Le logement en Allemagne : début d’orage dans un ciel jadis serein ?

La situation des allemands en matière de logement est généralement considérée comme enviable par rapport aux pays voisins. Des prix et des loyers raisonnables, une offre de bonne qualité technique dans un environnement urbain où les contrastes sociaux sont moins marqués que dans le reste de l’Europe. Le débat actuel en Allemagne est de savoir si cette vision sereine est en train d’être remise en question : les hausses de prix et de loyers indiquent des tensions de la demande dans certaines villes, tandis que la déprise est de règle sur d’autres territoires. Les pouvoirs publics comme les acteurs de l’habitat sont interpellés sur les mesures à prendre pour relancer l’offre neuve et calmer les tendances à la spéculation et les déséquilibres sensibles sur certains marchés. Face à un parc social (conventionné) qui se réduit, l’offre bon marché décroît et les sociétés immobilières cotées sont à l’affut des hausses de prix et de loyers. L’Etat propose des mesures de relance de l’offre et des aides personnelles, tandis qu’une collectivité locale comme Berlin est tentée par le plafonnement des loyers.

Un secteur immobilier résidentiel important, à la production neuve plus faible qu’en France

En 2018, selon le Ministère chargé du logement [1], pour une activité immobilière de 400 milliards d’euros, l’habitat en représente 230, dont 73 dans le neuf et 155 dans l’existant. L’activité du bâtiment est donc forte avec un réinvestissement sur l’existant  très élevé par rapport au neuf.  La surprise vient d’une production de logement relativement faible pour une activité en valeur qui apparaît double de celle de la France. En effet, après les années de la réunification, marquées par une forte activité, la construction neuve a fortement décliné en Allemagne avec moins de 175 000 livraisons en 2009. Depuis le redémarrage est sensible avec 285 000 livraisons en 2017 (un tiers de moins qu’en France). Le collectif représente 57% de la production (soit un ratio similaire à la France). L’activité de construction est très inégale selon les régions, forte à Hambourg, Brème, Berlin et autour, en Bavière et Bade Wurtemberg, nettement plus faible en Saxe, Saxe-Anhalt, Sarre et divers secteurs de Basse Saxe.

Un parc locatif dominant, surtout en site urbain, dominé par les bailleurs particuliers

En Allemagne le statut locatif a une place prédominante avec 52 % du parc, soit 21,2 millions de logements [2]. Les bailleurs sont à 66% des particuliers (tant en habitat individuel qu’en collectif). Les professionnels sont, certes, minoritaires, mais avec un tiers des logements ils occupent une place bien plus importante qu’en France. Parmi eux on distingue les sociétés privées immobilières pures (10%), les institutionnels comme les banques (3%) et le secteur sans but lucratif(20%), lui-même réparti entre organismes dépendant des collectivités locales (11%) et coopératives (10%).
Mais cette répartition globale des statuts est inégale selon les territoires [1], comme dans la plupart des pays. Dans les grandes villes (villes arrondissements) le parc est locatif à 65%, tandis que dans les autres arrondissements la part moyenne du locatif est de 40%. Plus la ville est grande plus la part du locatif est élevée (comme en France avec 70% à Paris , 64% à Lyon). La part des professionnels du locatif privé s’accroît aussi avec la taille de la ville : dans les 32 villes les plus importantes, elle atteint un quart du marché locatif. Ailleurs ces sociétés ne jouent qu’un rôle marginal (6% du parc des arrondissements non urbains) .
Le bail locatif est unique quel que soit le bailleur ; il n’y a pas de durée de bail (un locataire en vaut un autre) et la tradition va dans le sens d’une forte protection du locataire. Cela n’a jamais découragé les bailleurs, comme le montre l’état du parc. Les loyers sont suivis au moyen de miroirs de loyer comme indiqué dans  https://www.metropolitiques.eu/Le-modele-allemand-de-regulation.html

Les propriétaires immobiliers professionnels, des acteurs significatifs dans les plus grandes villes

Le parc de 2,75 millions de logements détenu par des institutionnels (dont les deux tiers appartiennent à 25 sociétés) est surtout présent à Berlin, Munich et Hambourg. A Berlin 828 000 logements appartiennent à 180 sociétés immobilières dont les sociétés commerciales les plus connues sont Deutsche Wohnen DW (115 000 logements), Vonovia (44 000 logements) et ADO properties (22 000). De son côté le secteur public (ce qui ne veut pas dire social) comprend Degewo, Gesobau, Gewobag Howoge, Stadt und Land et WBM, regroupant un total de 327 000 logements [4]. Dans la définition allemande, le logement est dit social s’il est conventionné. Le conventionnement, contrepartie des aides publiques au financement de la construction, dure autant que le remboursement des prêts aidés, soit une quarantaine d’années, période au terme de laquelle les logements sortent du conventionnement. Leurs loyers, fixés pendant la convention (selon les règles dites WoBindG), peuvent ensuite évoluer comme les loyers privés selon des règles assez complexes, dites BGB comme indiqué sur le site de l’association berlinoise des locataires |7]. Par ailleurs, des fractions significatives du parc municipal (Dresde, Cologne) ou institutionnel, sorties du conventionnement social , ont été cédées à des investisseurs privés allemands ou étrangers. Mais les stratégies des sociétés immobilières classées « secteur public » sont en principe différentes de celles des sociétés cotées qui cherchent à maximiser tant leur profit locatif que leur rendement en capital. Et la situation actuelle leur est très favorable, comme le montrent les tendances récentes sur le plan national et surtout à Berlin.

Selon les régions et les agglomérations, des marchés tendus et d’autres où la demande est modeste

Selon le BBSR, Institut fédéral pour la construction et la ville, organe du Ministère chargé du logement (BMI), le taux de vacance, apparemment stable en moyenne nationale depuis 2011, aurait en fait divergé selon la densité des territoires : passant de 4% à 2% en 2016 dans les grandes villes, stabilisé à 4% en villes moyennes et en hausse nette dans les arrondissements ruraux, passant de 5,5% (2011) à 7%. Certains arrondissements de Saxe-Anhalt ou de Saxe ont des taux de vacance proche de 10% [1].
Ces taux, globalement inférieurs aux valeurs observées en France, peuvent être mis en relation à la fois avec une activité de construction plus basse qu’en France et avec une capacité soutenue d’entretien du parc. Une offre neuve abondante contribue aussi à marquer l’obsolescence d’une fraction du parc. Ce n’est pas le cas en Allemagne où un taux de vacance de 2% en grandes villes est ressenti comme un indicateur de très forte tension, amenant l’Etat à annoncer plus d’aides à la construction depuis 2018 [3].
La carte nationale de la demande repose sur des estimations de population très contrastées selon les arrondissements. La population diminue sensiblement dans les régions de l’Est (sauf dans le Brandebourg autour de Berlin) ainsi qu’au centre (Sud de la Basse Saxe, Thuringe, Hesse, Nord Est Bavière et Sarre). Elle augmente vivement, en revanche, dans les deux régions du Sud, le long du Rhin (Hesse) à Brème, Hambourg et Berlin. Elle est en hausse modérée en Rhénanie du Nord et Basse Saxe. Ces variations de populations combinent solde naturel et solde migratoire. Les grandes villes et les villes universitaires sont les seules à avoir un solde naturel proche de zéro, les villes et les arrondissements ruraux ont un solde naturel très négatif. Les soldes migratoires internes sont contrastés selon les territoires mais de faible ampleur. Les migrations extérieures en forte hausse depuis 2008 contribuent aux hausses de population dans certaines villes [1].

Baisse de la vacance, faible construction neuve, donc hausse des loyers à partir d’un niveau plutôt raisonnable

Le sujet sensible est la hausse des loyers, jugée forte sur les agglomérations de Hambourg, Munich, Stuttgart, Berlin, Bâle et Francfort. Les loyers des nouveaux baux sont restés stables, en moyenne entre 5 et 7 €/m² jusqu’en 2010. Ces niveaux, moyennes calculées sur l’ensemble du parc, étaient donc proches des valeurs HLM françaises. Depuis 2011 le loyer moyen est passé de 5 à 7 €/m² dans les arrondissements ruraux, de 6 à 7,5 €/m² dans les villes et arrondissements urbains, mais l’augmentation a été beaucoup plus forte dans les grandes villes : de 7 €/m² en 2011 à près de 12 €/m² en 2018. Cette dernière catégorie regroupe les 15 agglomérations (villes arrondissements) de plus de 500 000 habitants, qui rassemblent 14 millions d’habitants soit 17% de la population allemande [1]. La hausse moyenne annuelle des loyers de 5%  génère une forte inquiétude parmi les locataires dans un pays habitué à des relations pacifiées entre propriétaires et locataires. Ces moyennes de loyers sont calculées par le BBSR d’après les petites annonces, pour des loyers « froids » (sans chauffage), sans charges, loués vide et d’une taille entre 40 et 130m² en neuf ou relocation [1].
Dans le même temps la hausse des coûts de construction (+2,9% en 2017), attribuée tantôt à la main d’œuvre, tantôt aux matériaux, est dans l’ensemble bien supérieure au taux d’inflation depuis 2007. Dans le même temps les prix de vente se sont aussi envolés depuis 2007, avec 54% de hausse du foncier, 40% de hausse du neuf et 30% de hausse des logements existants [1]. Explication habituelle, le manque de terrain est évoqué parmi les facteurs de hausse. La rareté du foncier concerne un pays où les densités urbaines apparaissent à un observateur étranger comme assez modérées. Les grandes villes ont une densité moyenne de 2 800 hab/km², seules Berlin et Munich ont des densités supérieures à 4 000 hab/km² (soit proches de celles de Nantes, Rennes ou Bordeaux et la moitié de la densité de Lyon) et les 65 villes entre 100 000 et 500 000 habitants ont une densité de 1 400 hab/km² [2].

Des initiatives de l’Etat pour faire face à ces déséquilibres

L’Etat a mis en place un groupe de travail pour la mobilisation du foncier, notamment pour favoriser l’augmentation de l’offre de logements grâce à des aides [1].
Une adaptation de l’allocation logement est envisagée. Cette allocation, attribuée à un million de ménages en 2010 (pour un coût d’un milliard d’euros), n’en concernait plus que la moitié en 2015, pour 400 millions d’euros. L’évolution des critères d’octroi, définis par les régions (Länder), a pénalisé de nombreux ménages. Une réforme fédérale est prévue pour 2020. Vu de l’extérieur, il est délicat d’avoir une opinion sur ce montant d’allocation logement (18 fois plus faible que son équivalent français ou britannique) car il faut le resituer dans le contexte général des aides sociales du pays (notamment du dispositif d’aides sociales dit Hartz IV). Ceci nécessiterait de dépasser le champ du logement pour analyser la structure de la dépense des ménages modestes, l’ensemble des aides reçues et leur taux d’effort.
La compétence de la production de logements sociaux a été transférée aux régions en 2006 et depuis la production a été très faible, de l’ordre de 10 000 logements par an. Un doublement est engagé en 2016 et 2017 avec un budget d’aide de 1 milliard d’euros en 2016 et 1,5 milliard d’euros en 2017. Dans le même temps, le parc social continue sa décroissance, passant de 2 millions de logements en 2007 à 1 million en 2017. La sortie du conventionnement (donc de la définition du logement social) s’effectue au terme du remboursement des prêts. L’Etat fédéral prévoit d’accroître ses aides avec une convention d’objectifs (« zweckgebunden Finanzhilfe ») en 2020 et un budget de 5Md€ sur la législature [3]. Ces efforts sont donc très largement inférieurs à ceux qui sont consentis en France, sachant que le conventionnement est limité dans le temps .

Le marché immobilier à Hambourg et Berlin focalise l’attention de la presse et des partis politiques

A Hambourg la hausse des prix et des loyers est forte :  la hausse de 5% pour les maisons (2018/2017) aboutit à des prix de 3000 à 5500 €/m², les appartements, en hausse de 7%, se vendent en moyenne environ 3500 €/m². Ces prix, pour des logements près de l’Alster ou de l’Elphi (le prestigieux opéra philharmonique sur l’Elbe), peuvent faire rêver un altosequanais ou un bordelais, mais ils sont très inhabituels en Allemagne. Les loyers, en hausse de 4,5%, varient de 10 à 14 €/m². On est proche des prix lillois. Le taux de vacance est très faible avec un fort déficit entre demande et production neuve [4].
Pour accéder à la propriété, le montant moyen du prêt en 2019 est de 248 000 € (contre 172 000 € en 2016), l’apport personnel passe à 16% (contre 22%). Le taux d’apport est donc désormais inférieur au seuil traditionnel de 20%. Ceci pousse un peu à la hausse les taux d’intérêt, qui restent néanmoins très bas, comme en France, proche de 1,3% pour les emprunts sur 15 ans [3].
La question d’une réforme de l’impôt foncier est ouverte. Dans un contexte de forte hausse des prix, faut-il organiser un dégrèvement fiscal pour faciliter l’accession à la propriété des jeunes ménages et éviter de pénaliser les locataires ? le sujet est fortement débattu au sein de la coalition [4].
Un débat majeur est en cours à Berlin où le Sénat propose un plafonnement des loyers pour cinq ans à partir de 2020 pour 1,5 million de logements. Cette mesure autoritaire serait une première dans un pays où la négociation et la recherche du consensus est constante. Le loyer de référence vient de passer de 6 à 6,17 €/m². Ce plafonnement des loyers ne jouera pas pour le parc neuf et pour le parc social. Après rénovation, le loyer pourrait augmenter de 0,5 €/m².
De son côté l’opposition CDU évoque un programme de stabilisation des loyers et une solution négociée. A Hambourg un accord a été passé entre le Sénat et les partenaires de l’immobilier sans plafonnement des loyers, avec accent mis sur l’accroissement de l’offre foncière, la construction et les droits d’occupation des locataires. La CDU évoque les classes moyennes, qui n’ont pas droit à un logement social (critères d’accès dits WBS) mais subissent des loyers élevés, sans pour autant proposer des solutions précises pour y remédier [4].
Sur le plan fédéral, la CDU est préoccupée par ces hausses de loyer et souhaite instaurer des garde-fous, mais sans « décourager l’investissement dans le locatif ». Par la voix de son expert J.-M. Luczak, elle se déclare favorable à une allocation logement mieux ciblée (Mietergeld). Ce dernier estime en revanche que le plafonnement des loyers envisagé à Berlin est anticonstitutionnel [3].

Quelles sont les réactions du côté des sociétés immobilières ?

Il faut bien noter que les contraintes de loyer pèsent aussi sur les sociétés locales de logements, sociétés sans but lucratif mais qui doivent équilibrer leurs comptes, à l’instar des organismes de logement social français. La société « Stadt und Land » souhaite engager la production de 2 700 logements et vise un patrimoine berlinois de 55 000 logements en 2026. Il lui faut 1,7 milliard d’euros pour son développement [4]. Elle a récemment investi 250 millions d’euros pour acheter un grand ensemble de 1 800 logements, un prix élevé motivé par sa stratégie de croissance sur le marché berlinois, dont les perspectives de développement (et de hausse des prix) attirent de nombreux acteurs.
Les professionnels de l’immobilier allemands comprennent des sociétés à but lucratif , tout spécialement celles cotées en bourse. C’est le cas de Vonovia, dont le cours de l’action au DAX (indice des 30 plus grandes sociétés allemandes) est passé de 25 € en 2015 à 45 € en 2019. Face au projet de plafonnement des loyers berlinois, Vonovia a déclaré que cela empêchera la mise en œuvre d’un programme d’économie d’énergie. « Réguler le marché locatif n’a pas de sens économique », souligne Rolf Buch, PDG de Vonovia, l’un des rares patrons du DAX qui ne soit pas un industriel. Vonovia est issue de Annington [8], société britannique privée créée à partir d’un patrimoine immobilier issu du ministère britannique de la Défense et située dans la mouvance du groupe d’investissement Terra Firma. Vonovia se bornera à veiller à ce que « ses locataires de plus de 70 ans ne soient pas obligés de quitter leur logement en cas de hausse de loyer ». Berlin ne représente en fait, pour elle, qu’un enjeu mineur puisque seulement 10% de son parc y est situé (Vonovia a un parc de 360 000 logements sur le plan national) [.
Son concurrent DW, la plus importante société immobilière privée de Berlin, a un cours plus stable que Vonovia (25 € en 2016 et 32€en 2019). Sa position est plus nuancée car elle a décidé de son côté que « le loyer ne doit pas dépasser un tiers du revenu de ses locataires ». Ce plafonnement du taux d’effort apparaît pour le parti Vert comme une déclaration sympathique, mais insuffisante pour de nombreux locataires qui verront leur quittance monter et leur « reste à vivre » fortement réduit.
De son côté l’Etat prévoit un plafonnement des loyers pour le parc relevant de son patrimoine (« Bundeseigene Wohnungen »), dans les marchés considérés comme tendus (« angespannete Wohnungsmärkte »), en se référant au niveau bas déterminé par les observatoires locaux de loyers (Mietspiegel). Il restera à vérifier au second semestre 2019 ce que peut représenter cette décision et quel effet d’entraînement elle aura sur ces marchés.
La question du plafonnement des loyers ne semble pas se poser ailleurs : la société LEG indique que pour son patrimoine de Rhénanie-du-Nord le loyer moyen est de 5,65 €/m², soit nettement moins que ses concurrents Vonovia ou DW.  De même TAG, propriétaire de 82 000 logements indique un loyer moyen de 5,07 €/m² pour son parc situé dans des villes où la vacance est significative et les loyers abordables [5]. Cette société a un quart de son parc relevant encore du statut social. De son côté, DW possède encore 14 000 logements classés « sociaux », dont la moitié à Berlin, et estime qu’un quart de son parc est loué à des ménages qui satisferaient aux critères d’accès au logement social (Wohnberechtigungsschein WBS). Les plafonds de ressources varient selon les villes, pour un couple avec un enfant 23 000 € à Hambourg et 32 000 € à Berlin ou Stuttgart [7].

Comme ailleurs, le logement suscite désormais des débats

Comme dans tout regard vers l’habitat à l’étranger, on ne peut éviter de se référer à notre propre situation, tout en ayant en tête des éléments structurels différents. Il y a bien une hausse des prix et des loyers dans les plus grandes villes allemandes, comme dans beaucoup de pays. Cela indique une focalisation vers les métropoles et un déclin de certains autres espaces. A l’œuvre en Allemagne, ces tendances y sont moins fortes qu’ailleurs, car ce pays se caractérise par une répartition assez homogène de la population, avec de plusieurs pôles économiques régionaux ayant chacun sa dynamique économique. De même l’offre en habitat est de qualité assez homogène, et les chiffres d’affaires de l’activité d’entretien du bâtiment sont impressionnants. Le rôle de l’Etat comme des régions (Länder) est en débat, sachant que leur intervention paraît bien modeste comparée à la situation française, mais pas très différente de celle de nombreux autres pays. La coalition au pouvoir fédéral,  comme les majorités propres à chaque région vont devoir prendre parti sur la question du logement avec des vrais budgets.
Il reste à voir dans les mois à venir comment des millions de bailleurs individuels vont arbitrer entre la tentation de rendements accrus ou le maintien d’un rendement régulier dans des relations pacifiés avec leurs locataires dans l’ensemble des marchés, dans les trois villes en tensions majeures mais aussi dans les autres territoires à la hausse. Ce serait une évolution importante du modèle allemand du logement.
Il va être intéressant, pour les évolutions éventuelles du modèle français du logement social, de suivre les stratégies des sociétés professionnelles membres de la GdW. Celles-ci étaient jadis d’intérêt public, et sont désormais privées (donc soumises à l’impôt sur les sociétés). Elles doivent conserver un équilibre financier mais aussi se développer, tant en secteur locatif social (au sens allemand de conventionné pendant la durée des prêts aidés) que dans le secteur libre. Vont-elles privilégier le rendement à court terme ou considérer que des loyers raisonnables sont importants pour les équilibres macro-économiques du pays ou développer une notion de parc « intermédiaire »? L’Etat comme des collectivités locales joueront sûrement un rôle dans les arbitrages de leurs divers actionnaires.
La question du plafonnement berlinois est emblématique des débats en cours. La mise en œuvre concrète et ses modalités techniques restent à préciser et mériteront d’être étudiés avec soin dans les mois qui viennent pour en tirer des enseignements tant au niveau du marché allemand qu’à l’étranger.

Jean-Pierre Schaefer
Septembre 2019

Addendum

Sources

1. „Faktenblätter zum deutschen Wohnungsmarkt“ 2019 BBSR  April 2019
2. Deutsche Zensus www.zensus2011.de
3. Die Welt 26/06/2019
4. Handelsblatt 26/6/2019
5. Süddeutsche Zeitung 26/6/2019
6. „Immobilienmärkte Eine Analyse“ Deutsche Finance Group April 2019
7. Association berlinoise des locataires  https://www.berliner-mieterverein.de/recht/infoblaetter/info-47-ende-der-preisbindung-im-sozialen-wohnungsbau-
8. //www.terrafirma.com