La politique du logement de Singapour : un modèle unique

En février 1960 était créé à Singapour le Conseil du logement et du développement (Housing and Development Board, HDB), organisme public chargé de la promotion du logement social. En aout 1965, lors de la séparation d’avec la Malaisie et de l'accession de la ville à la pleine indépendance, le Premier ministre, Lee Kuan Yew, constatait que les logements insalubres et les bidonvilles, alors très répandus, étaient le signe le plus visible du sous-développement. Il était également convaincu qu’un logement de qualité jouerait un rôle essentiel dans la construction nationale, conférant une identité à cette Cité-État où différentes communautés (Chinoise, Malaise, Indienne) devaient apprendre à vivre et à travailler ensemble. Le HDB (qui construisait déjà 10 000 logements par an) allait dès lors devenir un instrument essentiel pour promouvoir le logement social à grande échelle, optimiser l'utilisation des subventions publiques et garantir un logement décent à tous les citoyens ([1]).

 

Singapour est aujourd'hui un tigre asiatique parmi les plus avancés, un pays du « premier monde » prospère et bien organisé, et une métropole planétaire. Son revenu national brut par habitant approche les 100 000 dollars américains par an (comparable à celui de la Suisse). Ses exportations ont progressé à un rythme annuel de 5 à 10 % ces trente dernières années, atteignant 500 milliards de dollars par an. Son taux de chômage est faible (2 %), son taux de fécondité très bas (0,9 %), sa démographie marquée par un vieillissement de la population, et son taux d'urbanisation est de 100 % (un record et une opportunité).

 

Singapour compte 6 millions d'habitants (3,6 millions de citoyens, 0,5 million de résidents permanents et 1,9 million de travailleurs étrangers). Les habitants vivent dans des ensembles résidentiels confortables et bien conçus (appelés HDB Towns, au nombre de 24), généralement dans des immeubles de grande hauteur (entre 12 et 21 étages, et parfois jusqu'à 40 ou même 50 étages) dotés d'équipements collectifs, d'espaces verts et d'un accès facile aux transports en commun (bus et métro). En six décennies, le HDB, l'un des plus grands promoteurs immobiliers publics au monde, a construit plus d’un million d’appartements, abritant 80 % des citoyens (soit 3 millions de personnes). La grande majorité (90 %) de ces logements ont été vendus à des prix subventionnés à des familles de la classe moyenne, au revenu mensuel inférieur à 9 000 dollars américains (12 000 S$) en 2025. L'évolution historique fut la suivante : 11 000 logements livrés par an dans les années 1960, 24 000 dans les années 1970, 30 000 dans les années 1980 et 26 000 dans les années 1990. Depuis le début du siècle, la production a diminué, la demande étant largement satisfaite. Elle tourne autour de 15 000 unités par an.

 

Impressionnés par les performances du HDB, les visiteurs posent généralement deux types de questions. La première catégorie concerne la qualité de vie dans les quartiers créés par le HDB, et le modèle de construction en hauteur, caractéristique de Singapour. La seconde porte sur l'allocation des fonds publics pour réduire les prix de vente, la part du budget national consacrée au logement et la stratégie de subventions qui constitue un pilier du succès du HDB.

 

Sur la question des immeubles de grande hauteur, le gouvernement revendique totalement cette option. Son principal argument est la nécessité, pour une petite ile (720 km²), de maintenir une forte densité d’occupation des sols afin de préserver son environnement naturel.

 

En réalité, malgré tous ces immeubles, la densité urbaine reste relativement modérée à Singapour (comparée à Hong Kong, par exemple). Elle est en moyenne de 100 logements/ha et pourrait être atteinte autrement, par des ensembles plus compacts et moins hauts. Le choix systématique des immeubles de grande hauteur n’est pas une simple conséquence de la recherche de densité. Il semble aussi refléter les aspirations culturelles des dirigeants, ainsi que de la population, à vivre dans un environnement moderne, dans un monde où les gratte-ciels offrent des services complets, où le lien social va de pair avec les technologies avancées, où les fortes valeurs familiales se traduisent par une proximité intergénérationnelle (verticale et horizontale).

 

Les critiques ajouteraient : où l'efficacité prime sur le plaisir. Au cours des années 1960 les Singapouriens ont dû adapter leurs modes de vie à un habitat en immeuble collectif. Encouragés dès cette époque à devenir de petits propriétaires, ils sont désormais fiers de leurs bâtiments, de leurs infrastructures performantes, mais aussi de leurs valeurs asiatiques partagées, même si celles-ci n'ont pas d'impact visible sur l'architecture de leurs quartiers. De fait, la plupart des ensembles résidentiels de Singapour sont mieux conçus (avec des appartements standardisés) et mieux entretenus que leurs équivalents occidentaux. Pourtant, leur aspect général reste similaire et plutôt monotone.

 

On peut considérer que la verticalité devient une valeur typiquement asiatique, à l'opposé des villas et maisonnettes occidentales, symboles d'individualisme et de cloisonnement des espaces publics. Singapour, Hong Kong et Shanghai, villes verticales, représentent probablement l'avenir des villes asiatiques ([2]).

 

Singapour centre

 

Dans la plupart des enquêtes ([3]), les Singapouriens indiquent préférer vivre aux étages supérieurs, qui offrent une meilleure vue et une brise agréable, et où l'on a sans doute le sentiment de « dominer le monde ». Lors d'une récente enquête auprès des ménages, 95 % des résidents se sont déclarés satisfaits de la qualité de leur appartement. Depuis les années 1990, le HDB a élargi son champ d'action au-delà du simple logement pour créer des cadres de vie de qualité et des identités architecturales. Des bâtiments emblématiques, des aménagements paysagers, des espaces ouverts et des éléments architecturaux particuliers ont été intégrés afin de conférer une spécificité visuelle à chaque grand ensemble.

 

En matière de financement du logement, la politique singapourienne peut être analysée comme un modèle anti-Bretton Woods. Loin des recommandations de la Banque mondiale, elle repose en effet sur d'importantes subventions qui ne sont pas spécifiquement destinées aux ménages à faibles revenus.

 

Ces subventions peuvent être comparées à un salaire indirect, car elles augmentent le pouvoir d'achat des bénéficiaires, parfois jusqu’à plus 20 %. De 1960 à 2025, le montant cumulé des subventions gouvernementales s'est élevé à 47 milliards de dollars américains. Ce montant est considérable et a augmenté ces dernières années, pouvant atteindre 90 000 dollars pour des familles primo-accédantes. Cependant, la subvention globale sert à financer non seulement le développement du logement, mais aussi les dépenses de fonctionnement et d'investissement du HDB, il est donc difficile de calculer précisément la subvention au seul logement. Mais le logement moyen ne coute que 3,8 fois le revenu annuel moyen, soit un ratio 4 fois moindre qu’à Hong Kong ou 3 fois moindre qu’à Paris ou à Los Angeles. Une performance étonnante.

 

Bien entendu il existe en parallèle un marché du logement privé dans lequel les prix sont équivalents à ceux des grandes villes américaines. Un appartement de 100 m2 peut couter 1,5 million de dollars pour un loyer de 4 000 à 5 000 US$ par mois. Ce parc privé compterait environ 400 000 unités. Il est occupé par les résidents permanents non singapouriens (généralement locataires) et les familles aisées, résidentes de longue date.

 

Il est intéressant de noter que les subventions publiques ne sont pas allouées en début d'exercice budgétaire, mais mensuellement afin de couvrir le déficit d'exploitation du HDB. Ces subventions stimulent également le secteur de la construction et ont donc un impact sur l'offre et la demande. Le montant alloué au secteur du logement (4 milliards de dollars en 2025) représente environ 5 % du budget de l'État.

 

Le logement a été un moteur de l'économie, notamment durant les années 1980 et 1990. Le résultat obtenu aujourd'hui est remarquable. Bien entendu, des fonds ont dû être disponibles et, par conséquent, le modèle singapourien ne peut pas être facilement transposé à des pays moins avancés. Il peut toutefois inspirer de nombreuses économies émergentes qui aspirent à rejoindre le rang des pays développés.

 

Singapour a bénéficié de sa petite taille et de sa structure de gouvernance simple et horizontale. Plus qu'une Cité-État, c'est avant tout une métropole internationale qui profite quotidiennement de sa position géographique et de la mondialisation de l'économie. Son expérience en matière de logements sociaux pourrait être utile à de nombreuses villes, à condition qu'elles aient la capacité de mobiliser et d'allouer des ressources sans trop d'ingérence des autorités supérieures. La République populaire de Chine a tiré des leçons de cette expérience et a décentralisé de nombreuses responsabilités auprès des collectivités locales au cours des trente dernières années. Ces collectivités ont vendu une grande quantité de terrains publics afin de financer d’importantes infrastructures urbaines, mais elles ont échoué à prévenir la spéculation foncière, d’où la bulle immobilière qui éclata en 2021 et se solda par la faillite de nombreux promoteurs.

 

En revanche la politique radicale d'expropriation foncière de Singapour a joué un rôle clé dans la régulation et le contrôle du marché foncier dans la Cité-État. La loi d’acquisition foncière (Land Acquisition Act) de 1966 a en effet permis à l’état d’acquérir des milliers d’hectares de propriétés privées, à des prix non négociables bien en dessous des prix de marché, et de séparer la propriété publique du sol de la propriété privée du logement. Ce capitalisme autoritaire, qui ferait rêver les urbanistes occidentaux, fut l’un des deux piliers (l’autre étant le financement) de la politique singapourienne du logement. ([4])

 

Plusieurs remarques supplémentaires s'imposent.

 

D'une part, le HDB encourage résolument l'accession à la propriété, principalement pour garantir la stabilité sociale et politique. Son minuscule parc locatif, limité à environ 50 000 unités, cible les familles à faibles revenus et les personnes âgées. Cette stratégie est adaptée à la taille du pays et à la disponibilité des transports en commun. Elle ne conviendrait pas à des pays plus vastes, à la population plus jeune et au marché du travail fluctuant ou instable, qui nécessitent un grand nombre de logements locatifs. En revanche, le marché de la revente des logements HDB est dynamique (actuellement autour de 15 000 unités par an), car les ménages peuvent revendre leur appartement au bout de cinq ans au prix du marché et ainsi récupérer de facto la subvention initiale (le prix médian de revente d'un appartement de quatre pièces s'élevait à 450 000 dollars en 2025). Enfin, la gestion des ensembles HDB relève de la responsabilité des conseils municipaux, qui perçoivent des charges mensuelles modiques auprès de toutes les familles pour l'entretien et l'amélioration des logements. Parallèlement, le HDB entreprend régulièrement des programmes de rénovation ou de réaménagement de ses ensembles.

 

D’autre part, il importe de signaler que le Fonds d'épargne central (CPF, Central Provident Fund), un fonds à cotisations obligatoires, joue un rôle essentiel dans le financement des acquéreurs. Comptant plus de 4 millions d’affiliés, ce fonds mobilise 37 % de la masse salariale (sur une base de 20 % à la charge de l’employé, 17 % à celle de l’employeur). Bien que conçus initialement pour financer les retraites, les comptes ordinaires individuels (portant 2,5 :% d’intérêt) peuvent également servir à financer les dépôts initiaux pour l’achat d’un logement ou les mensualités de remboursement. Le CPF fournit en outre des subventions, jusqu’à 60 000 US$, aux primo-accédants. Ses actifs dépassent les 470 milliards de US$. Ce système d’épargne forcée, qui renforce l’impact du HDB, est une autre spécificité de Singapour ([5]).

 

Le système de production de logements sociaux de Singapour est donc complet. Ce système couvre toutes les étapes nécessaires, de l'utilisation des sols (en collaboration avec l'Autorité de réaménagement urbain, l'agence nationale d'urbanisme) et l'acquisition active de terrains, à la conception et la construction (par des entreprises privées, pour un cout moyen de 2 500 dollars le mètre carré), l'attribution (avec des quotas ethniques favorisant la diversité), la vente (prêts immobiliers à taux d'intérêt de l’ordre de 4 %), la gestion et la rénovation des immeubles, et la revente éventuelle sur le marché libre. Avec ses 5 000 employés, le HDB est clairement l'acteur central et le moteur de ce système.

 

Les opérations du HDB sont parfois spectaculaires ([6]), souvent tournées vers l'avenir et toujours axées sur la demande.

 

 

Le Pinnacle@Duxton vu du ciel

 

 

L'expérience mondiale montre que toutes les politiques de logement réussies reposent sur des promoteurs immobiliers dynamiques, innovants et bien gérés. Singapour en constitue un parfait exemple, un symbole de l'importance de la volonté politique et d'une continuité résolue. La ville a remporté le Prix mondial de l'habitat en 1992, quelques années avant le lancement du Programme des meilleures pratiques d'ONU-Habitat. Le HDB mérite amplement quant à lui la médaille d'honneur de l'habitat qu'il a reçu en octobre 2010 pour son 50e anniversaire. Il a depuis dépassé son millionième appartement et poursuit avec succès sa mission de promoteur public, dans un système unique au monde.

 

Daniel Biau

___________

[1]. Albert Winsemius, économiste des Nations Unies, a joué un rôle important en tant que conseiller économique principal du Premier ministre de 1961 à 1984. Il a formulé des recommandations politiques sur le développement industriel et a encouragé l'investissement public dans des programmes de logements sociaux à grande échelle.

[2]. Voir Daniel Biau, « Urbanisme vertical, un oxymoron ? », revue PCM 868, janvier 2015

[3].  Voir Yuen B., « Squatters No More: Singapore Social Housing », dans Global Urban Development Magazine, 2007

[4]. Voir Mike Bird, The Land Trap, Portfolio, 2025

[5]. Voir Loic Chiquier & Michael Lea, Housing Finance Policy in Emerging Markets, World Bank, 2009

[6]. A titre d'exemple, le Pinnacle@Duxton, inauguré en 2009, un complexe de 50 étages comprenant 1 848 appartements répartis dans sept tours reliées par deux passerelles.