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Les aides personnelles au logement en Allemagne

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Résumé

Avec des aides personnelles au logement, les pouvoirs publics en Allemagne assistent 4,2 M de ménages pour un montant de 16,8 milliards d’euros (2016). Ces aides sont l’allocation logement stricto sensu « Wohngeld » pour 600 000 ménages, les aides pour le logement des chômeurs (SGB II) pour 3,8 millions de ménages et les aides sociales au logement (SGB XII) pour 800 000 ménages. Plus d’un locataire sur six (17,8%) bénéficie d’aides. Environ 14% du total des loyers (Mietzahlungvolumen) sont couverts par l’aide publique. Les financements sont assurés sur budget de l’Etat, des régions (Länder) et des collectivités locales (arrondissements et grandes villes). Les dispositifs d’aides personnelles sont donc légèrement moins importants qu’en France, dans un contexte de loyers globalement peu tendus, sauf dans des grandes villes et les arrondissements en fort développement. Une conjoncture économique globalement bonne en Allemagne conduit à une baisse tendancielle du nombre de bénéficiaires des aides. Mais les tensions sur certains marchés locatifs, une production neuve encore insuffisante, notamment en locatif social, peuvent inverser ces tendances favorables. Il va falloir continuer à aider le logement pour un volant important de travailleurs pauvres, de chômeurs et de retraités à faible pension. Le rôle des aides personnelles peut être amené à se développer et ce sujet est suivi avec attention par les politiques, notamment par le SPD.

Contexte du logement allemand

Selon le Bureau fédéral des statistiques (2018) le loyer moyen est de 5,85 €/m2 (loyer hors charges net) les charges 1,1 €/m2 et le chauffage 1,34 €/m2 aboutissant à un loyer total charges comprises proche de 8 €/m2. Ce montant moyen varie de 6,6 €/m2 dans les petites communes à 9,2 €/m2 dans des grandes villes. Deux tiers des loyers (62%) sont inférieurs à 500 € par mois et 59% sont inférieurs à 7 €/m2. Le parc bâti après 2001 a des loyers qui dépassent 8 €/m2. Les effets de structure sont illustrés par des loyers à 8 €/m2 pour les surfaces inférieures à 40 m2 et inférieurs à 6,7 €/m2 pour les plus de 80m2.
Pour 23,6 millions de logements locatifs (57% du parc) le loyer moyen charges comprises est de 559€ par mois. Si 13% des ménages déclarent avoir une charge de logement trop élevée, ce pourcentage passe à un quart pour les ménages sous le seuil de pauvreté. Le Bureau de statistique fédéral estime qu’un ménage sur six a un taux d’effort supérieur à 40%. Le taux d’effort moyen après aide est de 27% (taux médian 29%). Ce taux d’effort monte à 30% pour les ménages avec un seul revenu, à 36% pour les ménages gagnant moins de 1500€ et à 39% pour les chômeurs.

Organisation administrative allemande

Les responsabilités se répartissent entre les 16 régions, les 294 arrondissements  territoriaux (Landkreis), les 107 « ville arrondissements » (au-dessus d’une certaine taille) et les 11 054 communes. Le ministère responsable du logement et des territoires est le Ministère de l’Intérieur, (en abrégé BIBH), au sein duquel la direction responsable de l’habitat (BBR : construction et aménagement) dispose de l’Institut pour la construction et le développement urbain (BBSR). Les aides sociales sont gérées par les arrondissements ou par les communes.

L’ allocation logement

Une allocation désormais au second plan

En Allemagne, l’allocation logement stricto sensu (Wohngeld) est depuis 2005 un élément mineur comme aide au logement par rapport à d’autres prestations sociales. Ces nouvelles prestations sociales ont fait diminuer le nombre de  bénéficiaires de l’allocation logement de 3,5 millions en 2005 à moins de 600 000 en 2007. Leur effectif fluctue depuis lors entre 400 000 et 700 000.
L’allocation logement est attribuée aux personnes ne bénéficiant d’aucun autre transfert social. Les dépenses de logement sont prises en compte pour un montant « raisonnable » selon des critères variant selon les régions et les communes, le cadre général restant défini au niveau fédéral. L’allocation dépend de la taille du ménage, de ses revenus et de sa dépense en logement. Pour la prise en compte de la dépense en logement les communes sont classées selon six plafonds de loyers.

Données statistiques sur l’allocation logement
40% des bénéficiaires sont des retraités , 47% sont des familles avec enfants (2015). Le revenu moyen des bénéficiaires est 912 € en 2015, le revenu moyen pour un retraité solitaire étant de 660 €.
Le loyer moyen d’un bénéficiaire était de 433 € en 2015 pour 66m2soit 6,57 €/m2
Montant maximal de l’allocation, une personne 312 € à 522 €, deux personnes 378 € à 633 €, trois personnes 450 € à 753 €.
Ces montants maximums correspondent à des revenus extrêmement faibles : Pour percevoir 660 € une famille de 3 personnes avec un loyer de 750 € doit avoir un revenu de 500 €.
Pour 3 personnes avec loyer de 500 € : l’allocation est 234 € pour un revenu de 1000 € . elle descend à 100 € pour un revenu de 1300 € et devient  nulle si le revenu est supérieur à 1400 €.

Evolution du coût de l’allocation logement (Wohngeld)
(millions d’euros)

Le barème de l’allocation semble calé pour limiter le taux d’effort à 30%. La moyenne versée est proche de 130 € par mois (moyenne 2014). Le taux d’effort moyen des ménages aidés passe de 40% avant allocation logement à 31% après (chiffres 2015).

Procédures et évolutions récentes

L’allocation doit être demandée au service social de la collectivité locale. Elle est attribuée pour  douze mois, délai au terme duquel la demande doit être renouvelée. Les revenus pris en compte sont nets des divers prélèvements et sans les allocations familiales. La dépense en logement de référence est le loyer brut hors charges.
Une réforme de simplification et de renforcement de l’allocation a été engagée par le gouvernement de la Grande Coalition depuis 2016. L’objectif est de mieux prendre en compte les charges et le chauffage et de mieux gérer l’apparente contradiction entre des tensions accrues sur le marché locatif et un nombre de bénéficiaires qui décroit. Cette réforme a conduit à une augmentation de la dépense de 0,7 milliard d’euros en 2015 à 1,1 milliard d’euros en 2016 et du nombre de bénéficiaires de 460 000 à 660 000. L’allocation mensuelle moyenne est passée de 126 € à 166 € (pour un couple de 140 € à 190 € ). Le financement est partagé également entre l’Etat et les régions depuis 2009, comme indiqué ci-dessous.

Calculs de l’auteur d’après source BIBH

Avec Hartz IV, des aides sociales globales

Un volet logement du système « Hartz » de réforme du marché du travail

Un changement majeur dans le domaine des aides personnelles au logement fut apporté en 2005 par la 4éme loi pour la modernisation des prestations sociales liées au marché du travail (dite « Harz IV »). Les prestations substituées à l’allocation logement sont l’allocation chômage, (définie au Titre II du Code social), l’aide sociale et diverses autres aides pour personnes âgées ou d’autres catégories (du titre XII du Code social). Toutes ces allocations ont un volet « coût de l’hébergement » en abrégé « KdU », qui se réfère à la dépense en logement des bénéficiaires. Il est identifié budgétairement comme faisant partie du dispositif des aides personnelles pour le logement.
Les aides sociales Hartz 4 (aides de base) relèvent du niveau municipal ou de l’arrondissement. Leur budget annuel est proche de 15 milliards d’euros. Les principes de l’aide sont définis au niveau fédéral, le financement relève du niveau fédéral pour les personnes agées et handicapés et des collectivités locales pour les chômeurs. La mise en œuvre (instruction des dossiers, paiement) est assurée localement.

Calculs de l’auteur d’après source BIBH

L’aide est définie par les collectivités locales  (circonscription de l’emploi / « jobcenter » au niveau de l’arrondissement) selon la taille du ménage (qui comprend les enfants à charge  jusqu’à 25 ans), les loyers selon un plafond local et le mode de chauffage.
Les bénéficiaires du « KdU » sont pour une part locataires du parc social (moins de 1,5 million de logements encore conventionnés) mais la plus grande part vit dans le parc locatif privé, généralement plus cher. Les aides pour charges de chauffage sont incluses dans le « KdU ».
Les aides sont attribuées après contrôle des revenus et du patrimoine du ménage.
Le logement doit répondre aux normes de confort (avec salle de bains et chauffage). Son choix est libre pour le locataire. Des modulations de l’aide prennent en compte les besoins spécifiques, notamment ceux des personnes handicapées.
Les frais de logement (KdU) et de chauffage sont aussi pris en charge pour les personnes relevant de l’aide sociale, soit le titre XII du Code social et les demandeurs d’asile. Avant 2005 un dispositif similaire pouvait se substituer à l’allocation logement dans certains cas.

Calcul du « KdU »
Le loyer « raisonnable » au m2 décroît quand la taille du logement s’accroît pour prendre en compte son caractère dégressif. L’allocation maximale sera le produit de la surface normative du logement et de la contribution au m2 fixée selon le miroir de loyer de la ville considérée. Par exemple, dans la ville de Wuppertal un ménage d‘une personne percevra au maximum 376 € (50 m2 x 7,52 €).  Le formulaire KdU ne comporte pas de rubrique mentionnant le revenu. Cette variable, ainsi que celles concernant le patrimoine du ménage, semblent prises en compte par ailleurs dans le mécanisme d’ouverture des droits aux allocataires selon le titre du Code social (II ou XII) qui les concernent. Le questionnaire demande de décrire de façon très détaillée les dépenses de loyer, de charges et la structure du ménage.

 

Nombre de bénéficiaires des aides au logement KdU au titre du code social II

Source : Service fédéral du Travail

Bénéficiaires d’aides sociales au titre du code social XII (personnes âgées)

Source : Office fédéral de la statistique

Une aide importante, dont les modalités de calcul suscitent de nombreux débats

A la différence de l’allocation logement, qui est une contribution à la charge de logement calculée selon des niveaux plafonds définis régionalement, les aides « KdU » peuvent prendre en compte la totalité de la dépense en logement selon des références plus finement localisées. Une étude ministérielle (publiée par le BBR « KdU und Wohnungsmärkte ») estime que le fonctionnement de ces aides est en phase avec les besoins observés en logement.

Le « KdU » en chiffres
En 2015 au titre II du code social 3 M de ménages perçoivent 13,9 Milliard d’euros et selon le titre XII 790 000 ménages perçoivent 2,2 milliards d’euros. Ces montants semblent représenter un tiers du total des dépenses sociales selon le titre II du code social (SGB II).
Les bénéficiaires du KdU au titre II (SGBII) sont à 52% des personnes seules, 21% des ménages de deux personnes, 12% des ménages de trois personnes.
Le loyer brut hors charges moyen des bénéficiaires du titre II (SGBII) est de 391 €.
En 2015 1,3% de la population allemande relève du système d’aide social SGB XII (personnes âgées et divers).

Les versements ou les trop payés comme les grilles d’aides font l’objet de différentes contestations, transmises à une juridiction ad-hoc. La question du reste à vivre des ménages et son appréciation locale est souvent au centre ces contestations.
La mise en place d’un ciblage assez large des bénéficiaires des aides en 2005 s’est accompagné de règles restrictives pour les personnes de moins de 25 ans susceptibles de décohabiter.
Ces allocations sont versées aux bénéficiaires. Dans certains cas elles sont versées en tiers payant (endettement excessif, problèmes sociaux ou psychiques etc.).  Les dépenses prises en compte sont liées strictement au logement ; en sont exclus les garages et locaux d’activité attenant au logement. Le logement en caravane peut être éligible.
La réglementation se veut très précise dans la liste des charges et la définition du loyer  à prendre en compte. Cette minutie ne semble pas éviter les  débats et contestations. En effet le calcul de l’aide dépend de nombreux facteurs  (niveau d’isolation, nature du chauffage et du combustible etc..) même si des moyennes nationales ou locales servent de référence. Selon les cas, la consommation d’électricité est prise ou non en compte. L’eau chaude semble être incluse depuis 2011.
L’aide peut aussi être versée aux propriétaires en fonction du montant de leurs charges, notamment en cas de surendettement susceptible de conduire à une saisie du logement. Les frais annuels  (impôt foncier, assurances) sont pris en compte sur base mensuelle, de même que certains frais d’entretien de base. L’absence de statistique sur ces bénéficiaires incite à penser qu’ils restent une catégorie marginale.
Les aides peuvent être accordées aux moins de 25 ans souhaitant décohabiter, sous certaines conditions (obligations professionnelles, projet de formation en période de chômage, etc.).
La question de la surface des logements permet aux joies du fédéralisme de s’exprimer, avec des textes variés selon les régions pour déterminer les références entre taille du ménage et surface du logement ou nombre de pièces :
– en Rhénanie du Nord (NRW) pour deux personnes le logement maximum est de 2 pièces et 65m2. Les tribunaux locaux ont ainsi statué sur des situations variées (logement pour enfant en garde alternée, taille minimale du logement, etc.);
– la prise en charge d’une de la caution peut être envisagée, tandis que la prise en charge des dettes de loyer fait débat selon leur fait générateur. Le déménagement (vers un logement moins cher) peut être facilité ;
– le détail des règles de l’aide sociale pour la Bavière tient en 23 pages, soulignant ainsi que ce sujet est l’occasion pour les gouvernements locaux de valoriser leurs compétences en matière sociale ;
– les litiges sur ces aides relèvent du tribunal des affaires sociales.

Quel impact pour les collectivités locales ?

Le coût de l’habitat au titre de l’aide sociale (SGBII) est assumé par les collectivités locales  avec une participation fédérale évoluant plutôt à la baisse. En 2014 la dépense fut de 11,6 milliards d’euros (SGBII) mais avec de fortes différences entre les 401 arrondissements. La dépense fut de 16€/habitant dans l’arrondissement bavarois de Eichstätt (130 000 habitants) et de 388 €/habitant à Offenbach en Hesse (330 000 habitants). Ceci affecte sensiblement les finances  des collectivités locales, pénalisant surtout celles accueillant une population à faibles revenus.

Les aides personnelles et leurs perspectives 2017-2020 : un rôle significatif dans des marchés immobiliers qui évoluent à la hausse 

Selon le rapport au Parlement sur l’habitat, 4 millions de ménages en situation de pauvreté (moins de 60% du revenu médian) ne reçoivent aucune aide au logement. Certains vivent dans des régions où le logement est bon marché, ou sont logés en secteur social ou dans un parc ancien bon marché. Pour certains se posent des questions de qualité du logement. Enfin d’autres sont des cas de non-recours aux droits. La réforme de l’allocation logement a fait entrer dans son champ d’application 200 000 ménages nouveaux dont 45 000 qui relevaient auparavant des aides SGB II ou SGB XII.
Les récentes hausses des loyers sur de nombreux marchés urbains  vont avoir des impacts à la hausse sur le budget des aides personnelles et des dépenses sociales au titre de la KdU. Inversement l’amélioration de la conjoncture macroéconomique conduit à des hausses de revenu et du nombre d’actifs employés. De même l’augmentation des pensions de retraites conduit à une hausse des revenus disponibles. Ces évolutions impactent le nombre de bénéficiaires des aides et leur répartition entre l’allocation logement et le KdU. Par le jeu des barèmes et des règles techniques d’éligibilité, les ménages, au fil de leurs évolutions de vie, peuvent en effet être amenés à passer du système des aides sociales Harz IV vers l’allocation logement et vice versa.
Un sujet évoqué est de savoir comment les aides pourraient prendre en compte des composantes environnementales en favorisant les logements à faible coût de chauffage. Par ailleurs il existe une préoccupation permanente d’articuler efficacement l’allocation logement par rapport aux aides du dispositif social KdU en termes de barèmes et de populations visées.

Une faible production en locatif social (conventionné) :

Le dispositif allemand de production du logement locatif social est resté longtemps en sommeil. La règle permettant la sortie du conventionnement avec le remboursement des prêts aidés a conduit à une réduction régulière du parc locatif social (au sens de conventionné donc à loyers contrôlés). Ce parc est désormais  inférieur à 1,5 million de logements. La réforme de 2006 a confié aux régions l’essentiel des politiques du logement et une part significative du financement des aides au logement. Or la demande en logement est très contrastée selon les dynamiques économiques et démographiques régionales. De 2011 à 2016 l’offre nouvelle en locatif social a été de 295 000 logements dont 108 000 en production neuve, le reste étant des acquisitions avec ou sans améliorations. La production en 2016 semble en hausse par rapport à la moyenne des cinq années précédentes. Pour financer les aides au secteur, l’Etat a versé 518 M € à un fonds de compensation aux régions. Le financement des foyers pour demandeurs d’asile a accru les besoins. En 2017 et 2018 ce fonds va être abondé par l’Etat d’un milliard d’euros supplémentaire. Ces éléments, qui témoignent d’un effort significatif pour faire face à certains besoins, nécessiteraient toutefois d’être réinsérés dans une analyse globale de la politique du logement allemand, politique en cours d’élaboration au sien de la grande coalition et qui méritera d’être analysée courant 2020.

Des marchés qui bougent, avec des nouveaux acteurs privés et des déséquilibres accrus

Le modèle allemand est axé sur l’existence d’un vaste secteur locatif privé, dont une large part est détenue par des bailleurs personnes physiques pratiquant traditionnellement des loyers plutôt modérés. La réglementation des rapports locatifs favorise la stabilité des locataires (pas de durée de bail) et les relations bailleurs locataires étaient globalement assez sereines sur de la plupart des marchés. L’apparition relativement récente des gros investisseurs privés à but lucratif (cotés) peut faire évoluer les conditions sur certains marchés car ces opérateurs très endettés (20 milliards d’euros pour Vonovia) vont rechercher à la fois à maximiser leur rendement locatif à court terme et leur rendement en capital à moyen terme. Etant cotés, ils visent aussi à faire augmenter le cours de leur action. Ceci conduit à des hausses de loyer dans certaines grandes villes[1]. D’autres facteurs contribuent aussi aux déséquilibres des marchés, avec une demande en hausse dans certaines grandes villes et une forte détente dans certains territoires où démographie et activité économique sont à la baisse.
Dans ce contexte perturbé, les aides personnelles jouent un rôle important pour de nombreux ménages avec comme référence le taux d’effort de 30%,taux au demeurant dépassé pour les ménages très pauvres, même après aide. Ce rôle est particulièrement crucial dans les Régions de l’Est où, comme le montrent les deux cartes en annexe, la part des ménages bénéficiaires des aides (Allocation logement et KdU) est de loin la plus élevée, au contraire du Sud où elle est au contraire généralement faible. Ces cartes font moins apparaître le déséquilibre des marchés immobiliers que le poids des enjeux de pauvreté et du chômage, qui outre les régions de l’Est, se font sentir dans certains arrondissements du Nord, dans la Ruhr et en Sarre.
On comprend que l’évolution de ces aides soit suivie avec beaucoup d’attention par l’Etat fédéral, comme par les collectivités locales qui en sont les gestionnaires au quotidien. On vérifie aussi l’importance de pouvoir suivre précisément les aides contribuant à faire face à la dépense en logement, même quand celles-ci sont intégrées dans un cadre social plus global.

Jean-Pierre Schaefer
Février 2020


[1] Cf. Jean-Pierre Schaefer, « Le logement en Allemagne : début d’orage dans un ciel jadis serein ? »


ANNEXE

Pourcentage de ménages recevant l’allocation logement en 2015
(Jaune clair  <0,5%   rouge vif >=1,5%)

Pourcentage de ménages percevant les aides KdU (aides sociales Titre II)
(Jaune <2,5%  rouge vif >= 12,5%)


Bibliographie et sources

Martin Vaché et Max-Christopher Krapp (IWU Darmstadt),

Michaël Voigtländer ( IW Köln),

Katrin Auer, Conseillère affaires sociales Ambassade d’Allemagne à Paris

Agence fédérale de l’emploi Statistiques SGB II 2017

Institut statistique fédéral – Communiqué de presse n°429 du 29/11/2017 et n° 292 du 24/08/2017

Parlement allemand – 3ème rapport sur l’habitat et l’immobilier en Allemagne 2016 (07/07/2017) http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/131/1813120.pdf

Ministère chargé du logement : Information sur l’allocation logement


 

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