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Etablissement public de coopération intercommunale (EPCI)

 

Regroupement de communes ayant décidé de s’associer pour assurer en commun la gestion de certaines compétences.

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) jouent un rôle essentiel dans la définition et la mise en œuvre locale des politiques du logement et de l’habitat. En ces domaines, comme en d’autres, les limites des quelque 35 000 communes françaises ont été perçues comme un cadre trop étroit. De fait, les difficultés les plus graves en matière de logement et d’habitat se manifestent davantage à l’échelle des agglomérations qu’à celle de communes isolées. Afin de valoriser une approche globale des problèmes, tant dans leur diagnostic que dans leur traitement, le législateur a renforcé les modalités de la coopération intercommunale à partir de la loi « Chevènement » du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
Cette loi a identifié trois structures de coopération intercommunale à fiscalité propre : la communauté de communes, la communauté d’agglomération et la communauté urbaine. La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) du 28 janvier 2014, faisant suite à la loi de modernisation des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, y a ajouté un quatrième niveau : les métropoles.
La Métropole du Grand Paris (MGP) est un EPCI à statut particulier dont la dernière version en date est celle de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRE) du 7 août 2015. Elle est subdivisée en 12 établissements publics territoriaux (EPT) sans fiscalité propre.
La loi Chevènement a constitué le point de départ d’une véritable « révolution intercommunale » (P. Mauroy), tant par l’importance des compétences transférées que par les nombreuses intercommunalités créées à sa suite. En 2021, on compte en France 1253 EPCI à fiscalité propre (21 métropoles, 14 communautés urbaines, 223 communautés d’agglomération et 995 communautés de communes). L’ensemble du territoire national est désormais couvert.
Chacune de ces catégories d’EPCI est dotée, à titre facultatif ou obligatoire, de compétences en matière de logement et d’habitat.

Les communautés de communes : des compétences à géométrie variable

Instituées par une loi du 6 février 1992, confirmées par la loi Chevènement de 1999, elles associent plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave. Elles doivent être composées d’au moins 15 000 habitants (ou 5 000 dans certains cas). Cette forme d’EPCI à faible niveau d’intégration intercommunale a été essentiellement conçue pour favoriser les regroupements de communes en milieu rural. En associant les communes « au sein d’un espace de solidarité », la communauté de communes doit porter « un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace ». Cette finalité assignée par le législateur justifie l’attribution de plein droit des compétences relevant de « l’aménagement de l’espace », pour la conduite d’actions communautaires. Elle explique aussi que la « politique du logement et du cadre de vie » soit l’un des neufs groupes de compétences entre lesquels la communauté doit choisir à titre optionnel. Les compétences exercées au sein de chacun des groupes sont elles même(s) définies, à la majorité qualifiée, par délibération des conseils municipaux. Le contenu des compétences touchant au logement et à l’habitat, directement ou indirectement, à travers la compétence aménagement de l’espace, est donc modulable d’une communauté de communes à une autre. L’élaboration d’un programme local de l’habitat (PLH) ou la prise en charge d’un droit de préemption urbain dans ces territoires sont donc facultatives. En revanche, depuis la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) du 24 mars 2014 la compétence obligatoire d’aménagement de l’espace inclue automatiquement le plan local d’urbanisme (PLU) sous réserve toutefois d’un droit de véto que peuvent utiliser 25% des communes membres représentant au moins 20% des habitants de l’EPCI.

Les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles : « chefs de file » des politiques du logement et de l’habitat

Création de la loi de juillet 1999, la communauté d’agglomération peut être constituée par plusieurs communes formant un ensemble de plus de 50 000 habitants, d’un seul tenant et sans enclave, autour d’une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants. Ce seuil de 15 000 habitants n’est pas appliqué lorsque l’EPCI comprend un chef-lieu de département, ce qui permet également de réduire le seuil de population totale à 30 000 habitants.
Les communautés urbaines remontent quant à elle à une loi du 31 décembre 1966. Leur création doit satisfaire, depuis la loi MAPTAM, à un seuil démographique de plus de 250 000 habitants (il était de 500 000 habitants dans la loi Chevènement, son abaissement est dû à la création des métropoles).
Les métropoles concernent des territoires de plus de 400 000 habitants situés soit dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, soit comportant un chef-lieu de région, soit encore au cœur d’une zone d’emploi de plus de 400 000 habitants. Deux métropoles ont des statuts particuliers : celle d’Aix-Marseille-Provence et celle du Grand Paris qui sont subdivisées en territoires. La métropole de Lyon n’est pas un EPCI, mais une collectivité territoriale à statut particulier qui exerce à la fois les compétences d’une métropole et celle du département.
Ces EPCI répondent à une finalité commune : associer des communes « au sein d’un espace de solidarité », en vue d’élaborer et de conduire ensemble « un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire ». Ils bénéficient d’une approche beaucoup plus volontariste du législateur dans la définition des groupes de compétences transférées, singulièrement dans les domaines du logement et de l’habitat. Ces trois catégories d’EPCI exercent ainsi de plein droit les compétences suivantes « en matière d’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire » (Communautés d’agglomération et urbaines) ou en matière de « politique locale de l’habitat » (métropoles) : PLH ; politique du logement, notamment social, d’intérêt communautaire ; action en faveur du logement des personnes défavorisées par des opérations d’intérêt communautaire ; amélioration du parc immobilier bâti d’intérêt communautaire, pouvant impliquer des opérations de réhabilitation et de résorption de l’habitat insalubre…
D’autres compétences, le plus souvent obligatoires, participent à l’appréhension globale par les EPCI des problèmes du logement et de l’habitat : l’élaboration du schéma de cohérence territoriale (SCOT), la mise en œuvre du droit de préemption urbain et l’élaboration d’un PLU intercommunal.
Depuis la loi ALUR, un nouveau domaine de compétence s’ajoute au champ de l’habitat pour les EPCI : la formulation de politiques intercommunales en matière d’attribution des logements sociaux. Celles-ci reposent sur la création des conférences intercommunales du logement, obligatoire pour tous les EPCI tenus de se doter d’un PLH (c’est-à-dire les trois niveaux d’EPCI traités ici) ou pour ceux ayant compétence en matière d’habitat et au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville. Ces conférences sont co-présidées par le président de l’EPCI et le préfet de département et élaborent une convention intercommunale d’attribution fixant des engagements chiffrés pour l’ensemble des partenaires de l’attribution des logements sociaux.
En transférant ainsi des pans de compétences des communes membres aux EPCI, le législateur a clairement entendu privilégier le niveau intercommunal dans la résolution des problèmes du logement et de l’habitat. Il en fait des « chefs de files » de ces politiques, soit par l’exercice de leurs compétences propres, soit comme partenaires obligés de l’Etat, aussi bien comme délégataire de certaines de ses compétences (la délégation des aides à la pierre), soit comme coproducteur (attribution des logements sociaux).

La métropole du Grand Paris

La Métropole du Grand Paris (MGP) regroupe la Ville de Paris et 130 communes couvrant l’ensemble des départements de la première couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne), six communes de l’Essonne et une commune du Val-d’Oise. Elle est subdivisée en 12 établissements publics territoriaux (EPT) sans fiscalité propre (Paris et 11 EPT périphériques).
La MGP est censée être la principale pilote des politiques de l’habitat sur son territoire en élaborant un Plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement (PMHH) ayant valeur de PLH, en formulant et mettant en œuvre une politique métropolitaine du logement social, en définissant les limites de l’intérêt métropolitain en matière d’amélioration du parc privé et de résorption de l’insalubrité… Le PMHH, une fois approuvé, donne droit à la MGP de solliciter la délégation des aides à la pierre. Il aurait dû être approuvé le 31 décembre 2019. A la date de la présente mise à jour, il ne l’est toujours pas, ce qui conduit à maintenir en vigueur les PLH préexistants dans les EPT.
Les EPT exercent en matière d’habitat les compétences non considérées comme d’intérêt communautaire par la MGP sur l’amélioration de l’habitat et la lutte contre l’insalubrité. Ils ont également la responsabilité de l’élaboration des PLU intercommunaux et sont tutelles des offices publics de l’habitat de leurs territoires. A défaut de PMHH, les PLH qui préexistaient à la MGP, soit à l’échelle des EPT eux-mêmes (lorsque ceux-ci ont pris le relai d’intercommunalités établies à la même échelle), soit à l’échelles d’EPCI antérieurs fusionnés lors de la création des EPT.

Emmanuel-Pie Guiselin
Mise à jour Jean-Claude Driant – juillet 2021

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