclusion suivante : le taux SRU est hors de portée pour la grande majorité des communes déficitaires yvelinoises, à moyen terme comme à long terme.

Le taux SRU comme asymptote

Le fait que seule une petite minorité de communes puisse atteindre le taux SRU en 2025 sonne comme un échec. Partant de ce constat, il pourrait être tentant de remettre en cause l’ensemble de l’édifice en considérant que la loi SRU est en soi inapplicable. D’ailleurs, en juin 2019, la Cour d’appel de Versailles a donné raison à la commune de Neuilly-sur-Seine qui reprochait à l’État de lui assigner des objectifs de construction inatteignables eu égard au contexte local. Le ministère du Logement s’est pourvu en cassation mais si cet arrêt devait faire jurisprudence, il pourrait menacer l’avenir de la loi SRU…
Pour autant, il va sans dire qu’en imposant la construction de logements sociaux destinés à atteindre le taux SRU légal, l’article 55 stimule la production de HLM dans des territoires où, sans contrainte, les maires n’en implanteraient pas nécessairement, du moins pas autant. En cela, le taux SRU sert a minima d’asymptote contribuant au droit au logement par la production de logements sociaux mais aussi, indirectement, de logements privés qui, en diluant les HLM, les rendent plus acceptables. De ce fait, même si la mixité sociale qui devait être rendue possible par le seuil des 25% n’est pas véritablement au rendez-vous, la loi SRU est légitimée par ses effets positifs sur la construction neuve (cf. introduction) dans des grandes agglomérations souvent marquées par un manque structurel de logements.
Cette analyse est d’ailleurs corroborée par l’absence de réaction face à la faible progression du taux SRU qui, même sans recourir à notre équation, apparaît clairement à l’observation des chiffres. Dès lors, si le législateur n’a pas toiletté la loi SRU sur ce sujet, alors qu’il l’a fait évoluer à de multiples reprises sur d’autres sujets, c’est probablement parce que le dispositif est jugé satisfaisant en l’état quand bien même la mixité sociale serait subrepticement passée au second plan, derrière l’objectif de droit au logement.

Conclusion

 En définitive, le taux SRU des communes déficitaires ne connaît qu’une croissance médiocre qui contraste avec la dynamique de construction de logements sociaux dans ces mêmes communes. La faiblesse de la progression du taux SRU est liée à la construction simultanée de logements privés qui minore l’impact des nouveaux logements sociaux parmi les résidences principales. Très peu des communes déficitaires seront « régularisées » en 2025 et même bien au-delà…
D’ici là, il est fort à parier que le législateur aura déjà repensé le dispositif SRU tant les obligations triennales apparaîtront inaccessibles à mesure que l’on se rapprochera de l’échéance.

Grégoire Fauconnier
Juin 2020

Lire les autres articles de Grégoire Fauconnier sur les effets de l’article 55 de la loi SRU :
Les structures collectives, alternative à la construction de logements sociaux dans les communes soumises à la loi SRU

[i]  Auparavant limité aux communes de l’unité urbaine, la loi DALO de 2007 a élargi le champ d’application aux communes membres d’une intercommunalité de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une ville de plus de 15 000 habitants. Puis, la loi Duflot du 18 janvier 2013 a fait passer le taux SRU de 20 à 25%. Au total, entre 2002 et 2017, le nombre de communes est passé de 728 à 1165.

[ii] Cinq départements n’ont qu’une commune initialement déficitaire : Tarn-et-Garonne, Corse du sud, Aube, Cher, Eure. Neuf départements n’en ont que deux : Loir-et-Cher, Eure-et-Loir, Tarn, Mayenne, Deux-Sèvres, Calvados, Somme, Marne, Oise,

[iii] Afin de faciliter la compréhension du cheminement vers la mise en équation de la loi SRU, nous avons retenu les facteurs à considérer dans le tableau ci-dessous :