Faciliter l’évaluation des besoins en logement par les acteurs locaux : la démarche Otelo

Dans un contexte marqué par une actualité très riche sur la question des besoins en logement[1], nous avons souhaité consacrer un article au projet Otelo, porté depuis 2015[2] par la Direction Générale de l’Aménagement, du Logement et de la Nature du ministère de la Transition Ecologique (DGALN) et le Cerema. Il vise à faciliter l’estimation des besoins en logement dans les territoires. Reposant notamment sur un outil mis gratuitement à disposition des collectivités, des services déconcentrés de l’Etat et d’organismes publics et parapublics (agences d’urbanisme, établissements publics fonciers, bailleurs sociaux) ainsi que des bureaux d’études mandatés par ces ayants droit, il a été conçu pour accompagner l’élaboration des volets habitat des principaux documents d’urbanisme (PLH, SCoT, PLUi etc.).
L’origine de la démarche repose sur plusieurs constats :

• Une sous-estimation probable à l’échelle locale des besoins liés à la résorption du mal logement, faute de déclinaisons locales de chiffrages tels que ceux de la Fondation Abbé Pierre ;
• Une pluralité de méthodes qui rend parfois difficile le dialogue entre acteurs locaux ;
• Une dispersion des données mobilisables ;
• Une inégalité des territoires face à un exercice complexe où l’appropriation par les élus et les techniciens des collectivités est parfois difficile ;
• Un exercice d’évaluation des besoins mené ponctuellement en amont de la définition des politiques et peu requestionné ensuite.

Otelo se fixe ainsi pour objectif d’outiller les acteurs locaux dans cet exercice incontournable des politiques locales de l’habitat. Pour ce faire, il comprend plusieurs composantes :

• Une méthodologie d’estimation des besoins en logement à l’échelle locale, applicable sur tout le territoire ;
• Des ensembles d’indicateurs prêts à l’emploi à l’échelle des EPCI[3];
• Un outil web d’aide à la mise en œuvre des estimations ;
• Un dispositif d’accompagnement des utilisateurs.

Les trois spécificités de la méthodologie nationale

Une méthode qui propose en plus des estimations classiques, une évaluation du besoin issu du mal-logement

A partir notamment d’un panorama des méthodes d’estimation des besoins en logement élaboré en 2015 par un comité national regroupant divers acteurs et experts, Otelo propose une méthode qui ne remet nullement en cause la pertinence des démarches antérieures, mais qui a pour première spécificité de proposer une évaluation du besoin comprenant deux composantes :
– un besoin dit « en flux », issu des évolutions à venir du territoire en matière de démographie et d’évolution du parc de logement. L’outil permet actuellement de se projeter jusqu’en 2050. On est ici très proche de la démarche classique d’évaluation de la demande potentielle de logement neuf ;
– un besoin dit « en stock », issu des situations de mal-logement sur le territoire à l’instant T. Ce second volet, largement normatif, entend tenir compte notamment des travaux de la Fondation Abbé Pierre en matière de chiffrage du mal-logement pour proposer aux territoires de définir, parmi ces situations mesurées localement, lesquelles doivent donner lieu à une production de logements supplémentaires.
Le besoin en logement total sur le territoire est donc égal à la somme du besoin en stock et du besoin en flux. Répondre aux besoins en logement issus d’Otelo est donc par principe ambitieux puisque cela suppose non seulement de répondre aux besoins à venir mais aussi de résorber de manière pérenne le mal-logement.
En ce sens, l’horizon que l’utilisateur définit pour cette résorption peut être plus lointain que la période de calcul du besoin en logement, auquel cas, seule une partie du besoin en stock est supposée résorbée dans les résultats.

Une méthode qui propose de raisonner à deux échelles

Une autre spécificité de la méthode proposée est qu’elle raisonne avec deux échelles imbriquées :

• Celle des EPCI : même si elle n’est pas la plus adéquate pour mener une évaluation des besoins en logement, elle est incontournable pour les acteurs opérationnels. Un outil qui ne permettrait pas d’obtenir des résultats à cette échelle n’aurait ainsi aucune chance d’obtenir l’adhésion des acteurs locaux.
• Celle des « bassins d’habitat ». Ces derniers sont construits par regroupement d’EPCI à l’initiative des Dreal et DDT et visent à s’approcher au mieux de périmètres représentatifs d’une aire de marché du logement (Cf. encadré).

L’utilisateur intéressé par un EPCI est ainsi invité automatiquement à raisonner à une échelle plus large incluant les EPCI situés dans le même bassin d’habitat et à penser leurs interrelations.

Une méthode qui inscrit la question de l’évaluation des besoins en logement dans le cadre d’une stratégie territoriale plus large

Enfin, à l’heure notamment des enjeux de sobriété foncière, il est important d’évoquer la manière dont Otelo articule les besoins en construction neuve avec la question plus large des besoins en logement, qui peut inclure la remobilisation de logements vacants ou de logements de tourisme ; la requalification du parc indigne, la maitrise des prix et des loyers, etc.
Si l’objet principal d’Otelo, dès son origine, était d’éclairer la question du besoin en logement neuf, la méthode suppose clairement une réflexion plus large sur les différents axes de la stratégie territoriale en matière d’habitat. En effet, les paramètres définis par l’utilisateur, surtout lorsqu’il est un acteur de la politique locale de l’habitat, révèlent autant sa perception des tendances les plus probables, que son anticipation des effets escomptés de son action.
Ainsi, concrètement, un scénario d’évaluation du besoin en logement dans Otelo suppose de la part de l’utilisateur la définition préalable d’un ensemble de paramètres qui lui seront propres.

• Un taux de vacance cible à l’horizon de projection. Ce taux de vacance définit ainsi en creux l’ambition du territoire en matière de remobilisation des logements vacants[4].
• Un taux annuel d’apparition de logements au sein d’un bâti existant, que ce soit par le changement de destination (transformation de locaux d’activités en logements) ou via la division de logements.
• Un taux annuel de disparition de logements, que ce soit par changement de destination (transformation de logements en locaux d’activités), réunion de logements ou encore démolition.
• Un taux de résidences secondaires cible à l’horizon de projection. Ce taux révèle les efforts éventuels du territoire (on pense ici surtout aux territoires touristiques) pour réguler l’attrition des résidences principales[5].
• Un taux de réallocation des logements considérés comme de mauvaise qualité dans le parc privé[6]. Après avoir défini, à partir d’une des sources proposées[7], un parc de résidences principales dégradées générateur de mal-logement, l’utilisateur définit la part de ces logements qui pourront à l’avenir répondre aux besoins des ménages, moyennant une rénovation et, à l’inverse, la part de ceux qui sortiront durablement du parc des résidences principales acceptables. Ce faisant, il définit en creux un objectif de réhabilitation du patrimoine dégradé sur son territoire.
• Un taux de réallocation des logements suroccupés ou générant pour leurs occupants une dépense excessive en logement. Sur ces deux composantes du mal-logement, l’utilisateur définit ainsi la part des logements concernés qui seront réalloués à d’autres ménages, plus petits, disposant de ressources plus élevées ou proposés à un prix plus faible. Ces choix dépendent notamment de l’évolution des marchés, d’évolutions sociétales relatives aux modes de cohabitation, ou encore des ambitions du territoire en matière de maîtrise des prix et des loyers.

Ainsi, l’ensemble des paramétrages associés à une évaluation du besoin en logement dans Otelo permet de définir de manière chiffrée, outre un besoin en logements neufs :

• un objectif de création de logements dans le parc existant,
• un objectif de remobilisation des logements vacants,
• un objectif de remobilisation éventuelle de résidences secondaires,
• un objectif de démolition d’un parc qui serait jugé durablement inadapté à la demande,
• un objectif de réhabilitation du parc dégradé.

Une fois cette méthodologie consolidée sous la forme d’un guide méthodologique, la seconde composante du projet vise à proposer aux acteurs l’ensemble des indicateurs potentiellement utiles au calcul, selon les données disponibles les plus récentes.

La mise à disposition de l’ensemble des indicateurs locaux au service d’une méthode paramétrable

Le projet Otelo se donne comme objectif de mettre à disposition des acteurs locaux l’ensemble le plus exhaustif possible des indicateurs potentiellement mobilisables dans le cadre du calcul du besoin en logement pour leur territoire. Ainsi, des « packs » de données fournissent, pour chaque EPCI, l’ensemble des indicateurs locaux issus d’une dizaine de sources nationales : le recensement de l’Insee, le Système national d’enregistrement de la demande de logement social (SNE), les données d’hébergement du Fichier National des Etablissements Sanitaires et sociaux (Finess), l’enquête sur le taux d’occupation des structures d’hébergement, Filocom, le parc privé potentiellement indigne (PPPI), les fichiers fonciers, les données de la Caisse nationale d’allocations familiales (Cnaf), les projections du nombre de ménages basé sur le modèle Omphale de l’Insee, et l’enquête nationale logement[8].
Lorsque, pour une même composante du besoin en logement, plusieurs sources sont disponibles – par exemple, sur les sans-abris, il existe des données locales issues du recensement de l’Insee mais une estimation est également possible à partir du nombre de demandeurs de logements sociaux ayant indiqué ce motif de demande – l’utilisateur a le choix de la source qu’il estime la plus pertinente pour son territoire.
Si le projet doit encore s’améliorer sur ce point, l’objectif est de proposer aux acteurs les indicateurs aux dates les plus récentes disponibles.
L’évaluation du besoin en stock, par nature largement normative, suppose de définir des seuils à partir desquels on considère qu’il y a mal-logement. Ces seuils sont également à définir par l’utilisateur. Par exemple, il est amené à définir à partir de quel taux d’effort il considère que les ménages font face à une dépense excessive en logements, ou encore s’il souhaite prendre en compte la suroccupation modérée ou accentuée.
D’autres hypothèses concernent le besoin en flux et supposent une réflexion prospective. L’utilisateur est par exemple amené à définir un taux de vacance cible à l’horizon de la période de calcul, ou encore à opter pour un des scénarios démographiques en nombre de ménages proposés[9].
L’utilisateur est donc conduit à faire un grand nombre de choix et d’hypothèses relatives au besoin au flux comme au besoin en stock, choix qui peuvent influer très fortement sur les résultats. C’est ici le moment de préciser que l’utilisation d’Otelo n’est en rien un gage de qualité finale : des résultats très contrastés peuvent être obtenus à partir de la méthode et de l’outil en fonction d’hypothèses émises localement et soumises à discussion. Ces contrastes peuvent résulter d’itérations visant à tester des bifurcations plus ou moins prononcées par rapport aux tendances récentes ou encore des hypothèses plus ou moins ambitieuses.

Un outil web d’aide à la mise en œuvre

A partir de la méthode, d’une part, et des packs d’indicateurs, d’autre part, le projet propose un outil web d’aide à la mise en œuvre, accessible sur la page otelo.developpement-durable.gouv.fr.
A partir de cette page, les ayants droit peuvent effectuer leur demande d’accès. Une fois celui-ci accordé, ils peuvent se connecter à l’application avec un identifiant et un mot de passe.

Une fois l’accès acquis, le premier moment de la mise en œuvre propose de choisir entre le parcours bassin d’habitat, permettant de mener l’évaluation à l’échelle d’un ou plusieurs de ces bassins, et le parcours EPCI permettant d’estimer le besoin en logement à l’échelle d’une intercommunalité et de son bassin d’habitat de rattachement.
Le parcours utilisateur se décline ensuite en trois étapes : le choix du territoire, le choix des hypothèses (paramétrage) et enfin la visualisation des résultats (Figure 5).
L’ergonomie de l’outil permet d’élaborer facilement plusieurs scénarios sur un même territoire, de tester la sensibilité des résultats à chaque hypothèse, ou encore de visualiser des données de référence en appui au choix des paramètres.

Un dispositif d’accompagnement

Enfin, la dernière composante du projet réside dans un dispositif d’accompagnement des utilisateurs. Il comprend à ce jour, outre le guide méthodologique, des vidéos de démonstration, des replays de webinaires, une foire aux questions, un podcast de présentation du projet ainsi qu’un espace collaboratif visant à animer la communauté des utilisateurs. Ce volet s’avère essentiel et sera encore renforcé au regard des retours des utilisateurs, en vue d’amplifier la montée en compétence collective.

Des précautions d’interprétation

Le besoin en logement total que calcule Otelo, est le nombre de logement neufs qu’il est nécessaire de produire sur le territoire à l’horizon de projection retenu. La méthode présente de nombreuses limites en partie liés à la qualité des données disponibles et sur lesquelles il serait trop long de revenir de manière exhaustive dans le présent article. Il nous semble néanmoins important de préciser qu’aucune déclinaison qualitative de ce besoin n’est à ce stade proposée : ni en matière de forme urbaine, ni en matière de répartition par segments (logements libres, sociaux, intermédiaires, ventilation par taille/type, etc.), ni en matière d’impact sur l’artificialisation.
De plus, le besoin évalué par Otelo n’est pas mis en relation avec la capacité du territoire à y répondre dans les conditions actuelles. Autrement dit, aucune modération du besoin ni aucun effet de report sur les territoires n’est proposé au regard de contraintes comme le foncier disponible, la loi littoral, des périmètres de risques, ou encore le niveau des prix et des loyers au regard des ressources de ménages.

De nombreuses pistes d’amélioration qui s’appuient notamment sur l’écoute des besoins des utilisateurs

Depuis le déploiement de l’application web au troisième trimestre 2021, on observe une croissance du nombre de structures disposant d’un compte Otelo actif. Les ouvertures successives aux différents acteurs locaux ont permis d’enregistrer un flux régulier de nouvelles demandes d’accès, comme le montre les figures 7 et 8.

La figure 9 présente les services déconcentrés (DDT) et les collectivités de France métropolitaine qui ont créé un accès à Otelo.

Les départements et régions d’Outre-Mer (Drom) ne bénéficient pas encore d’Otelo. Les méthodologies nécessitent des ajustements par rapport à celles utilisées dans la métropole. Pour résoudre ces problèmes à l’échelle de l’île de la Réunion, un groupe de travail a été créé en collaboration avec la Deal et la direction régionale de l’Insee. Cette démarche d’adaptation aux spécificités locales a vocation à être étendue à l’ensemble des Drom.
Les cas d’usages et retours d’expérience sont encore peu nombreux mais au-delà de l’alimentation des SCOT, PLH, PLUi-H, on observe une utilisation dans le cadre de Schémas régionaux d’aménagement et de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) en vue de décliner à une échelle infrarégionale les objectifs de consommation d’espace pour le logement. Otelo a aussi pu être mobilisé pour relier scénarios de besoins en logement et hypothèses de recul du trait de côte, en vue de questionner les stratégies d’adaptation et éclairer les devenirs possibles.
Aujourd’hui, le projet est dans une phase de définition et de priorisation des évolutions à lui apporter. Cette phase repose principalement sur le suivi de quelques territoires utilisateurs. C’est à partir de leur expérience que nous envisageons de définir les prochaines étapes du projet. Les axes suivants sont d’ores et déjà identifiés et doivent être précisés.

• Un besoin d’accompagnement renforcé avec notamment une offre de formation et un enrichissement des indicateurs de contexte embarqués dans l’outil pour éclairer l’utilisateur au moment de ses choix.
• Une ergonomie plus adaptée à l’ensemble des usages.
• Des fonctionnalités de paramétrages à partir d’hypothèses locales, issus de données locales ou d’hypothèses spécifiques au territoire.
• Des développements méthodologiques que ce soit pour décliner les résultats par taille ou type de logements ou pour mieux tenir compte de certaines dimensions comme le devenir des passoires énergétiques, la sous-occupation ou encore les besoins spécifiques aux seniors.

Ce programme de travail pourrait utilement s’enrichir de retours d’acteurs, chercheurs et experts nationaux au regard des controverses actuelles et des évaluations nationales contrastées, même s’il semble prudent d’affirmer dès à présent que les approches d’agrégation des estimations locales issues d’Otelo auront toutes les chances de s’écarter plus ou moins, dans un sens ou dans l’autre, des évaluations nationales en raison notamment des hypothèses potentiellement variées qui peuvent être faites par les acteurs locaux.

Olivier Dupré
Luc Bercegol
Janvier 2024

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[1] Lire notamment :

– Driant J-C., juin 2023, Le besoin de construction de logements neufs, méthode et controverses, https://politiquedulogement.com/2023/06/le-besoin-de-construction-de-logements-neufs-methodes-et-controverses/

– Gaspard A., juillet 2023, Quelle méthodologie pour le calcul des logements neufs dans les scénarios Transition(s) 2050 de l’Ademe ? https://politiquedulogement.com/2023/07/quelle-methodologie-pour-le-calcul-des-logements-neufs-dans-les-scenarios-transitions-2050-de-lademe/

– USH, septembre 2023, « Quels besoins en logements sociaux à l’horizon 2040 ? », https://www.union-habitat.org/etude-quels-besoins-en-logements-sociaux-l-horizon-2040

– Coloos B., octobre 2023, Logement : demande potentielle et besoins immédiats, les implications méthodologiques et les nécessaires compléments, https://www.union-habitat.org/sites/default/files/articles/pdf/2023-09/brochure_logement_-_demande_potentielle_et_besoins_immediats.pdf

Sans oublier la journée « Quoi de neuf chercheurs » organisée par le réseau des acteurs de l’habitat, le PUCA et le Réhal le 15 novembre 2023 et intitulée « Les besoins en logements à l’heure de l’urgence climatique et de la transition écologique »

[2] Cf. figure 1 : principales étapes de la démarche Otelo

[3] Otelo ne couvre toutefois pour l’instant ni l’Île-de-France, ni l’Outre-Mer. Pour ces derniers territoires, moyennant quelques adaptations liées aux bases de données disponibles et aux spécificités territoriales, le déploiement est prévu en 2024. Pour l’Île-de-France, la question de la définition des bassins d’habitat est, de longue date, une difficulté majeure qu’Otelo n’a pas résolu à ce jour

[4] Il s’agit ici d’un taux de vacance global puisqu’on cherche à estimer la proportion des logements qui ne seront pas utilisés à des fins de résidences principales à l’horizon de projection qu’on se fixe. Bien sûr, la définition de cette cible doit s’appuyer sur une analyse fine de la vacance actuelle et de son évolution, en distinguant notamment la vacance de courte durée, représentative essentiellement de mobilités résidentielles, de la vacance de longue durée.

[5] Sur ce sujet, lire notamment le rapport IGA-IGEDD-IGF intitulé « Lutte contre l’attrition des résidences principales dans les zones touristiques en Corse et sur le territoire continental »

[6] Le besoin en logement issu de ménages déjà logés dans le parc social est traité spécifiquement, à partir des données du SNE relatives aux demandes internes.

[7] Fichiers Fonciers, Recensement de la population INSEE, et Parc Privé Potentiellement Indigne – Ces sources ont toutes leurs qualités mais comportent également de nombreux biais.

[8] Les éventuelles données locales disponibles ne sont pas proposées à ce stade.

[9] Ces scénarios reposent sur le modèle Omphale de l’Insee et ont fait l’objet d’une déclinaison en nombre de ménages par le CGDD/SDES.