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Vers la décentralisation de la politique du logement ?

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Le 10 octobre 2022, à Château-Gontier en Mayenne, le président de la République, Emmanuel Macron, a évoqué sa volonté d’ouvrir un nouveau « chapitre de la vraie décentralisation ». Le logement, sujet territorial par essence, sera-t-il concerné par cette possible évolution du cadre de relations entre l’État et les collectivités ? La question mérite d’être examinée, d’autant que les réalités de marché et les situations vécues apparaissent de plus en plus différenciées.
Mais que recouvrent ces termes ? Après une première partie qui rappelle quelques définitions, nous évoquerons, de manière synthétique, l’histoire de la lente décentralisation en matière de logement depuis 1982. En troisième partie, nous aborderons les questions majeures que poserait une décentralisation accélérée de la compétence logement et les sujets qui pourraient être concernés.

De quoi parle-t-on ? La décentralisation, en quelques lignes

D’après le site du Larousse, la décentralisation peut être « un système d’organisation des structures administratives de l’État dans lequel l’autorité publique est fractionnée et le pouvoir de décision remis à des organes autonomes régionaux ou locaux »[1].
En janvier 2020, pour préparer la loi appelée à l’époque « 3D » pour « différenciation, décentralisation, déconcentration » et à deux mois de la crise sanitaire qui allait bloquer le pays, le premier ministre, Edouard Philippe, avait adressé une circulaire aux préfets de région pour organiser la concertation sur la répartition et l’exercice des compétences des collectivités territoriales. Cette circulaire, composée de 53 pages, annexes incluses, comprend des fiches techniques pédagogiques dans lesquelles on peut lire différents rappels et définitions.
Il est écrit qu’« une décentralisation aboutie est un transfert d’une politique publique, assumé, plaçant la collectivité en situation de pleine responsabilité démocratique, lisible pour le citoyen, sans doublon et sincère financièrement. Sa réussite, c’est-à-dire l’efficacité et l’efficience qui doivent en résulter en termes d’action publique, doit être évaluée, sous le contrôle du Parlement, seul compétent pour déterminer les compétences des collectivités territoriales. »
La circulaire définit trois autres modes de relation entre l’État et les collectivités territoriales :
– la délégation: le Code général des collectivités territoriales « prévoit la possibilité pour l’État, sauf lorsque sont en cause des intérêts nationaux, de déléguer par convention à une collectivité territoriale ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui en fait la demande l’exercice de certaines de ses compétences » ;
– la contractualisation: il s’agit d’une modalité d’accord souple, l’État et la collectivité concernée conventionnant librement ;
– la participation à la gouvernance: les représentants des collectivités territoriales peuvent être associés à la gouvernance de certaines structures.
Parmi ces quatre possibilités, la décentralisation apparaît comme la forme la plus aboutie de relation entre l’État et les collectivités – au sens du transfert de responsabilité –, celle qui permet d’affecter pleinement la compétence concernée aux territoires.
La circulaire de 2020 évoque également trois autres pistes pour cette fois adapter le droit aux spécificités locales : la différenciation, l’expérimentation et la dévolution du pouvoir règlementaire local.
La différenciation est possible constitutionnellement, est-il écrit. Il est notamment rappelé que le principe constitutionnel d’égalité, applicable aux collectivités territoriales « ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit. » Toutefois, une modification de la Constitution serait nécessaire pour introduire un « droit à la différenciation » entre collectivités territoriales, « permettant à certaines d’entre elles, d’une part, d’exercer des compétences différentes de celles qu’exercent les collectivités territoriales de la même catégorie et, d’autre part, d’appliquer des règles différentes à l’exercice des compétences, sans qu’il leur soit nécessaire, dans les deux cas, de justifier d’une différence objective de situation ».
L’expérimentation, quant à elle, doit s’inscrire dans le respect des règles de compétences de la collectivité et avoir un objet défini. La circulaire de 2020 précise qu’elle ne peut « déroger que de manière limitée au principe d’égalité ». Dans son étude publiée en octobre 2019 et intitulée « les expérimentations : comment innover dans la conduite des politiques publiques ? », le Conseil d’État rappelle que l’expérimentation est inscrite dans la Constitution depuis 2003. On peut y lire que « dans les années 1990, les pays anglo-saxons ont développé une approche des politiques publiques fondées sur les preuves (evidence-based policy) qui repose sur un ensemble de méthodes inspirées des sciences sociales. »
L’étude indique que deux articles de la constitution française sont aujourd’hui consacrés à l’expérimentation :
– l’article 37-1 qui permet la mise en œuvre d’expérimentations dans des champs très divers de l’action publique et par de multiples opérateurs dont l’État,
– l’article 72 qui autorise plus spécifiquement les collectivités territoriales à déroger à une loi ou une règlementation nationale régissant l’exercice de leurs compétences, dans le cadre d’une expérimentation.
Le Conseil d’État précise également qu’une expérimentation ne nécessite toutefois pas toujours de déroger à une règle, et que de nombreuses expérimentations menées en France sont réalisées sans se fonder sur ces articles.
En annexe de l’étude, on peut lire la liste des expérimentations en cours, notamment celles menées sur le fondement de l’article 37-1 comme l’expérimentation de la fixation d’un loyer unique dans le parc social prévue par la loi Egalité et citoyenneté de 2017 ou l’encadrement des loyers du parc privé en zone tendue prévu par la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi Elan, de 2018. Aucune expérimentation liée au logement ne relevait de l’article 72 de la constitution.
La dévolution du pouvoir réglementaire local s’inscrit justement dans les possibilités offertes par cet article 72. Toutefois, la circulaire de 2020 rappelle que l’exercice d’un pouvoir réglementaire par les collectivités locales doit être le plus souvent explicitement prévu par la loi et assorti par celle-ci de l’encadrement approprié.
Ajoutons aux options possibles la déconcentration, forme la plus aboutie pour laisser le pouvoir à l’État mais au niveau local. Le site « vie publique » rappelle que « c’est un processus d’aménagement de l’État unitaire qui consiste à implanter des autorités administratives représentant l’État dans des circonscriptions administratives locales. Ces autorités sont dépourvues d’autonomie et de personnalité morale. » Le préfet est une autorité déconcentrée, nommée et révoquée par le pouvoir central. L’« État local », comme on le traduit souvent, s’appuie sur des services déconcentrés tels que les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) et les directions départementales des territoires (DDT) ou directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) qui sont le relais des DREAL.
Ces rappels confirment que la gradation des possibles laisse le choix au gouvernement d’actes et de désengagements plus ou moins forts. En matière de logement, l’histoire récente montre toutefois qu’il a été difficile de choisir pleinement entre les options offertes : les outils se sont multipliés, faute peut-être de pouvoir régler les problèmes de fond.

Depuis 1982, une décentralisation timide et fragmentée en matière de logement

La gauche, arrivée au pouvoir en 1981, a réalisé une profonde décentralisation de l’administration française. Ce que l’on appelle « l’acte I de la décentralisation » court de 1982, date des « lois Defferre », du nom du ministre de l’intérieur et de la décentralisation de l’époque (et maire de Marseille) à 1986. Dans ce début de septennat, 25 lois complétées par environ 200 décrets se sont succédé[2]. En 1982, la région est ainsi devenue une collectivité territoriale à part entière, dotée d’un conseil élu au suffrage universel, et d’un exécutif. Depuis cette date, le président du conseil départemental et celui du conseil régional sont élus. Toutefois, comme l’écrit la Fondation Jean Jaurès, « l’autonomie supplémentaire accordée aux collectivités territoriales par l’État central ne s’est pas accompagnée d’un réel désengagement de celui-ci ».
Dans cet « acte I » est né le Programme local de l’habitat (PLH)[3], créé par la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État. Dans la mesure où il n’existait pas de bloc de compétence habitat (l’aménagement et l’urbanisme relevant de la commune, le logement de l’État et l’action sociale du département), il s’agissait d’inciter chaque échelon à définir ses priorités.
Mais le vrai « acte I » pour le logement peut être daté des années 1999-2000, sous l’impulsion de deux lois et par effet ricochet, pourrait-on dire :
– la loi dite « Chevènement » de juillet 1999 qui confère un nouveau statut à l’intercommunalité avec des Etablissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d’agglomération et communautés urbaines) ;
– la loi dite « SRU » pour « solidarité et renouvellement urbain » que l’on connaît surtout pour son fameux article 55 fixant un taux minimal de logement social par commune. Elle visait une meilleure articulation entre habitat et urbanisme et cherchait déjà à limiter l’étalement urbain. Les lois de 1982 avaient dissocié la responsabilité du logement de celle de la politique urbaine, la compétence logement restant centralisée et l’urbanisme atomisé entre les plus de 36 000 communes.
« L’acte II » de la décentralisation a été initié par Jean-Pierre Raffarin, alors premier ministre. Durant cette période, la loi d’août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales permet à l’État de déléguer la gestion des aides à la pierre (parc locatif social et parc privé, ce dernier relevant de l’Agence nationale pour l’habitat) aux EPCI compétents en matière d’habitat ainsi qu’aux départements. Cette délégation s’entend pour six ans renouvelables.
Autre évolution : les fonds de solidarité pour le logement (FSL), créés en 1990, destinés à aider les ménages ayant de faibles ressources et rencontrant des difficultés liées au logement, ont été décentralisés. Initialement co-pilotés et financés à parité par l’État et les départements, les FSL sont depuis 2005 sous la seule responsabilité administrative et financière des départements.
En 2006, la loi portant engagement national pour le logement (dite ENL) crée le plan départemental de l’habitat (PDH) visant à assurer la cohérence des politiques du logement entre les territoires couverts par un PLH et le reste du département.
En 2009, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (dite Molle) élargit la boîte à outils des territoires, en particulier en matière d’intervention sur le parc privé. Elle crée l’obligation pour chaque organisme HLM de conclure une convention avec l’État (convention d’utilité sociale). À noter que, dans un mouvement inverse à la décentralisation, l’ex-« 1 % logement » devient, à ce moment-là, Action Logement et réduit son réseau à une vingtaine de collecteurs contre une centaine auparavant.
Depuis 2012 s’est ouvert « l’acte III » de la décentralisation, toujours dans une logique de « pas à pas » concernant le logement.
En 2014, deux lois se sont succédé : en janvier, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite MAPTAM) qui a notamment renforcé les compétences des métropoles et créé celle du Grand Paris ; puis en mars, la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (dite Alur) qui a rendu possible l’encadrement des loyers pour les zones en tension et transféré aux EPCI la compétence PLU ainsi que certaines responsabilités relatives aux politiques d’attribution des logements sociaux, renforcées par la loi Egalité et Citoyenneté.
L’article 122 de la loi Alur prévoit expressément d’« élargir les délégations de compétence en matière de politique du logement ». La convention de délégation doit préciser les objectifs poursuivis et les actions à mettre en œuvre en matière de réalisation, de réhabilitation et de démolition de logements locatifs sociaux, ainsi qu’en matière de rénovation de l’habitat privé, notamment dans le cadre d’opérations programmées d’amélioration de l’habitat. Elle doit spécifier, par commune, les objectifs et les actions menées dans le cadre de la lutte contre l’habitat indigne. Il y a des axes obligatoires : l’attribution des aides au logement locatif social et la notification aux bénéficiaires et l’attribution des aides en faveur de l’habitat privé. La délégation peut également porter sur tout ou partie d’autres compétences : la garantie du droit à un logement décent, la mise en œuvre de la procédure de réquisition, la gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d’accès au logement. Il est prévu que la convention de délégation fixe, « d’une part, dans la limite des dotations ouvertes en loi de finances, le montant des droits à engagement alloués à [l’EPCI] et, d’autre part, le montant des crédits que celui-ci affecte sur son propre budget à la réalisation des objectifs de la convention ».
Le 25 avril 2019, lors de la conférence de presse consécutive au Grand Débat national lancé après la crise des gilets jaunes, le président de la République a annoncé vouloir « ouvrir un nouvel acte de décentralisation adapté à chaque territoire. […] ce nouvel acte de décentralisation doit porter sur des politiques de la vie quotidienne, le logement, le transport, la transition écologique, pour garantir des décisions prises au plus près du terrain ».
Quelques mois après ces déclarations, naissait le projet de loi « 3D ». Après de nombreux débats, ce projet est devenu, en février 2022, la loi « 3DS » : le « s » de « simplification » a remplacé le « d » de « décomplexification » (on parlait initialement de loi « 3D » puis « 4D » et enfin « 3DS »).
L’intervention d’Emmanuel Macron en 2019 et la circulaire de 2020 avaient fait naître des espoirs d’évolution significative chez les tenants de la décentralisation mais force est de constater que la loi « 3DS » n’a pas bouleversé le cadre institutionnel. En matière de logement, d’aménagement et d’urbanisme, elle a conduit notamment à une pérennisation de la loi SRU sur la construction de logements sociaux, à la prolongation de l’expérimentation de l’encadrement des loyers en zones tendues et à un contrôle du préfet sur les PLU en vue d’atteindre l’objectif « Zéro artificialisation nette » (ZAN) d’ici 2050.
Seule avancée réelle, la création des autorités organisatrices de l’habitat (AOH) sur le modèle de l’autorité organisatrice de la mobilité (AOM). La première AOH est la métropole de Brest (arrêté préfectoral du 19 juillet 2022).
Pour être reconnues AOH, les collectivités candidates doivent remplir, de façon cumulative, quatre conditions, ce qui limite les possibles :
– avoir adopté un PLUi ;
– disposer d’un PLH exécutoire ;
– avoir signé une convention intercommunale d’attribution (CIA) ;
– être délégataire des aides à la pierre.
La métropole de Brest serait prête à aller plus loin et indique qu’elle « s’inscrira par ailleurs pleinement dans l’esprit du législateur pour donner corps à un statut qui reste à être étoffé, notamment par une possible décentralisation des financements des politiques de l’habitat. »[4] Mais, comme l’écrit[5] Jean-Claude Driant en parlant des AOH, il s’agit surtout d’une « mesure symbolique reconnaissant par un statut nouveau les intercommunalités qui ont su s’approprier les compétences qui leur ont été progressivement imposées ou proposées depuis la fin des années 1990 ».
Le fait que, le 10 octobre 2022, soit un peu plus de cinq mois après sa réélection, le chef de l’État revienne sur le sujet de manière générale et qu’il parle d’une « vraie décentralisation », montre bien que l’exercice de 2020 et la loi de début 2022 n’ont pas abouti, selon lui, au changement attendu.

Les questions que poserait une « vraie » décentralisation de la compétence logement

Comment aborder, dans ce débat, la question du logement sachant que les évolutions initiées depuis 40 ans ont laissé un goût d’inachevé[6], à force de segmenter les sujets ?
Début octobre 2022 à Bordeaux, lors de la 32ème Convention des intercommunalités, la Première ministre a indiqué que le logement faisait partie des trois « défis » que l’État et les intercommunalités devraient relever ensemble. Elisabeth Borne a précisé : « nous devons placer les moyens et les responsabilités à l’échelle du bassin de vie, tout en répondant aux exigences de production de logements et de mixité sociale. C’est pourquoi, comme le président de la République s’y était engagé, nous mènerons une réforme de la politique du logement fondée sur la décentralisation des compétences de l’État. C’est un chantier important. Je suis prête à le lancer avec vous très prochainement », a-t-elle lancé aux présidents d’intercommunalités présents.[7]. Et le président de la République d’ajouter quelques jours plus tard, à la question de savoir s’il faut décentraliser ou déconcentrer, que, là aussi, il croit au « en même temps ». « Il n’y a pas de territoires dans lequel il n’y a plus d’espoir. Il y a des territoires qui ont des projets, des territoires qui n’ont pas de projet »[8], a-t-il lâché.
L’exemple du Programme « Action Cœur de ville » (ACV) conduit à s’interroger sur des points essentiels en matière de méthode. Ce type de programmes, que ce soit dans les quartiers relevant de la politique de la ville avec l’Agence nationale pour la rénovation urbaine comme ceux dans les centres anciens avec ACV, a vocation à financer des projets définis au plus près du terrain. Une fois la liste des territoires éligibles établie, c’est aux acteurs locaux de monter leur projet et de le défendre pour qu’il soit financé. Ce type de dispositif présente toutefois trois inconvénients :
1/ il couvre certains territoires, de manière volontairement discriminante (les territoires non-élus doivent se débrouiller avec le droit commun) ;
2/ le choix des territoires concernés reste du ressort de l’État et de ses partenaires ;
3/ la dynamique de projet dépend de l’ingénierie locale et il y a des situations hétérogènes, voire des insuffisances dans certains cas.
Évidemment, les collectivités demandent globalement que leurs spécificités soient reconnues et qu’il leur soit possible de piloter les politiques de l’habitat en tenant compte de la diversité des réalités locales. Mais parallèlement, elles soulignent souvent la nécessité de disposer d’un cadre d’action global qui permette la solidarité nationale et une visibilité de moyen-long terme sur les financements affectés.
Au-delà des sujets juridiques et institutionnels qui ne sont pas traités ici, deux questions apparaissent donc majeures :
– quelles compétences déléguer en garantissant la cohésion des territoires et en évitant l’accroissement des fractures ? (A)
– comment assurer les collectivités concernées qu’elles disposeront des moyens financiers et humains nécessaires à l’exercice de ces compétences dans le temps ? (B)

(A) Trois sujets potentiellement décentralisables

Les zonages[9]

Les périmètres A-B-C[10] actuels, datant de 2014 (cf. carte 1a ci-dessous), ne sont plus en phase avec les dynamiques locales, d’autant que les périmètres communaux ou intercommunaux ne sont que des limites administratives ne correspondant pas aux réalités vécues. Il s’agirait de donner la possibilité aux acteurs locaux de réviser les zonages, voire de les supprimer et de décider d’en définir ou pas. Cette seconde option serait certes plus radicale mais répondrait pleinement à l’objectif de décentralisation.
Ce choix, qui pourrait relever des EPCI puisqu’ils portent les PLH, renvoie également à la question des politiques fiscales et des règlementations associées. Il y aurait sans doute des effets de bords et les régions, chefs de file en matière d’aménagement du territoire, pourraient être les gardiennes de la cohérence globale des décisions des intercommunalités.
Un autre zonage, dit « 1/2/3 », s’applique pour le calcul des aides personnelles au logement (AL et APL) et sert également à déterminer les plafonds de loyer du logement social.

Une expérimentation a eu lieu en Bretagne concernant le Pinel. D’après une dépêche AEF publiée en septembre 2021[11], le rapport d’évaluation de la DREAL, relatif à cette expérimentation, confirme que « lorsque le zonage est adapté, le dispositif Pinel a des effets positifs s’il est maîtrisé » même si les services de l’Etat se refusent à tout bilan définitif. Il est noté que le principal intérêt du Pinel est de participer de manière importante à la fluidité du marché immobilier, l’expérimentation ayant permis « d’améliorer l’équilibre de l’activité entre l’Ouest et l’Est de la Bretagne » selon le rapport.

Au-delà du seul dispositif Pinel, revoir la question des zonages apparaît essentiel pour retravailler la complémentarité des parcs selon les besoins locaux et surtout pour être en mesure, plus rapidement que ne le peut l’État, d’ajuster les périmètres à des niveaux infra-communaux, en fonction de projets que porteraient les élus et des enjeux du lien emploi-logement (réindustrialisation, réouverture d’une gare, annonce d’un projet d’équipement structurant…).
On peut également lier à cet enjeu deux autres objectifs en matière de régulation des marchés : la régulation des locations touristiques de courte durée et l’encadrement des loyers, de plus en plus réclamé dans les grandes agglomérations. Il faudrait trancher entre deux options : laisser le choix à l’État de décider quelles collectivités doivent être concernées ou laisser au local la liberté d’encadrement en fixant uniquement des critères objectifs au niveau national (niveaux de prix, évolution des prix…).

La sobriété foncière

En lien avec le point précédent, l’objectif serait d’une part, de permettre des ajustements locaux dans la mise en œuvre de la sobriété foncière et de l’objectif de « zéro artificialisation nette » (ZAN) d’ici à 2050, d’autre part, de concevoir un système de compensation à bonne échelle. Même si le sujet du ZAN est encore mal défini, cette compensation pourrait s’entendre au niveau régional car la région joue un rôle structurant en matière d’aménagement du territoire. Signer des « conventions de sobriété foncière » ne suffirait pas pour parler d’une vraie décentralisation, même si l’État en était signataire. Si la décentralisation devenait effective sur ce champ, il s’agirait d’aller encore plus loin car le foncier constitue le problème-clé, non résolu. C’est à la fois le frein et la difficulté, faute d’une véritable stratégie nationale. Dans un système décentralisé, l’État ne serait plus que l’évaluateur, laissant la main aux régions pour mettre en place une stratégie adaptée. Reste qu’il faudra impérativement définir un outil unique de calcul, outil qui s’imposera à tous, au risque de ne pas pouvoir consolider les chiffres ni de vérifier que les objectifs nationaux sont atteints.
Parallèlement et pour faire face au système de poupées russes mis en place avec les différents schémas et plans (schémas régionaux, périmètres SCOT, PLH, PLU, PLUiH), il faudrait aller plus loin en permettant aux EPCI de disposer de la compétence des permis de construire. La difficulté est de passer outre l’opposition des maires, relayée par le Sénat.
Se poserait également la question d’un véritable transfert de compétence en matière d’aides à la pierre, c’est-à-dire permettre de dépasser le système de convention de délégation en place aujourd’hui. Cela obligerait à imaginer une articulation avec d’une part, l’article 55 de la loi SRU car c’est le préfet qui a le pouvoir de préemption et de mobilisation des aides le cas échéant, d’autre part le droit au logement opposable (DALO).
Cette décentralisation en matière de production mérite toutefois des garde-fous vu l’exemple allemand. « La compétence de la production de logements sociaux a été transférée aux régions en 2006 et depuis la production a été très faible, de l’ordre de 10 000 logements par an », écrit Jean-Pierre Schaefer dans un article daté de 2019 et pointant un début d’orage chez nos voisins[12].

La rénovation énergétique

De nombreux EPCI réclament cette compétence. Faut-il prévoir une contractualisation ou une décentralisation pleine et entière ? La vraie question est : « qui paie ? » vu les montants astronomiques nécessaires, évalués à plusieurs milliards d’euros, pour supprimer toutes les passoires thermiques d’une part, améliorer les étiquettes des autres logements d’autre part.

(B) Quelle répartition financière ?

Au moins trois logiques possibles

– Logique de guichet : une collectivité demande à l’État une enveloppe en fonction de ses prévisions. Le risque est de mettre en place un système de « première collectivité arrivée, première servie » et de conduire à une suppression de dispositifs faute de moyens adaptés au niveau local.
– Logique d’impôts locaux affectés : après que l’État a supprimé la taxe d’habitation et bientôt la contribution sur la valeur ajoutée (CVAE), cette piste semble la moins probable, sauf à imaginer un transfert partiel de TVA liée au logement comme le proposent certains.
– Logique d’enveloppe pluriannuelle : dans cette option, la collectivité serait amenée à rembourser l’État si toute l’enveloppe affectée n’était pas consommée, ce qui conduirait à renforcer la culture du résultat. Le fait d’engager des plans pluriannuels donnerait de la visibilité et permettrait un meilleur pilotage, en limitant le risque de remise en cause annuelle et en veillant à une cohérence des objectifs (sobriété foncière / besoins en logement / développement économique / réhabilitation lourde).
Sauf pour la deuxième option, peu probable, se pose la question du montant de l’enveloppe nationale, fixée notamment en fonction de considérations budgétaires globales et de critères de répartition. Quel outil indiscutable utiliser pour affecter les ressources ? Il faudrait définir des règles à partir d’une évaluation commune des besoins, par l’État et les collectivités. Est-ce cette ambition que pointait la circulaire de 2020 en parlant d’une décentralisation « sincère financièrement » ?

Des interrogations toutefois face au désengagement de l’État

Le graphique 1, publié en septembre 2022 par le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires[13], montre bien que, même sans décentralisation achevée en matière de logement, la contribution des collectivités territoriales a augmenté et a compensé en partie le désengagement de l’État dans ce domaine.

En 2021, l’État est redevenu le premier contributeur des subventions d’investissement (42,3 %), cette forte progression est toutefois liée aux financements (temporaires ?) à destination de l’Anah (MaPrimRénov’). Ce n’était plus le cas depuis 2005. Sachant par ailleurs que la contribution des collectivités locales est probablement sous-estimée, notamment en raison des aides « en nature » (foncier décoté notamment) qui ne sont retracées nulle part.

Graphique 1 : montant des subventions d’investissement selon le contributeur

Le corollaire aux questions financières demeure le fait de disposer d’une ingénierie locale adaptée. Sans doute faudrait-il accroître les mutualisations entre collectivités, certaines pourraient mettre à disposition de leurs voisines des experts du logement. D’ailleurs, l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), mise en place en janvier 2020, se présente comme un « partenaire pour les collectivités locales » et propose justement du soutien en ingénierie pour faciliter la définition et la réalisation des projets locaux. L’ingénierie apparaît de fait comme la condition nécessaire à la réussite de tout transfert de compétences.

D’autres questions à traiter

Nous n’avons pas évoqué ici la question de la mission sociale des départements et du lien avec la politique du logement. Une décentralisation avancée imposera de revoir également les compétences des différentes strates et leurs complémentarités. Différents niveaux de collectivité pourraient être associés à un même objectif. Il sera important d’éviter que la nouvelle organisation ne conduise à une complexification des dispositifs, chaque strate définissant ses propres règles qui ne seraient pas compatibles entre elles.
Autre sujet qui n’a pas été traité dans cet article compte-tenu des turbulences que traverse (encore) le Groupe Action Logement : la collecte de la Participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC). Dans une note datée de l’été 2022, Intercommunalités de France mentionne l’idée d’engager une réflexion sur la régionalisation de la PEEC dans l’objectif de renforcer la délégation des aides à la pierre. Cette approche pourrait toutefois déstabiliser plus encore le mouvement paritaire, remettre en cause ses principes de péréquation et de solidarité nationales ainsi que créer de nouvelles fractures territoriales.
L’ensemble des pistes mentionnées dans cet article vise à la fois la métropole et l’Outre-mer. Un article spécifique mériterait cependant d’être rédigé pour évoquer la situation des territoires ultra-marins et leur diversité, notamment institutionnelle[14].

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En conclusion, il ressort que la question du logement pourrait largement être décentralisée vu les enjeux locaux qu’elle recouvre et la responsabilité de plus en plus forte qui repose sur les élus locaux dans ce domaine. Ils ont devant eux de nouveaux combats à mener, ceux de la transition écologique, de la sobriété foncière et de la crise du logement qui est en germe, avec parfois des objectifs contradictoires.
Entre les réticences face à l’acte de construire et l’impérieuse nécessité de répondre aux attentes des Français, il est important de rappeler que la décentralisation du logement ne pourra être efficace que si elle repose sur deux piliers indissociables : aborder les besoins en quantité et en qualité. L’une ne va pas sans l’autre. Il s’agit de prendre en compte globalement la construction neuve et la réhabilitation tout en améliorant les conditions de logement, c’est à dire permettre à chacun d’être logé convenablement, dans un environnement agréable et bénéficiant d’équipements publics adaptés. Qui va payer ? Cette question, qui impose de ne pas opposer l’État aux collectivités, reste majeure à un moment où les débats relatifs au projet de loi de finances ne font pas du logement un sujet-clé et où l’État compte sur Action Logement, ou sur la PEEC, pour payer certaines notes.

Claire Guidi
Novembre 2022


[1] Le site du Larousse ajoute deux autres points :
– une politique d’aménagement du territoire visant à rétablir l’équilibre entre Paris et la province en incitant les entreprises industrielles et commerciales à transférer leurs usines et leurs bureaux en province ;
– un ensemble des méthodes d’organisation et de gestion consistant à transférer le pouvoir de décision aux niveaux hiérarchiques inférieurs.

[2] cf. article de la Fondation Jean Jaurès

[3] https://politiquedulogement.com/dictionnaire-du-logement/p/programme-local-de-lhabitat-plh/

[4] https://www.brest.fr/actus-agenda/actualites/actualites-2561/brest-metropole-designee-comme-autorite-organisatrice-de-lhabitat-1611153.html

[5] Tribune publiée par News Tank en mai 2022, « Politiques de l’habitat et décentralisation : passer des discours aux actes », Jean-Claude Driant

[6] Titre du dossier du magazine Intercommunalités d’avril 2019, n°238 : « Habitat et logement : la décentralisation inachevée »

[7] https://www.gouvernement.fr/discours/discours-de-la-premiere-ministre-elisabeth-borne-a-la-32eme-convention-des-intercommunalites-de-france

[8][8] https://www.vie-publique.fr/discours/286751-emmanuel-macron-10102022-presence-de-l-etat-dans-les-territoires

[9] https://politiquedulogement.com/dictionnaire-du-logement/w-x-y-z/les-zonages-de-la-politique-du-logement/

[10] Le zonage ABC a été créé en 2003 dans le cadre du dispositif d’investissement locatif dit « Robien ». Il a été refondu depuis, en 2006, 2009 et 2014. Depuis 2014, le zonage a fait l’objet de deux révisions partielles en 2019 et en 2022.
Défini à l’article D304-1 du code de la construction et de l’habitation, le zonage conventionnellement appelé ABC effectue un « classement des communes du territoire national en zones géographiques en fonction du déséquilibre entre l’offre et de la demande de logements ». Source : ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires

[11] Dépêche n°657700, publiée le 03/09/2021, rédigée par Élodie Raitière

[12] https://politiquedulogement.com/2019/09/le-logement-en-allemagne-debut-dorage-dans-un-ciel-jadis-serein/

[13] Rapport du Compte du logement 2021, Datalab : document édité par le Service des données et études statistiques (SDES)

[14] Le ministre délégué, Jean-François Carenco, a évoqué, début septembre 2022, une nouvelle relation entre les Outre-mer et l’Hexagone qui sera guidée par « trois maîtres mots : renouveau, différenciation, responsabilisation ». Le ministre a par ailleurs précisé que la question institutionnelle n’était pas secondaire mais subséquente. Reste à savoir si cette dynamique inclurait également les questions liées au logement, la ligne budgétaire unique et les dispositifs de défiscalisation par exemple.
https://outremers360.com/bassin-atlantique-appli/la-feuille-de-route-de-jean-francois-carenco-pour-batir-le-renouveau-entre-les-outre-mer-et-letat

2 Commentaires à Vers la décentralisation de la politique du logement ?

  1. Jean César 17 novembre 2022 at 13:39 #

    Il faut mentionner aussi comme contexte depuis 5 ans un discours de décentralisation principalement pour transférer des dépenses (de salaire notamment) et non des politiques : l’ANAH était très décentralisée et s’est fortement centralisée dans sa mise en oeuvre (Ma Prime Rénov, Ma Prime Adapt’ bientôt…). Le logement social également (réforme des attributions, augmentation exigée par l’Etat du taux de logement pour les plus modestes…).

    Qu’est-ce qu’une « vraie » décentralisation ? Sur le plan de la nature des responsabilités, on voit que celui qui est responsable des politiques et élabore des plans et programmes est très contraint et surveillé par l’Etat.

    Sur le plan territorial, les départements sont peu légitimes à décider le l’aménagement territorial local, contrairement à l’Etat. L’échelon EPCI, qui s’est fortement structuré et allie la légitimité communale et l’échelle d’agglomération, est de plus en plus critiquées par les communes. Les CC montrent les plus fortes limites, se limitant au rôle de porte parole. Qui pour prendre cette compétence logement dans les CC ?

    Qui et pour faire quoi ?

    Il faut sans doute accepter une décentralisation à la carte vers les Métro, CU et CA, mais maintenir la compétence Etat dans les CC. La délégation de compétence aux départements est intéressante localement, mais très discutable de manière générale. Le département n’a pas de légitimité propre sur l’habitat pour faire prévaloir ses politiques, hormis la compétence sociale.

    Mais on peut repenser la relation aux EPCI pour plus d’autonomie dans la mise en oeuvre de la compétence, par exemple avec moins de contrôle de l’Etat a priori, mais plus d’évaluation a posteriori, par exemple dans une forme de contrat d’objectif.

  2. Éric 20 novembre 2022 at 22:16 #

    Décentraliser alors qu’encore beaucoup de communes sont carencées en application de la loi Sru ? Qu’on produit trop peu de logements pour les plus modestes ? (comme en Allemagne ! ) Que de nombreuses conférences intercommunales du logement et conventions intercommunales d’attribution ne sont pas en place ? Etc.
    Cela se ferait sûrement au détriment des plus précaires. On demandera ensuite à l’Etat de s’occuper des bidonvilles…

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