Le PLH et son statut juridique
Le programme local de l’habitat (PLH), créé par la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 est un document par lequel les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière d’habitat énoncent, après élaboration d’un diagnostic approfondi, leurs priorités en matière d’habitat pour leur territoire, puis un programme d’action opérationnel territorialisé, au moins à l’échelle communale.
D’abord purement volontaire, le PLH a connu plusieurs réformes importantes le rendant obligatoire entre 1992 et 2001 dans les communes soumises par la loi d’orientation pour la ville (LOV du 13 juillet 1991) à l’obligation de construire des logements sociaux, puis dans celles comprenant une zone urbaine sensible (ZUS).
La loi sur l’intercommunalité du 12 juillet 1999 a ensuite entamé un processus de généralisation des PLH à l’échelle intercommunale. C’est, depuis cette loi, une compétence obligatoirement intercommunale pour les communautés urbaines et les communautés d’agglomération, auxquelles sont venues s’ajouter les métropoles créées à partir de 2014. S’il ne pouvait plus y avoir de PLH communaux dans ces EPCI, l’élaboration du PLH n’y était cependant pas obligatoire. Elle l’est devenue avec la loi d’engagement national pour le logement du 13 juillet 2006 qui ajoute au champ concerné les communautés de communes de plus de 50 000 habitants comportant au moins une commune de plus de 15 000 habitants. Pour les autres communautés de communes, l’élaboration d’un PLH est optionnelle.
Dans la métropole du Grand Paris créée au 1er janvier 2016, le Plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement (PMHH) a valeur de PLH. Dès qu’il sera adopté, s’il l’est un jour, il se substituera à tous les PLH préexistants.
La pertinence de l’échelle intercommunale pour la construction d’une connaissance des mécanismes locaux de l’habitat et l’élaboration d’un programme d’action des collectivités territoriales en la matière est donc actée par le législateur, d’autant que la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 a renforcé le PLH en l’associant plus étroitement qu’auparavant aux autres outils de planification territoriale. En effet, comme les plans locaux d’urbanisme (PLU), les plans de déplacement urbains (PDU) et les schémas de développement commercial, les PLH doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale (SCOT), même s’ils ne couvrent pas un territoire aussi ample. Par ailleurs, les PLU doivent être compatibles avec les PLH. Ce lien juridique n’a pas cessé de se renforcer depuis la loi SRU. C’est ainsi que la loi « Boutin » de mars 2009 oblige les PLH à contenir une déclinaison de leur programme d’action au minimum à l’échelle communale, fournissant ainsi aux communes une sorte de feuille de route pour la mise en compatibilité de leur PLU, celle-ci devant être réalisée dans un délai d’un an après approbation du PLH. Il est même désormais possible de fusionner PLU et PLH lorsque ceux-ci sont élaborés à la même échelle, démarche qu’entreprennent de plus en plus de grandes villes et de métropoles. Ces références juridiques croisées indiquent le souci du législateur de faire du PLH l’outil de référence en matière d’habitat, dans le cadre général des politiques urbaines et territoriales.
PLH et politiques locales de l’habitat
Les évolutions du cadre juridique du PLH ont fortement contribué à faire varier la nature et le niveau d’ambition de ces démarches. La première génération, issue de la décentralisation, en a d’abord fait un outil de canalisation contractuelle des crédits d’aide à la pierre dans les communes qui souhaitaient accroître leur offre de logements sociaux. La mise en œuvre de la loi d’orientation pour la ville a donné lieu à l’élaboration de beaucoup de PLH imposés par l’État et dont l’ambition s’est limitée, souvent à l’échelle communale, à énoncer les modalités prévues pour rattraper le retard en matière de logements sociaux. Les réformes introduites en 1999 et 2000, en généralisant des PLH d’agglomération insérés dans des démarches territoriales mises en cohérence, donnent à ces outils une dimension qu’ils n’avaient acquise jusqu’alors que dans quelques grandes villes marquées par une forte tradition d’intervention dans le domaine de l’habitat. La mise en place de la délégation des aides à la pierre en 2005 et le renforcement de la portée juridique du PLH en lien avec la généralisation progressive des PLU intercommunaux ont encore accru ce champ d’intervention des EPCI Les PLH intègrent désormais l’ensemble des éléments stratégiques d’une politique locale de l’habitat à l’échelle des agglomérations.
Jean-Claude Driant
Juin 2021
