Le repositionnement stratégique des entreprises publiques locales (EPL) d’aménagement : vers une reprise en main d’acteurs d’intérêt public de la production du logement ?

Apparues au début du XXe siècle sous la forme de sociétés d’économies mixtes (SEM), les EPL sont, avec les organismes d’HLM, utilisées par la puissance publique pour la relance de la construction et la reconstruction de la France dans les années 1950. Elles constituent alors un modèle économique intéressant pour l’Etat pour produire de milliers de logements dans un délai court et faire ainsi face aux besoins considérables issus des atermoiements et du contrôle des loyers des années 1920 et 1930, des destructions de la guerre et de l’exode rural. En effet, par leur gouvernance publique-privée, les SEM permettent à l’Etat de nouer des partenariats avec les entreprises privées et de former avec ces dernières une scène de négociation commune dans les grandes opérations de logement. Elles deviennent par la suite les opératrices privilégiées de l’aménagement pour l’Etat dans un premier temps, puis pour les collectivités à partir de la décentralisation des années 1980. Les SEM se pérennisent ensuite en donnant naissance à de nouveaux statuts : celui des Sociétés publiques locales (SPL) en 2006, à capitaux 100% publics, et celui des SEM à opération unique (SEMOP) en 2014 en sont deux formes majeures.

1. Les EPL fragilisées dans leur modèle économique classique

A la différence des entreprises privées, les EPL d’aménagement ne visent pas la réalisation de profit. Leur modèle économique classique repose sur un équilibre entre des dépenses et des recettes. Parmi les dépenses, on trouve les acquisitions foncières, les études préalables aux opérations d’aménagement, les dépenses de travaux de voirie et réseaux divers, les dépenses de travaux en équipements et infrastructures, des frais financiers associés à l’emprunt auquel l’EPL a recours pour l’achat de terrains ainsi que les rémunérations des salariés. Les recettes proviennent principalement de la commercialisation des terrains aménagés – dont le produit est d’autant plus élevé que les travaux d’aménagement sont plus importants – et, accessoirement, des subventions et participations des collectivités.
Derrière cet équilibre économique transparaît le modèle de l’urbanisation en extension. Le mode de production de logements avec les sociétés d’économie mixte hérité du siècle dernier est le suivant : des zones d’aménagement sont définies sur des terrains nus achetés par la puissance publique, aménagés par les EPL, puis donnent lieu à la construction de logements par les promoteurs-constructeurs, avec une répartition claire des tâches entre ces trois acteurs. Aménager un terrain nu, le raccorder aux réseaux, le viabiliser entièrement et en dégager une charge foncière élevée, tel est le déroulement d’une opération d’aménagement équilibrée pour l’EPL. Soulignons également que le commanditaire principal des EPL est traditionnellement, dans ce modèle, une personne publique (Etat ou collectivités).
Les nouveaux modes d’aménagement mettent en péril cet équilibre. En effet, premièrement, le renouvellement urbain génère un ensemble de facteurs de pression sur les dépenses : le terrain à aménager n’est plus toujours nu, mais contient souvent un ensemble bâti à démolir en tout ou partie (coût de démolition), un sol à dépolluer (coût de dépollution), l’ensemble nécessitant une évaluation environnementale (coût des études). Il y a par ailleurs une multiplication du nombre de propriétaires avec qui négocier (complexification des coûts d’acquisition ou frais d’éviction). Dans le bilan d’une opération d’aménagement, il est désormais de coutume de distinguer des postes de dépenses-recettes en aménagement et en immobilier : différents acteurs doivent collaborer sur la même opération (par exemple lors d’une démolition partielle d’un bâtiment avec une réhabilitation partielle). Cette pratique est révélatrice de la complexification des coûts de l’aménagement. Deuxièmement, l’inflation continue des prix du foncier en milieu métropolitain, due à une forte tension et à une tendance à la spéculation, augmente fortement les coûts d’acquisition. Ainsi, les dépenses croissent considérablement, menaçant l’équilibre budgétaire des EPL. En outre, fait de conjoncture récent, l’augmentation des coûts d’emprunt accroît les frais financiers. De plus, une part importante des recettes diminue du fait du resserrement des budgets publics : les collectivités contribuent moins au financement des opérations. La contraction des budgets publics a également pour effet de réduire le niveau de commande publique à destination des EPL. Or, 46% des EPL estiment que le niveau de dépense des collectivités locales est un déterminant majeur de son activité .
Au-delà d’un modèle économique fragilisé, les EPL sont aussi menacées par l’arrivée de nouveaux acteurs de l’aménagement ces dernières décennies. Les collectivités ont tendance à faire appel aux opérateurs privés car cela leur permet de leur transférer une grande partie des coûts d’une opération. Les appels à projet urbains innovants, qui consistent à mettre à disposition un terrain pour des opérateurs privés mis en concurrence qui développent une opération « clés en mains » sont une façon de recourir à des aménageurs privés. Une autre modalité est le permis d’aménager, qui octroie la possibilité de faire appel à un privé pour une opération de moins de 10 hectares. Parmi les plus grands groupes privés se positionnant sur des activités d’aménagement, on peut citer l’exemple de la filiale du groupe Eiffage dédiée à l’aménagement de « morceaux de ville » ou encore le Pôle Concessions du groupe Bouygues, dédié aux opérations en concession avec les collectivités.
Le déroulement classique de la production de logements est remis en cause par ces nouvelles contraintes. Il s’agit désormais d’un enchevêtrement d’acteurs au service de la production urbaine. Les rôles sont moins clairement définis. Les promoteurs-constructeurs se font aménageurs, les aménageurs, contraints de s’adapter à la concurrence et à la nouvelle donne, se font promoteurs-investisseurs. Les travaux d’Isabelle Baraud-Serfaty par exemple, nous renseignent bien sur les « chassés-croisés » qui s’opèrent de ce fait entre les aménageurs, les promoteurs-constructeurs et les investisseurs.

2. Les EPL et leurs stratégies de survie économique ingénieuse et créative

Pour contrecarrer les difficultés qui se présentent ainsi à elles, les EPL développent des stratégies de survie économique. Elles font preuve à cet égard d’une grande ingéniosité que l’on repère à travers trois grandes tendances.
Première stratégie : diversifier les activités de l’entreprise en se tournant vers la construction et la promotion immobilières
Face au resserrement des budgets publics et à la baisse significative des commandes de la part des collectivités, à la concurrence des opérateurs privés qui se lancent également dans des activités d’aménagement, les EPL sont conduites à diversifier leur portefeuille d’activités. Aujourd’hui, 65% des EPL ont initié une démarche de diversification et 53% d’entre elles le font pour « améliorer la rentabilité globale de la société ». Parmi ces activités nouvelles, la construction et la promotion immobilières apparaissent clairement comme génératrices de profits. C’est pourquoi on voit de plus en plus d’EPL s’y impliquer : 23% des EPL sont entrées dans le secteur de l’immobilier en 2020 . Dans leur stratégie de survie économique, les EPL se dotent d’une capacité d’investissement sur leurs fonds propres et se constituent un portefeuille foncier, matière première de leur activité. Cela leur permet de développer des opérations d’aménagement-promotion immobilière pour s’émanciper de la commande publique. Les EPL se font ainsi promoteur immobilier et développent également l’activité de construction avec ces fonds constitués.
Les résultats d’une SEM occitane sont illustratifs à ce titre. La part des concessions d’aménagement, en une année, y a évolué de 90% à 64%. A l’inverse, la part des opérations sur fonds propres se renforce jusqu’à représenter 1/3 du chiffre d’affaires. On peut citer aussi l’exemple d’une des SEM de référence de la Sarthe qui se présente désormais dans sa communication comme « aménageur, constructeur et promoteur ».
Deuxième stratégie : l’ingénierie partenariale : faire des concurrents de nouveaux partenaires
Les EPL développent également une ingénierie partenariale importante. D’une part, elles cherchent à capter un maximum de ressource foncière auprès des acteurs publics en se rapprochant de la collectivité actionnaire. D’autre part, elles développent des partenariats avec les promoteurs et investisseurs privés.
L’exemple d’une SEM du Nord de la France témoigne d’une capacité à faire des promoteurs-investisseurs ses partenaires, à l’instar d’une opération de copromotion en entrée de ville avec un groupement de promoteurs : une opération mixte de logements et de locaux d’activités. Un autre projet, avec d’autres promoteurs, consiste également en un programme mixte de logements et de locaux d’activités. La copromotion implique le partage des risques d’investissement entre la SEM et le promoteur immobilier. Dans la production de logements, la logique de copromotion rassemble dans une même opération des intérêts différents. Dans le partenariat SEM-promoteur, la SEM, présidée par un élu local, représente les intérêts de la collectivité actionnaire qui est à l’initiative d’une intervention sur des secteurs clés de revitalisation du territoire, et porte l’exigence d’une attention portée à la qualité des espaces publics et à la performance énergétique. Mais l’objectif de rentabilité économique du promoteur a des incidences sur le type de produit immobilier qui émerge. Il s’agit ici d’une opération mixte, l’immobilier de bureau étant plus rentable pour le promoteur-constructeur.
Troisième stratégie : développer une démarche de groupe pour être présentes sur le plus d’opérations possibles
Dans l’adaptation des EPL aux changements on observe également un travail important sur le thème de la gouvernance. Les EPL se constituent en groupes pour être présentes sur le plus d’opérations possibles. Elles développent à ce titre des structures différenciées et spécialisées. Cette ingéniosité stratégique se concrétise dans la création de groupements d’employeurs ou de groupements d’intérêt économique, qui permettent aux SEM et SPL de mutualiser leurs moyens humains et financiers tout en se répartissant les marchés. Ainsi, on voit de plus en plus de groupes qui constituent une « architecture d’opérateurs » au service de la collectivité.
Certaines EPL développent une spécialisation par activité. Le cas le plus frappant est celui d’un groupement en région Pays de la Loire. La démarche a émergé à partir d’un rapprochement de SEM qui forment désormais un groupement d’entreprises spécialisées dont chacune intervient, en complémentarité et « sous pavillon unique », en aménagement et construction, équipements publics, exploitation d’équipements et de service urbain, immobilier d’entreprises et énergies. Dans la filiale aménagement et construction du groupe, un pôle est dédié à l’habitat et aux opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH).
La stratégie de ce groupement est intéressante en ce qu’elle développe une spécialisation sur le renouvellement urbain qui requiert des compétences spécifiques, telles que l’organisation de négociations avec les propriétaires, la requalification des ensemble bâtis ou encore la rénovation énergétique des logements. La création d’une structure dédiée permet d’y consacrer un pan de son activité. Cet élargissement de compétences constitue aux yeux des collectivités une valeur ajoutée par rapport aux concurrents.
D’autres EPL développent une spécialisation pour différents montages d’opération. Elles constituent des stratégies de groupe pour intervenir de façon différenciée sur différents montages juridiques d’opérations. Les SPL se chargent, pour la commande publique, des opérations non soumises à la concurrence (on parle d’opération en « quasi-régie »), tandis que les SEM candidatent à des opérations soumises à concurrence et développent leurs propres opérations d’aménagement et de promotion-construction. Enfin, les SEMOP sont des structures dédiées à une seule opération qui sont adaptées aux délégations de services publics : la collectivité fait le choix d’un actionnaire délégataire pour la gestion de l’équipement dans la durée.
La spécialisation par montage juridique n’a pas d’incidence sur le type de logements produits mais permet à la structure d’intervenir sur le plus d’opérations possibles, en particulier en s’assurant des commandes régulières auprès des collectivités sans mise en concurrence.
Le repositionnement stratégique des EPL a plusieurs incidences sur la production de logements. D’abord, la stratégie de spécialisation que certaines SEM développent en matière d’habitat leur permet de se recentrer sur l’acquisition des savoir-faire nécessaires à la production en renouvellement urbain (par exemple sur la rénovation énergétique des logements). Ensuite, en copromotion, on observe une tendance aux opérations mixtes plus rentables que les opérations traditionnelles et monofonctionnelles de logement afin de conjuguer les intérêts publics et privés. Dans les deux cas, les EPL montrent un gain de compétences à la fois technique sur la production de logement en renouvellement urbain et stratégique sur la capacité à conjuguer des intérêts différents. Ces compétences sont fondamentales dans le nouveau mode de faire la ville. Cela est d’autant plus intéressant dans la gestion des centres-villes qui nécessite une faculté à effectuer de l’« acuponcture urbaine ». Une SEM présente dans la Métropole de Lyon se targue ainsi d’une spécialisation dans la gestion des centres-villes.

3. Le retour d’acteurs d’intérêt public dans la production de la ville et du logement ?

Ces constats conduisent à nuancer la crainte souvent énoncée de la montée d’une mainmise des grands groupes privés sur la production urbaine. Parmi les travaux récents s’intéressant à la question, la thèse de Paul Citron (2016), qui étudie de l’intérieur les logiques des « promoteurs qui font de l’aménagement », alerte sur deux aspects majeurs : d’une part la stratégie de ces entreprises, qui pourrait conduire à une primauté des intérêts privés sur la création des « morceaux de ville » concernés et, d’autre part, un possible sous-investissement des espaces publics peu rentables. Les reconfigurations actuelles des EPL montrent la façon dont elles résistent à ces tendances.
A première vue, la plupart des stratégies de survie économique des EPL constituent une forme d’émancipation à l’égard des collectivités et pourraient les en éloigner. L’élargissement du spectre d’activités et de l’étendue de l’intervention des EPL, avec la capacité de développer leurs propres opérations, témoigne d’un gain d’autonomie important par rapport au modèle de production de la ville issu du siècle dernier.
Cependant, les EPL gardent une gouvernance semi-publique et leurs groupements représentent une « architecture d’opérateurs » au service des collectivités locales. Sur une opération particulière, faire appel à une EPL permet d’assurer la prise en compte des intérêts des pouvoirs publics, et ce sur toute la durée de vie du projet. A l’inverse, lorsqu’un permis de construire ou d’aménager est délivré à un opérateur purement privé, la capacité d’intervention de la collectivité peut s’en trouver limitée. C’est là que se joue, du point de vue des collectivités, la plus-value principale d’une EPL par rapport à un groupe privé.
Plus largement, l’intégration d’activités immobilières (de construction et de promotion) par les acteurs parapublics / les EPL peut constituer une acquisition de compétences supplémentaires et inédites au bénéfice également de la collectivité territoriale actionnaire. Traditionnellement, la répartition des rôles liait la puissance publique à son aménageur pour l’achat et la viabilisation des terrains avant de confier la production immobilière aux entreprises privées. Dorénavant, la fusion des rôles des aménageurs et des opérateurs de la construction et de la promotion est un phénomène à deux facettes. Contraintes par le resserrement de leurs budgets, certaines collectivités éprouvent la tentation de confier des opérations d’urbanisme aux grands groupes du BTP ou de la promotion qui gagnent ainsi de plus en plus de prise, de plus en plus tôt, sur le devenir des projets. Face à cette tendance et à cette concurrence nouvelle, les opérateurs parapublics développent un savoir-faire en construction et promotion immobilières qui peut donner à la collectivité une meilleure maîtrise de toute la chaîne de valeur du projet d’aménagement, en incluant l’immobilier et, plus spécifiquement, la production de logements. Cela peut constituer une alternative intéressante à la fragilité juridique des chartes promoteurs.
En d’autres termes, les EPL, en s’introduisant plus agilement dans les rouages de la conjoncture de l’aménagement, contribuent à pérenniser le « pouvoir d’aménager » des collectivités locales. Pour ces dernières, ce pouvoir est d’importance ; il s’agit de continuer à maîtriser un modèle économique où le privé gagne du terrain et de garder un minimum de maîtrise sur les opérations d’aménagement, nécessaire à la mise en œuvre des politiques locales de l’urbanisme et de l’habitat.

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