Allemagne année zéro

Il y a une vingtaine d’années, l’Allemagne faisait figure d’exemple au regard des conditions de logement. Les prix immobiliers, en forte hausse dans la plupart des pays d’Europe de l’Ouest, restaient stables ; l’offre locative était abondante et les loyers très modérés.

Cependant, le ver était dans le fruit. Le parc locatif social était en régression depuis la fin des années 1980 et l’investissement immobilier en baisse. Cette évolution s’est traduite, à partir du milieu des années 2010, par une vive augmentation des loyers dans les grandes villes.

Un modèle spécifique de parc social

Pour comprendre l’évolution du parc locatif social allemand et sa situation actuelle, il faut au préalable donner certaines précisions. Chez nos voisins d’outre-Rhin, le logement social n’est pas défini par référence au statut de son propriétaire, ni à un régime locatif particulier, mais en fonction des obligations conventionnelles qui lui sont imposées. Ces obligations (pour l’essentiel le plafonnement du loyer et des ressources de l’occupant) sont la contrepartie des avantages consentis par l’Etat pour son financement, c’est-à-dire l’accès à un prêt à taux réduit. Elles sont limitées à la durée de remboursement du prêt. Les prêts aidés peuvent être accordés à des personnes physiques ou morales, sans restriction. En conséquence, les bailleurs de logements sociaux comprennent des particuliers, des entreprises privées (spécialisées ou non dans la location de logements), des entreprises publiques ou des régies municipales.

 

La durée limitée des conventions explique pour une part la forte diminution du parc social au cours des trois dernières décennies. Au lendemain de la seconde guerre mondiale, le pays étant confronté à une pénurie aiguë de logements, l’Etat a consenti un effort financier considérable pour y remédier en finançant la bonification de prêts à la construction de logements sociaux. Ces prêts, d’une durée de 40 à 50 ans, ont permis de combler rapidement le déficit en logements grâce à une très forte production de logements neufs. Au terme du remboursement de ces prêts - et donc des conventions -, c’est-à-dire à partir des années 2000, de gros bataillons de logements sont sortis du parc social. La production nouvelle n’a pas permis de compenser ces sorties, du fait notamment du désengagement de l’Etat qui s’est traduit par la réduction puis l’arrêt des aides fédérales au financement des opérations. L’effectif du parc social a donc fortement diminué, de 4 millions d’unités en 1987 à 1,1 million en 2024. Il ne représente plus aujourd’hui qu’une très faible part (3% environ) du parc de logements[1].et il continue à se réduire[2].

 

Jusqu’à la fin du XXe siècle, le secteur locatif allemand constituait aux yeux des spécialistes un système « intégré »[3], par opposition aux systèmes dualistes des pays libéraux dans lesquels coexistent deux secteurs locatifs distincts, l’un privé, à but lucratif et obéissant aux règles du marché, le second à but non lucratif, détenu et géré par des acteurs publics. « Un marché locatif intégré, en revanche, implique une adaptation progressive de la location à but non lucratif au marché du logement en soutenant les sociétés à but non lucratif nouvellement créées, puis en entamant une réduction progressive, jusqu’à leur suppression, des subventions et des différences de réglementation. L'objectif est d'encourager les sociétés de logement à but non lucratif efficaces à opérer sur le marché locatif ouvert afin de réduire les niveaux de loyer du marché, de fournir des normes pour les standards de logement et de prévenir les pénuries de logement résultant de la fuite des capitaux privés du marché locatif pour des investissements plus rentables »[4]. Cette description correspond parfaitement à l’évolution du secteur locatif social allemand jusqu’aux années 1990.

La réunification et ses conséquences

Cet équilibre va voler en éclats avec la réunification de l’Allemagne, dont le coût budgétaire entraîne des mesures d’économie, qui, en matière de politique du logement, se traduisent dès 1989 par l’abolition du « principe d’utilité publique » des logements sociaux d’où découlaient les exonérations fiscales pour la location « non lucrative ». Il s’ensuit une réduction très sensible des nouveaux conventionnements. Au-delà des motivations budgétaires immédiates, le gouvernement poursuit aussi le but de faire du locatif social un secteur résiduel, c’est-à-dire réservé au logement des plus pauvres, en incitant par ces mesures les grands bailleurs publics à vendre une part de leur parc. Il a d’ailleurs, en contrepartie de la réduction des aides, élargi la liberté d’action des organismes de logement, désormais autorisés à réaliser des profits sans limitation.

 

Cette incitation est accentuée, en 1993, par une loi sur les dettes anciennes, qui impose aux entreprises publiques de l’habitat opérant en ex-Allemagne de l’Est de céder au moins 15 % de leur parc en 10 ans, en priorité par des ventes à l’unité aux locataires ou, à défaut, des ventes en bloc à des investisseurs. Les ventes à l’occupant se révèlent toutefois difficiles, parce que les locataires ayant les moyens d’acheter sont peu nombreux, surtout en Allemagne de l’Est et que, du fait du bas niveau des loyers, rares sont parmi eux ceux qui sont désireux de le faire. En outre, le déclin démographique des années 1990 dans les nouveaux Länder, marquées par l'exode rural et la baisse de la natalité, a entraîné une vacance généralisée des logements en Allemagne de l'Est. Les organismes propriétaires de logements, qu’ils soient publics ou dépendant de grandes entreprises, vont donc se tourner vers la vente en bloc. Il faudra toutefois attendre 1997 pour voir les premières ventes massives, à Kiel et Breme, puis en 1998 la vente des logements du fonds de pension Hoechst et du Land Rhénanie-Palatinat à une société dans l’orbite de la Deutsche Bank, qui va devenir la Deutsche Wohnen, à l’époque l’une des plus importantes entreprises privées de logement.

 

Selon le cas, ce sont soit les organismes de logement eux-mêmes, soit des parties de leur parc qui sont vendus à des investisseurs privés.

La période est propice à ce type d’opération, du fait du développement des nouvelles technologies de communication, de la dérégulation qui facilite la circulation internationale des capitaux et de l’invention de nouveaux produits financiers permettant le partage des risques. En outre, la baisse des taux facilite l’accès au crédit et accroît l’intérêt pour l’immobilier, dont les rendements deviennent compétitifs avec ceux d’autres placements.

 

Dans les années 2000, la nécessité encore plus pressante pour l’État et les collectivités locales de résorber leurs dettes et celles des bailleurs dont ils sont actionnaires va entraîner des ventes massives de leur patrimoine de logements locatifs[5]. Suit en 2001 une réforme substituant en grande partie l’aide à la personne (Wohngeld), intégrée aux aides sociales, à l’aide à la pierre. Enfin, en 2006, la compétence logement – c’est-à-dire le financement et la planification - est transférée de l’Etat aux Länder, dont beaucoup vont s’empresser de la déléguer aux municipalités.

 

L’abolition de la notion de logement d’intérêt public et des avantages qui lui étaient attachés, conjuguée à la plus grande liberté corrélativement accordée aux bailleurs publics dans la gestion de leur parc, marque pour les bailleurs concernés le signal de leur intégration dans le marché. Dès lors, le parc locatif va être l’objet d’un gigantesque jeu de Monopoly.  De nombreux logements appartenant précédemment à des régies municipales ou à de grandes entreprises sont vendus en bloc à des investisseurs, des régies publiques sont privatisées. A Berlin, le gouvernement du Land, fortement endetté, qui détient une quinzaine d’organismes de logement, va procéder à des fusions en poussant certains de ces organismes à acheter les autres. Les achats sont financés par l’emprunt, de façon à permettre aux organismes regroupés de verser des fonds au Land sous diverses formes (dividendes, dividendes spéciaux sur les ventes et remboursement d’aides). Pour pouvoir financer ces transferts, les organismes regroupés, eux-mêmes en situation financière précaire, doivent augmenter leurs profits, ce que leur permet la liberté nouvelle acquise en contrepartie de l’abolition par l’Etat fédéral du principe d’utilité publique.

 

Ainsi donc, qu’elle ait été vendue ou non, la quasi-totalité du parc public va désormais être gérée selon une logique marchande, les objectifs sociaux passant au second plan.

La logique du marché et ses effets pervers

Dans le cas des investisseurs à la recherche de plus-values rapides, la gestion est réduite à sa plus simple expression : suppression des gardiens et réduction drastique du personnel de gestion, quasi-absence d’entretien pour diminuer les dépenses d’exploitation. En revanche, la lutte contre la vacance, que ce mode de gestion tend à faire augmenter, conduit fréquemment à baisser les loyers et à accepter tous les locataires : d’où un processus cumulatif de dévalorisation des immeubles concernés.

 

Dans le cas des foncières, les bailleurs sont des gestionnaires de métier, mais leur gestion est gouvernée par la recherche du profit maximum. Leur stratégie diffère selon le potentiel de valorisation des immeubles, fonction notamment de leur localisation. Des travaux sont effectués dans ceux susceptibles d’attirer des ménages aisés, ce qui permet d’augmenter les loyers et a pour conséquence d’éliminer les plus modestes des logements de bonne qualité. Ces derniers sont donc contraints de se loger dans des logements moins recherchés, car moins bien situés et moins bien entretenus. Cette logique est aussi, de plus en plus, celle des organismes publics qui, en concurrence avec les bailleurs privés et soumis par leurs actionnaires à l’obligation de maximiser leur profit, doivent adopter les mêmes règles de gestion.

 

Ces évolutions suscitent un mécontentement de plus en plus vif des locataires qui, ne l’oublions pas, constituent en Allemagne la majorité des électeurs. A Berlin, sous la pression desdits locataires, qui demandaient une « resocialisation » du parc des sociétés de logement, le gouvernement régional a d’abord décidé, en 2019, un gel des loyers pendant cinq ans. Puis il a promulgué en novembre 2020 une loi imposant d’importantes baisses de loyer à 1,5 million de logements environ. Invalidée par la Cour constitutionnelle de Karlsruhe, celle loi n’a toutefois pas pu être appliquée.

 

Cet épisode met en lumière un aspect rarement évoqué aujourd’hui du rôle du logement social : sa contribution à l’offre globale. La hausse des loyers privés, à Berlin et ailleurs, est en effet à interpréter comme le résultat d’une insuffisance du volume de construction neuve, lui-même consécutif au désengagement de l’Etat fédéral.

Pénurie globale et nouvelle politique

Le grand vainqueur de ce « monopoly » est la société Vonovia, un avatar de la Gagfah (cf. note 4) qui a peu à peu réussi à absorber ses principaux concurrents ou à racheter leur patrimoine. Elle est aujourd’hui à la tête d’un parc de quelques 400 000 logements et est la cible de nombreuses critiques. Les associations de locataires lui reprochent notamment d’avoir répercuté de façon excessive dans les loyers le coût des travaux de rénovation énergétique, de sorte qu’il n’en résulterait aucune économie pour les locataires, et d’enfreindre les règles d’encadrement des loyers, ainsi que le manque de transparence des factures de services publics. Les syndicats de salariés l’accusent de ne pas respecter les conventions collectives et de sous-payer ses employés.

 

Il est indubitable que Vonovia a profité de la tension croissante des marchés locatifs pour augmenter les loyers, ce qui lui permis de distribuer des dividendes élevés à ses actionnaires. Toutefois, ses acquisitions ayant été largement financées par l’emprunt, sa situation financière s’est dégradée avec la hausse des taux d’intérêt et la société a dû mettre en vente des logements pour limiter ses pertes. Elle a cependant renoué avec les bénéfices lorsque les taux ont baissé.

 

Il peut paraître choquant, aux yeux des locataires, que l’augmentation des loyers qu’ils subissent ait pour conséquence d’enrichir les détenteurs du capital. D’autant que ces profits n’ont pu être réalisés que parce que les acquisitions ont, dans la plupart des cas, été réalisées à des prix fortement décotés. De plus, Vonovia ne contribue qu’assez faiblement à l’offre nouvelle, avec un programme de construction de l’ordre de 2 000 logements par an. Mais la logique d’une entreprise capitaliste n’est pas celle d’un organisme à but non lucratif, et il est naturel qu’un investisseur privé cherche avant tout à maximiser son profit.

 

A la lumière de cette expérience, l’appel aux investisseurs institutionnels privés, régulièrement réitéré en France, paraît empreint d’une certaine naïveté, surtout quand il s’agit de développer la production de logement «abordable». C’est bien d’ailleurs, nous allons le voir, la conclusion que semble en avoir tirée le gouvernement allemand.

 

Le besoin de logements abordables, notamment dans les grandes villes et les métropoles en expansion, est en effet devenu de plus en plus évident, et ce bien avant la crise financière de 2008 et la hausse continue et marquée des loyers.

 

Selon une évaluation de l’institut Pestel, « l’Allemagne manque actuellement d’environ 1,4 million d’appartements, presque exclusivement des logements abordables et, surtout, des logements sociaux »[6]. Le même institut estime qu’il faudrait construire 400 000 logements par an dans les années à venir pour résorber ce déficit, soit près du double du niveau actuel. Ces besoins résultent principalement des migrations internes et internationales, alors que le nombre total de ménages n’augmente que très modérément. Les villes les plus attractives en matière d’emplois gagnent des habitants, d’autres en perdent. Les immigrants, beaucoup plus nombreux qu’en France[7], « choisissent des destinations en fonction de l’attractivité des villes »[8]. Ainsi, parmi les plus grandes villes, certaines ont connu entre 1990 et 2020 une forte augmentation de leur population : c’est le cas de Münich (+27%), Munster (+29%), Francfort (+21%), Dresde (+16%), Cologne (+18%), Karlsruhe (+17%) et, à un degré moindre, de Leipzig, Düsseldorf, Hambourg, Stuttgart, Mannheim ou Berlin. D’autres au contraire ont perdu des habitants : c’est la cas notamment des villes du bassin de la Ruhr (Essen, Duisbourg, Dortmund, Bochum), où l’activité industrielle est en berne et qui peinent à se reconvertir[9]. Des disparités analogues s’observent également dans les villes moyennes.

 

Face à la pression des besoins, certaines collectivités locales ont fait machine arrière, rachetant des logements qu’elles avaient vendu à des investisseurs privés. C’est le cas de Dresde, capitale de la Saxe : en 2006, afin de réduire sa dette, la ville a vendu sa société de logement social, qui détenait 47 000 logements, à un investisseur privé. À cette époque, le marché du logement était considéré comme atone et la vacance des logements dominait la politique d’aménagement urbain. La croissance démographique de la ville et la hausse des loyers depuis le début des années 2010 ont engendré une pénurie de logements pour les ménages à faibles revenus. C’est pourquoi une nouvelle société de logement social a été créée en 2017 afin de reconstituer son parc immobilier et d’assurer la disponibilité à long terme de logements abordables. Et en 2023, la ville a racheté à Vonovia 1 213 logements, à un prix beaucoup plus élevé que celui de la vente de 2006.

 

A Berlin, les sociétés publiques de logement ont racheté depuis 2018 à des investisseurs privés (essentiellement Vonovia) plus de 12 000 logements, à un prix là aussi très supérieur à celui auquel ils avaient été vendus. Ainsi, selon une association de défense des consommateurs, « la perte totale de Berlin, résultant de la vente massive et du rachat à un prix exorbitant, s'élève ainsi à 712 millions d'euros à ce jour. Corrigé de l'inflation, le rachat a coûté 4,4 fois plus cher que le produit de la privatisation »[10]. Ces opérations suscitent des réactions indignées, même si certains admettent que la gravité de la pénurie peut dans une certaine mesure les justifier. En tout état de cause, ce type de rachat au prix du marché n’est pas envisageable sur une grande échelle, les prix de l’immobilier ayant considérablement augmenté depuis la vente.

 

Toujours à Berlin, un collectif a lancé l’idée de « nationaliser » les logements détenus par de grands investisseurs, en contrepartie d’une indemnisation limitée. Le projet a été approuvé en 2021 par une majorité de votants dans le cadre d’un référendum d’initiative populaire. Il est toutefois peu probable qu’il soit mis en œuvre.

 

Le gouvernement fédéral semble avoir pris la mesure de la gravité de la situation, et il a lui aussi opéré un virage à 180 degrés : dans le cadre de son accord de coalition, le gouvernement fédéral allemand s'est engagé à créer un nouveau secteur du logement non lucratif (NWG) destiné à constituer une offre de logements abordables à long terme, en complément du logement social. Cet engagement s’est concrétisé par des mesures inscrites dans la loi de finances de 2024. Il s’agit, en fait de remettre en vigueur – avec certaines modifications - des aides aux organismes de logement à but non lucratif, qui avaient été supprimées en 1990. Toutefois, les exonérations fiscales qui en découlent sont plutôt modestes et leur efficacité est mise en doute par certains.

 

C’est sans doute pourquoi le Ministère du logement a annoncé que, « d’ici à 2029, le gouvernement fédéral investira la somme record de 23,5 milliards d’euros. Avec les fonds alloués par les Länder, ce montant devrait, d’après l’expérience, dépasser le double »[11].

 

Ce revirement entérine le constat de l’incapacité du marché d’assurer le logement, dans des conditions décentes, des ménages modestes. L’accès au logement pour tous nécessite une implication croissante de la puissance publique, qu’il s’agisse de l’Etat ou des collectivité locales, et de plus en plus des deux à la fois. Cette intervention a un coût élevé, mais elle est indispensable compte tenu de l’expérience allemande.

 

Jean Bosvieux

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[1] Source : Stefan Hofner, « Social Housing in Germany: an inevitably shrinking Sector? », Critical Housing Analysis, vol. 4, issue 1, 2017.

[2] « En 2020, environ 56 000 appartements ont perdu leur statut de logement social, tandis qu’environ 23 000 nouveaux logements sociaux ont été construits cette année-là » (source : Bundestag, réponse à une question parlementaire).

[3] Cf. Jim Kemeny, « Corporatism and housing regimes », Housing, Theory and Society, vol. 23, n° 1, 1–18, 2006

[4] Ibid.

[5] « Dès 2000, l'État fédéral allemand a vendu plus de 100 000 logements destinés aux cheminots. Fortress, le nouveau propriétaire à Dresde, a déboursé environ 3,5 milliards d'euros en 2004 pour acquérir la société de logement Gagfah, qui possédait 81 000 appartements et appartenait auparavant à l'Institut fédéral d'assurance sociale des salariés (BfA). L'année dernière [2005], Deutsche Annington, filiale du groupe britannique Terra, a racheté Viterra, la branche immobilière du géant de l'énergie E.ON, pour la somme record de 7 milliards d'euros, intégrant ainsi quelque 140 000 appartements à son portefeuille. Il y a deux ans [2004], le gouvernement de coalition rouge-rouge de Berlin a privatisé sa plus grande société de logement, GSW, qui comptait 66 000 appartements, pour 2,1 milliards d'euros ». Source : Word Socialist Web Site

[6] Source : site de l’association des locataires.

[7] Depuis 2015, l’Allemagne a accueilli quelques trois millions de réfugiés. En 2022, la seule ville de Berlin a vu l’arrivée de 45 000 Ukrainiens.

[8] Source : Gérard-François Dumont, « Le contexte géographique et institutionnel des villes en Allemagne : quelles mutations ? », Allemagne d’aujourd’hui 2020/4 n°234.

[9] Ibid.

[10] Site de l’association Gemeingut in Bürgerinnenhand (Le bien commun entre les mains des citoyens), https://www.gemeingut.org/skandaloese-wohnungsrueckkaeufe-in-berlin-2/#

[11] https://www.bmwsb.bund.de/SharedDocs/pressemitteilungen/DE/2025/11/VV-sozialer-wohnungsbau-2026.html?nn=44134