Action Logement : un rapport sénatorial alerte sur les risques d’une budgétisation de la PEEC

Après un mois d’intenses auditions, les quatre sénatrices de la commission des affaires économiques du Sénat, Viviane Artigalas, Dominique Estrosi Sassone, Valérie Létard et Marie-Noëlle Lienemann, ont remis, le 17 novembre 2020, leur rapport sur la situation d’Action Logement[1].
Sans résumer le texte, on peut s’arrêter ici sur deux points : d’une part, le rappel de l’histoire mouvementée – sous les coups de boutoir budgétaires – de ce que l’on appelait le « 1 % logement », d’autre part le poids de ses interventions. Confirmant la contribution majeure du groupe à la politique du logement en France depuis plus de 60 ans, cette analyse souligne l’importance de dépasser une vision court-termiste du sujet.

Une histoire faite de turbulences : Action Logement, une proie budgétaire régulière

Le rapport rappelle qu’« Action Logement est d’abord un héritage à préserver » et que le système est paritaire dès son origine. L’histoire du « 1% logement » démarre en effet en 1943 lorsque « le résistant Albert Prouvost, également patron de la Lainière de Roubaix », a permis « aux entreprises d’un bassin économique de mutualiser leur contribution volontaire correspondant à 1 % de leur masse salariale pour construire des logements ». Pour les curieux, on pourrait ajouter que la première collecte s’est effectuée via un organisme nouveau : le comité interprofessionnel du logement (CIL) de Roubaix-Tourcoing.
Le rapport insiste sur le fait qu’une partie de la Participation des Employeurs à l’Effort de Construction (PEEC) a été transférée au Fonds national des aides au logement (FNAL) pour financer les aides personnelles au logement (APL) et qu’il a été décidé de restituer 0,05 % aux entreprises pour alléger les charges, abaissant ainsi la PEEC à 0,45 %. Il est par ailleurs indiqué qu’entre 1995 et 2002, l’État a prélevé 5,1 milliards d’euros sur la PEEC. Pour les auteurs, la crise « des années 1990 est riche d’enseignement pour aujourd’hui » [vu le prélèvement d’un milliard d’euros programmé par le gouvernement pour financer le FNAL dans le cadre du projet de loi de finances 2021].
Les auteurs mentionnent aussi la création de l’Union économique et sociale pour le logement (UESL), comme tête de réseau du 1 %[2], en 1996 et l’instauration d’une relation partenariale avec l’État, à travers des conventions quinquennales définissant la politique d’emploi des fonds du 1 %. Il est également précisé que « par la signature de ces conventions, l’État renonçait à tout prélèvement. ».
« Parallèlement », comme le dit le rapport sénatorial, « l’État obtenait la création des « droits ouverts », c’est-à-dire des prestations accessibles à tous les Français, sans passer par une entreprise cotisante. Surtout, l’UESL acceptait de financer des politiques publiques et tout particulièrement l’ANRU dont elle allait payer le PNRU à 93 % à la place de l’État. »
Pour une vision complète, sans revenir toutefois sur le détail de l’histoire du 1 % depuis la généralisation de la PEEC par un décret d’août 1953, nous pourrions ajouter, concernant les emplois, que, dès les années 1970, la pression des pouvoirs publics fut forte pour élargir les publics bénéficiaires, avec le consentement, bon gré mal gré, des partenaires sociaux[3]. Ainsi, à partir de 1975, la PEEC a été utilisée pour financer le logement des travailleurs immigrés, à hauteur de 1/9^ème des sommes allouées au parc locatif social, puis ces emplois ont été étendus aux populations en difficulté (charte « 9% insertion sociale » en 1989).
On peut également mentionner diverses autres interventions de l’État relatives au champ des entreprises soumises à la contribution. En 2006, le périmètre a été élargi aux entreprises agricoles (PEAEC) de plus de 50 salariés. Le seuil d’assujettissement à la PEEC a été relevé de 10 à 20 salariés, avec compensation par l’État de la perte qui en résultait, à hauteur de 130 millions d’euros par an. Cette compensation a été supprimée en 2017. La loi PACTE de 2019 a conduit à un nouveau relèvement du seuil à 50 salariés, avec une compensation annuelle de l’ordre de 300 millions d’euros. Une nouvelle fois, via le projet de loi de finances pour 2021, l’Etat a d’ores et déjà décidé de supprimer cette compensation.
Pour tenter de se prémunir contre ces ponctions au profit du budget de l’État, les partenaires sociaux, gestionnaires du dispositif, ont engagé, de manière plus ou moins contrainte, divers trains de réformes qui ont bouleversé le paysage du 1 % mais aussi modifié sensiblement la nature des emplois. En 2009, le mouvement prit le nom d’Action Logement et engagea un regroupement des CIL. Dans le livre blanc du groupe, daté de mars 2010 et intitulé « du 1 % logement à Action Logement », on peut lire que l’année « 2009 a, en outre été marquée par une nouvelle immixtion de l’État mobilisant une partie substantielle de la ressource pour la diriger sur des emplois qui relèvent de programme d’intérêt général mais qui se réalisent au détriment des missions du 1 % logement. » Puis, quelques lignes plus loin, il est écrit : « Action Logement ne saurait en effet se gouverner par décret. »
En 2016, une nouvelle réforme en profondeur a été engagée, marquée notamment par la réaffirmation du régime des conventions entre l’État et Action Logement pour déterminer la nature des emplois et des ressources consacrées.
Ce bref historique montre à quel point le « 1 % » a connu des turbulences, avec une volonté toujours plus menaçante de captation de ses ressources pour alimenter le budget de l’État ou de ses établissements. Vu le rôle financier et structurel des actions menées par le groupe Action Logement, le risque le plus fort pour la politique du logement est donc celui de la budgétisation totale de la PEEC, ligne rouge clairement affichée par le Sénat[4] et les partenaires sociaux. Une collecte de la PEEC par les Urssaf ou par le service des impôts marquerait la fin de son affectation au secteur du logement.

Une contribution majeure à la politique du logement

La mission d’information sénatoriale définit le groupe comme un « pilier du pacte social » et met en lumière, via une infographie, quelques chiffres-clés. On peut y lire qu’en 2019 :
– Action Logement gère 18 % du parc des logements sociaux mais produit plus de 40 % des logements neufs ;
– le groupe apparaît comme la première foncière en Europe avec 1,1 million de logements et un bilan de 88,4 milliards d’euros ;
– les aides directes aux bailleurs sociaux s’élèvent à 1,4 milliard d’euros ;
– 510 000 aides ont été accordées aux salariés pour un montant de 581 millions d’euros ;
– 475 millions d’euros ont été apportés à l’Anru, soit 66 % du financement de l’agence.
Pour compléter ces éléments mis en exergue par le Sénat, nous pouvons ajouter quelques éclairages. En regardant dans le rétroviseur, les chiffres montrent en effet qu’Action Logement est progressivement venu conforter la politique du logement en France.
Concernant l’ensemble des aides au logement (prestations d’aide au logement, subventions d’exploitation et d’investissement, avantages de taux et avantages fiscaux), d’après la publication du Commissariat général au développement durable (CGDD), il ressort que l’État en est le principal contributeur avec 30,6 milliards d’euros, soit 77,6 % du montant total[5] en 2018. Les avantages fiscaux sont à 90 % supportés par l’État. Toutefois, comme le montre le graphique 1, la part d’Action Logement est loin d’être négligeable en matière d’avantages de taux, de subventions d’investissement et de prestations sociales.

Graphique 1
Répartition des aides au logement par contributeur selon la filière

Si l’on examine plus particulièrement l’historique du volume de subventions d’investissement accordées par Action Logement, on constate qu’il a très fortement augmenté entre 1986 et 2010 alors que dans le même temps, celui de l’État a diminué (cf. graphique 2). En 2010, le montant des subventions d’investissement de l’État s’affiche aux alentours d’un milliard d’euros contre 1,5 milliard pour Action Logement. Il faut également noter l’importance croissante des collectivités territoriales, devenues le premier contributeur des subventions d’investissement en 2018 avec un poids de près de 40 %. Comme le montre le graphique 2, elles sont passées devant l’Etat alors que celui-ci en était le principal financeur de 1984 à 2005 (jusqu’à 79,1 % des subventions en 1994).

Graphique 2 : montant des subventions
d’investissement selon le contributeur

Ces éléments confirment le rôle structurel des financements d’Action Logement pour le secteur.
Concernant plus particulièrement le soutien aux politiques nationales, la convention quinquennale 2018-2022 signée entre l’État et Action Logement prévoit, chaque année, un engagement financier à hauteur de 692 millions d’euros pour la rénovation urbaine, au titre des deux programmes (PNRU et NPNRU). Toutefois, si les partenaires sociaux sont conscients des efforts à mener en matière de solidarité, ils veulent conserver le contrôle des emplois de la PEEC puisque sa finalité première est le logement des salariés dans tous les territoires.
Comme le rappelle le rapport sénatorial, ce lien avec le local s’avère majeur et il sera important de consulter les élus locaux afin de poursuivre la réforme engagée en 2016. On peut d’ailleurs ajouter que, dans le cadre de cette réforme qui a créé un collecteur unique au niveau national, les partenaires sociaux ont souhaité renforcer le rôle du groupe sur les territoires en mettant en place des comités régionaux en métropole et des comités territoriaux en outre-mer, tous paritaires.
Parmi les axes structurels d’amélioration, le Sénat rappelle que le lien emploi-logement et la déclinaison sur les territoires doivent constituer la boussole du groupe, en trouvant un meilleur équilibre avec la centralisation et le financement de politiques publiques. Dans un contexte institutionnel marqué par l’importance accrue des politiques locales et le rôle croissant des intercommunalités, il sera en effet essentiel d’intégrer les spécificités des territoires pour appréhender les besoins en logement.

Comme on le voit, l’histoire de la PEEC est, pour une large part, celle des ponctions et des crises. L’avenir d’Action Logement demeure donc toujours incertain. Le rapport du Sénat a le mérite de mettre en évidence le rôle que ce mouvement paritaire a joué et qu’il peut continuer à jouer en matière de service aux salariés et aux entreprises ainsi que dans le financement d’une offre de logements adaptée aux besoins des territoires. À condition évidemment qu’une nouvelle crise ne vienne pas remettre en cause l’existence même d’Action Logement…

Claire Guidi
Décembre 2020

[1] Rapport d’information N°132, fait au nom de la commission des affaires économiques http://www.senat.fr/rap/r20-132/r20-1321.pdf
[2] Nous pourrions ajouter que cet organisme est né en remplacement de l’Union nationale interprofessionnelle du logement (UNIL) existant depuis 1969 et qu’il fédérait les CIL intervenant sur les territoires.
[3] À savoir, côté patronal le MEDEF (ex CNPF) et la CPME (ex CGPME) ; côté syndicats de salariés, les cinq centrales que sont la CGT, la CFDT, FO, la CGE-CGC et la CFTC.
[4] « Comme les partenaires sociaux, nous nous opposons à la budgétisation de de la PEEC, qui conduirait à la perte de plus d’un milliard par an au profit du logement. » Extrait du rapport de la mission sénatoriale, page 12.
[5] Le chiffrage des aides par contributeur a été révisé par rapport au version précédente du CSL si bien que la contribution de l’État est passé de 57,8 % à 77,6 % entre 2017 et 2018. Source : datalab, septembre 2019