« Aux frontières du logement ordinaire ? » – Une interview de Julien Damon

Vous venez de publier une étude dont le titre « Héberger, c’est loger ? », semble mettre en question la distinction habituelle entre ce que l’Insee appelle « logements ordinaires » et l’hébergement, généralement considéré comme une solution provisoire pour les personnes ne pouvant accéder à un logement. Comment justifiez-vous ce point de vue ?
Cette étude – merci de vous y intéresser – produit un panorama de la question de l’hébergement en France. Il s’agit d’un tour d’horizon de l’offre d’hébergement, dans ses différentes composantes, et de la politique d’hébergement, au sein de la politique du logement. Soulignons d’emblée que quand on pense « hébergement », on se concentre trop sur l’hébergement des sans-abri et, plus largement, des personnes défavorisées. Or cet hébergement – c’est le h de EHPAD – concerne aussi les personnes âgées dépendantes, mais aussi des personnes handicapées, de jeunes actifs, des étudiants.
Hétérogènes, l’offre et la politique d’hébergement ont leurs rationalités, à défaut peut-être de cohérence. Les personnes résident dans des habitats individuels ou collectifs, de façon temporaire ou permanente, à titre gracieux ou onéreux. Point commun : elles ne vivent pas dans des « logements ordinaires » (selon l’appellation INSEE) et donc ne comptent pas dans les enquêtes sur les ménages. Leurs situations sont connues de la statistique publique par des enquêtes spécifiques. Elles sont pourtant bien moins extraordinaires qu’elles ne pouvaient l’être autrefois.
De nombreuses approches et délimitations de l’hébergement se concurrencent. Une caractéristique commune des personnes hébergées est de ne pas avoir le droit d’héberger d’autres personnes. Cette caractérisation ne vaut pas définition, mais rassemble bien la plupart des situations.
Cette étude porte sur l’ampleur de ce secteur. Il n’a rien de marginal. Au sens des comptes nationaux, la branche « hébergement médico-social et social » représentait, en 1990, 1,5 % des emplois en France et 1,2 % du PIB. Sur une trentaine d’années, ces proportions ont doublé. Si les chiffres sont si importants, c’est parce qu’ils incluent les dépenses de prestations sociales et sanitaires.
Pour une autre idée de ce que représentent l’hébergement on peut le comparer au logement social. L’offre d’hébergement pour les défavorisés équivalait à 1 % de l’offre HLM en 1990. Elle équivaut à 5 % aujourd’hui, 10 % avec le logement accompagné. Avec l’ensemble du secteur médico-social, l’hébergement équivaut à 20 % du parc HLM. Ce n’est pas rien…

Pour les non spécialistes, l’hébergement apparaît comme une nébuleuse du fait de la multiplicité de structures dédiées à des publics différents. Quels sont ces publics ? L’offre d’hébergement est-elle aussi compartimentée qu’il y paraît ?
Des asiles de nuit et des hospices du passé (« foyers pour mourir »), jusqu’aux résidences sociales actuelles, en passant par les foyers (« machines à dormir ») des Trente Glorieuses et les centres d’hébergement contemporains, l’histoire de ce secteur, composé au fil des décennies, est moins connue que celle du logement, celle du logement social en particulier. L’actualité de ce domaine, avec ses normes, ses opérateurs, ses financements, concerne donc des personnes âgées dépendantes, des sans-abri, des étudiants, des travailleurs précaires ou encore des migrants. Elle est faite d’une diversification croissante des besoins et des réponses, des services et des financements. Elle procède d’un foisonnement d’initiatives, dans des domaines sensiblement différents, qui ne confère qu’une unité relative à la politique de l’hébergement.
Au carrefour du logement ordinaire et de l’hébergement, se trouve aussi ce qui est baptisé « logement accompagné » ou « aidé » (résidences sociales, pensions de famille, foyers de jeunes travailleurs – FJT, foyers de travailleurs migrants – FTM). Le statut d’occupation des résidants (orthographe proposée par certains opérateurs) de ces différents établissements relève d’un contrat dit de résidence, d’occupation ou de séjour. C’est le cas des sans-abri au Centre d’hébergement et d’accueil des personnes sans-abri (CHAPSA) à Nanterre, comme des étudiants logés à la résidence de HEC ou les clients des EHPAD de Korian. Avec cependant des variations dans les contenus et les garanties. Tout ceci procède d’un « contrat de louage » (au sens du Code civil) aux caractéristiques parfois singulières.
Plusieurs points de vue sont possibles quand il s’agit de définir et délimiter l’hébergement : celui des résidents des services, celui des spécialistes du bâti, celui du droit de l’habitat, celui du droit de l’action sociale, celui des économistes, celui des opérateurs.
L’hébergement au sens strict comprend les services qui accueillent, sans plus de précision, des personnes en difficulté sociale (hébergement dit généraliste), ainsi que les services dédiés à l’accueil provisoire de cibles (ou « publics » ou « clientèles ») plus précises (comme les demandeurs d’asile).
L’hébergement au sens global comprend aussi le secteur du logement accompagné (qui rassemble résidences sociales, FJT, FTM, et intermédiation locative). Ce secteur contient aussi les pensions de famille même si celles-ci ont vocation à fournir un service de plus long terme. S’y ajoute l’offre des structures d’hébergement dédiées aux personnes handicapées, d’un côté, et aux personnes âgées de l’autre. À l’inverse, les résidences sociales ne sont pas vraiment des structures d’hébergement : les résidents sont plus autonomes du point de vue des ressources et des besoins en accompagnement social. Ils bénéficient, comme d’ailleurs les résidents d’EHPAD, de garanties proches des régimes locatifs de droit commun (contrat d’occupation, ouverture potentielle de droits à une allocation logement). À bien des égards, les logements-foyers, globalement, s’assimilent à des logements à usage locatif.
Le terme même d’hébergement, parfois un rien connoté négativement, ne s’impose donc pas. Des experts et des opérateurs le refusent parfois. On choisit de le conserver ici notamment car c’est celui qui s’emploie encore dans les cadrages juridiques et budgétaires permettant la gestion et l’évaluation de ces dispositifs.
La vocation d’une telle convention est pragmatique, tout en ne méconnaissant pas les débats et les subtilités qui entourent le dossier. L’offre d’hébergement, au sens large, se distribue juridiquement dans les articles du Code de l’action sociale et des familles (CASF) et dans ceux du Code de la construction et de l’habitation (CCH). Certains établissements sont à la fois des logements-foyers (régis par le CCH) et des établissements médico-sociaux (régis par le CASF). C’est le cas par exemple des FJT ou des pensions de famille. D’autres ne sont ni l’un, ni l’autre. C’est le cas des CHU ou des nuitées d’hôtel.
CASF et CCH sont les deux codes des experts et opérateurs de l’hébergement. Glissons, entre les deux, le Code de l’urbanisme. Celui-ci distingue, dans la destination des bâtiments d’habitation, ceux destinés au logement et ceux destinés à l’hébergement. La sous-destination « logement » recouvre les constructions destinées au logement principal, secondaire ou occasionnel des ménages. La sous-destination « hébergement » recouvre les constructions destinées à l’hébergement dans des résidences ou foyers avec services, notamment maisons de retraite, résidences universitaires, foyers de travailleurs et résidences autonomie.

Vous ne vous êtes pas contenté d’établir une typologie, vous avez également chiffré les effectifs et les coûts de l’hébergement. Comment avez-vous procédé ? Quelles difficultés avez-vous rencontrées ?
L’exercice a été TRÈS compliqué. Le premier problème, très chronophage, a été d’accéder aux données. Les pouvoirs publics passent leur temps à parler de mise à disposition des data, de révolution numérique, etc., etc. En réalité il demeure très fastidieux de trouver la bonne source et le bon tableau. Surtout, il faut encore faire la quête auprès d’administrations qui ne s’ouvrent vraiment pas facilement.
Je remercie vivement les institutions qui ont soutenu cette opération, malgré les difficultés et les épisodes de découragement : l’Institut des Hautes Études pour l’Action dans le Logement (IDHEAL), la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), la Fédération des entreprises sociales pour l’habitat (ESH), Logétude, et l’Organisme commun des institutions de rente et de prévoyance (OCIRP).
Le deuxième problème, plus fondamental et plus intéressant, a consisté à recenser et ordonner les sources.
Les enquêtes logement de l’INSEE, centrées sur les ménages dits ordinaires, ne traitent pas de l’hébergement. Elles comptent tout de même les hébergés chez un tiers, et les interrogent sur leur souhait de ne plus l’être et ce qui les en empêche. L’institut aborde, toujours plus précisément, l’hébergement par les recensements, par les travaux sur les « communautés » (qui rassemblent les ménages non ordinaires), par des investigations thématiques comme celles menées à deux occasions (début des années 2000, début des années 2010) sur les « sans-domicile ».
Le domaine de l’hébergement s’apprécie principalement à partir des travaux et enquêtes de la DREES, essentiellement les enquêtes, quadriennales, sur les établissements sociaux (ES), ES-DS (hébergement social),  ES-H (handicap), EHPA (personnes âgées). Ce secteur est également connu à travers l’enquête semestrielle AHI (Accueil, Hébergement, Insertion) dont la DGCS a la charge.
Au sein des comptes nationaux, le compte du logement et les comptes de la protection sociale permettent d’évaluer les évolutions de l’offre et les évolutions des dépenses. Ces sources statistiques, certes de plus en plus rapprochées, n’ont pas exactement les mêmes définitions et délimitations de l’hébergement et du logement. Des terminologies jugées désuètes et des postes de nomenclature objectivement obsolètes sont encore souvent employés dans des sources créées il y a parfois des décennies. Le ministère de la santé et celui des affaires sociales gèrent ainsi, ensemble, un répertoire dénommé FINESS (Fichier national des établissements sanitaires et sociaux). Un des objectifs de ce fichier consiste à constituer un référentiel, partagé par l’ensemble des acteurs des domaines sanitaire, médico-social et social.
Des agrégats FINESS réunissent différentes catégories. Un agrégat « Établissements pour Adultes et Familles en Difficulté » rassemble, notamment, les CHRS, le CPH et les CADA. Par construction, il ne prend pas en compte les chambres d’hôtels et les centres d’hébergement d’urgence, qui ne sont pas des établissements médico-sociaux. Un autre agrégat « Autres Établissements Sociaux d’Hébergement et d’Accueil » contient les FTM non transformés en résidences sociales et les FJT (transformés en résidences sociales ou non). Un agrégat « Logements en Structure Collective » recense les pensions de famille et les autres résidences sociales.
Bref. Avec de la ténacité on trouve les chiffres et définition. Avec de la rigueur on peut proposer des panoramas synthétiques sur les situations et les dynamiques à l’œuvre.

Le nombre de places en hébergement et les coûts afférents sont, depuis une vingtaine d’années, en augmentation rapide. La mise en œuvre de la politique du logement d’abord peut-elle inverser la tendance ?
D’abord, il faut s’entendre. On parle bien, avec votre question, de l’hébergement des personnes défavorisées et pas, globalement, de l’hébergement au sens large. Alors voici ce que l’on peut dire, même si définitions et nomenclatures ne sont jamais très claires.
On propose un tableau d’ensemble, valable début 2020. Il contient deux grandes rubriques.
La première « accueil, hébergement, insertion » (AHI) rassemble, d’abord, l’hébergement des personnes défavorisées dans un sens relativement classique. On y trouve les hébergements dans des centres d’hébergement d’urgence, dans des CHRS, et dans des hôtels. C’est cette dernière offre qui a le plus augmenté ces dernières années (7 000 places en 2007, 49 000 en 2019). Ce secteur AHI rassemble également l’offre de logement « adapté » (que la profession préfère baptiser « accompagné » ou encore « d’insertion »). On y trouve les résidences sociales, les FJT, les FTM et l’intermédiation locative. S’y recensent également les pensions de famille.
La deuxième rubrique correspond au dispositif national d’accueil (DNA) pour les demandeurs d’asile. Il rassemble les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA), les centres provisoires d’hébergement (CPH), mais aussi les hébergements d’urgence pour demandeurs d’asile (HUDA) et autres formules d’hébergement qui ont vu le jour au cours de la deuxième partie partie des années 2010, avec la crise migratoire. Ce DNA comptait 2 500 places en 1989. Il en pèse quelque 100 000 trois décennies plus tard.
Au total, cette offre est, fin 2019, d’environ 500 000 places, que l’on peut regrouper en 150 000 places d’hébergement généraliste (pour une dépense publique de 2 milliards d’euros), 100 000 pour les demandeurs d’asile (pour une dépense de 1 milliard d’euros), et 250 000 de logements accompagnés. Pour donner un ordre d’idée comparatif ceci équivaut à 10 % du parc HLM. Établir cette proportion se discute, notamment du fait qu’une partie des résidences sociales, ainsi que des CHRS et des CADA, sont en réalité comptés dans le parc total HLM (130 000), mais aussi parce qu’une partie des personnes ciblées par tous ces hébergements (demandeurs d’asile et sans papiers) ne peuvent prétendre à un logement HLM. Mais l’ordre de grandeur importe. Par ailleurs, il n’y a pas stricte équivalence, tant sur le plan concret que statistique, entre un hébergement et un logement. Mais c’est ici la comparaison qui importe.
Si l’on exclut du compte le logement adapté, l’hébergement représente donc environ 5 % du parc HLM. À périmètre constant, il en représentait 2 % en 2005, 1 % en 1990.
Signalons que la crise Covid bouleverse la donne. En 2020, 43 000 places ont été ajoutées (pour moitié en centres d’urgence, pour moitié en hôtels), avec 0,7 milliard d’euros de dépenses publiques complémentaires.
Sur le « logement d’abord », il s’agit d’une stratégie et d’un mot d’ordre visant à proposer d’abord du logement plutôt que de l’hébergement. La loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (dite loi « Molle ») a entériné cet objectif, visant à permettre aux personnes sans domicile de parvenir le plus tôt possible à un logement stable.
Adaptant des expériences menées dans d’autres pays (États-Unis, Irlande, Danemark), sous l’appellation « housing first », la démarche est double.
D’abord, il s’agit de reloger le plus rapidement possible des sans-domicile. Sur le plan des dépenses publiques, le logement est moins onéreux que les centres d’hébergement et les chambres d’hôtel. Loger des personnes et des ménages dans des logements ordinaires se révèle en effet plus efficace et moins coûteux que les accueillir dans des centres proposant un accompagnement social dont ils n’ont pas forcément besoin.
Ensuite, les politiques de « logement d’abord » permettent de mener des expérimentations à destination des sans-abri en plus grande difficulté. Des programmes pilotes « Un chez-soi d’abord » ont ainsi été menés dans quatre villes (Lille, Marseille, Paris, Toulouse), cherchant à apporter de nouvelles réponses pour l’accès au logement et aux soins de SDF souffrant de troubles psychiques.
De fait, les politiques dites de logement d’abord, qui semblent fonctionner adéquatement en Finlande, sont maintenant mises en avant en France. Signalons simplement, pour dire que tout ne saurait se plaquer d’un pays à l’autre, qu’en Finlande l’offre est, globalement, réservée aux Finlandais. Les autres sans-domicile, comme cela est écrit sur le site Internet de la mairie d’Helsinki, sont invités à se rapprocher de leur ambassade…
Concrètement, cette stratégie, associée à une refonte globale de la prise en charge, sous la forme d’un « service public de la rue au logement » vise à réduire un écueil toujours repéré. Le temporaire s’éternise. Le sas devient nasse. Sur un escalier, les gens restent sur les marches.
Selon les bilans produits par l’administration, la stratégie aura permis, de 2018 à 2020, l’accès de 235 000 personnes à un logement, dont 82 000 sur l’année 2020. Ces sans-domicile venaient de la rue ou des centres d’hébergement. Ils ont accédé, pour moitié, à du logement social, pour moitié à d’autres solutions, comme l’intermédiation locative ou les pensions de famille. Soulignons que les autres résidences sociales ne comptent pas, avec cette stratégie, comme des solutions de logement.
Pour avoir une idée d’ensemble, sur moyen terme, de la stratégie, il importe de revenir sur les évolutions comparées des offres de logement et d’hébergement.
Au-delà des détails techniques, répétons le résultat de l’étude. En 1989, l’offre d’hébergement (CHU, CHRS, DNA, hôtels) correspondait à 1 % de l’offre HLM.  Elle correspond à 5 % du total HLM en 2019. Elle a substantiellement crû depuis le début des années 2000.
De 2004 à 2019, le nombre de CHRS a augmenté de moitié. Le nombre de nuitées d’hôtels a été multiplié par sept. L’offre du dispositif national d’accueil (DNA) pour l’asile, très diversifié depuis la crise de 2015 (avec des CADA, CAO, HUDA, PRAHDA) a été multipliée par 5. L’offre HLM sur cette période a crû de 13 %.
Si l’on ajoute à l’offre d’hébergement l’offre de logement « adapté » ou « accompagné », dont les pensions de famille, on passe d’une offre totale qui correspondait à 6 % de l’offre HLM en 1989 à 11 % en 2019. C’est presqu’intégralement l’hébergement qui explique cette progression.
La leçon est simple : à mesure de l’affirmation de la visée logement d’abord (à partir de la fin des années 2000), l’effort a d’abord été fait en faveur de l’hébergement. La pression des contingences l’explique.

Il serait dommage que ce travail pionnier, qui donne une vue d’ensemble de la politique de l’hébergement et de son inscription dans la politique du logement, n’ait pas de suites. On pourrait songer, par exemple, au développement, dans le cadre du compte du logement, d’une partie spécifique consacrée à l’hébergement . Qu’en pensez-vous ?

 Le compte du logement, au sein de la comptabilité nationale, recense les « locaux d’hébergement collectif » définis comme englobant « les structures d’accueil qui ont vocation à loger des personnes en ayant une offre de services supplémentaires qui varient selon les structures (services médicaux, alimentation, blanchisserie, accompagnement social, etc.). »
L’offre d’hébergement a toujours été diverse. De 1990 à 2019, l’offre totale, telle que recensée dans le compte du logement passe de  825 000 à plus de 1,2 million de places. Soulignons que, dans ce compte, le renseignement des dimensions « hébergement », qu’il s’agisse des volumes d’offre et de dépense, s’est amélioré avec le temps, à partir de premiers exercices très empiriques.
Les tendances sur quatre décennies sont principalement marquées par la progression de la capacité d’accueil pour les « personnes en difficulté sociale ». Elle été multipliée par plus de quatre en quarante ans. La période se distingue également par la baisse de l’offre pour les étudiants (en 1990, 138 000 places, moins de 90 000 en 2019) ; par l’augmentation pour les personnes âgées (429 000 places passées à 667 000) et pour les personnes handicapées (55 000 places passées à près de 140 000). Les  « résidences sociales » (dont FJT et FTM), ici appréciées par la cible « travailleurs », ont considérablement changé mais leur nombre est resté relativement stable (autour de 180 000).
Le compte du logement a fait des efforts très louables pour améliorer les connaissances sur l’hébergement. Mais il le traite, en quelque sorte, comme une catégorie de logement, sans en faire un chapitre en soi, ce qui fait qu’il est un peu noyé dans la masse. Compte tenu de l’importance croissante des moyens consacrés à l’hébergement, il me semble qu’il mériterait de faire l’objet d’un compte distinct du logement « ordinaire ». Inversement, je pense que du côté de l’INSEE il serait temps de moins distinguer l’hébergement comme du logement extraordinaire (je veux dire « non ordinaire ») et de davantage se pencher, systématiquement, sur les niveaux de vie et conditions de vie des personnes qui y habitent.
Il faut voir, par ailleurs, que la politique du logement est de plus en plus une politique de l’hébergement (au sens large). Les dépenses publiques pour l’hébergement représentent 12 % des dépenses publiques figurant dans le compte du logement (2 % en 1984). Si on prend en considération les budgets hébergement qui ne sont pas intégrés au compte, les dépenses hébergement représentent 18 % de la dépense publique pour le logement.
En un mot, il me semble très important de mieux intégrer l’hébergement dans la statistique publique et dans la conduite des politiques publiques.

Décembre 2021

L’étude complète : Héberger, c’est loger ? Une étude sur les frontières du logement ordinaire