Etablissement public crée par la loi de finances n° 70-1283 du 31 décembre 1971 pour poursuivre l’action entreprise jusqu’alors par le FNAH (Fonds National d’Amélioration de l’Habitat) et donner une nouvelle impulsion à la réhabilitation du parc locatif privé ancien.
Mis en place en 1945 pour remédier au mauvais état et à l’inconfort du parc existant, le FNAH était alimenté par un prélèvement de 5% sur les loyers des logements soumis aux dispositions de la loi de 1948 et octroyait en contrepartie, des subventions et prêts aux bailleurs privés réalisant des travaux d’amélioration de leur(s) logement(s). La gestion du fonds était confiée au Crédit Foncier de France. Mais le rôle de cet organisme à la fois dépourvu de statut juridique, aux procédures d’attribution lourdes et complexes, et dont l’assiette de la taxe liée à la loi de 1948 ne cessait de se restreindre, est vite devenu inadapté à une véritable politique d’amélioration de l’habitat.
Un système mutualiste doté de nouveaux moyens
Afin de pouvoir remplir parfaitement son rôle de promoteur de l’amélioration de l’habitat, l’ANAH est constituée en 1971 sous la forme d’un établissement public administratif doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière, placé sous la double tutelle du Ministère de l’Equipement et du Logement et du Ministère de l’Economie et des Finances. L’Agence est également dotée d’organes de décision qui établissent les programmes d’action au niveau national via le Conseil d’Administration (CA), et au niveau départemental via les Commissions d’Amélioration de l’Habitat (CAH). Son fonctionnement est donc largement décentralisé puisque ce sont les CAH, de composition similaire à celle du CA (représentants de l’Etat, des propriétaires et des locataires), qui ont la responsabilité de se prononcer en matière de recevabilité des demandes de subvention.
Le prélèvement sur les loyers est remplacé par une Taxe Additionnelle au Droit de Bail (TADB) au taux de 3.5% sur tous les loyers des logements achevés avant le 1er septembre 1948, mesure qui couvre un champ plus large que la loi du même nom et dote l’ANAH de ressources financières plus importantes. La TADB, perçue directement par l’Agence, est alors redistribuée sous forme de subventions pour améliorer les logements locatifs privés achevés avant le 1er septembre 1948 et qui ne disposent pas des trois éléments de confort : WC, salle de bains, chauffage central.
En 1977, l’action de l’ANAH est renforcée par la mise en place des Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat (OPAH) qui vont contribuer de façon déterminante à revaloriser les quartiers anciens des villes et des bourgs ruraux. Objet d’une convention tripartite entre l’ANAH, une ou plusieurs collectivités locales et l’Etat, les OPAH visent à favoriser l’amélioration des logements anciens et leur environnement, en coordonnant l’action publique et l’initiative privée. Parallèlement, l’ANAH adapte ses interventions aux orientations politiques successives : salubrité, qualité technique du bâti, travaux d’intérêt architecturaux, travaux spécifiques pour les handicapés, et travaux d’économie d’énergie qui bénéficient en 1980 de l’extension de la TADB au taux de 0.5% au parc construit entre 1948 et 1975.
La budgétisation et les nouvelles missions de l’Agence
Une fois les bases du système établies, la décision d’installer l’Agence dans un rôle de mise en œuvre de la politique globale de l’Etat pour l’utilisation optimale du parc existant et la prise en compte des plus démunis, conduit à de nouvelles modifications de son champ d’action.
D’abord, en 1987, la TADB est budgétisée : elle est désormais perçue directement par l’Etat qui verse à l’ANAH une subvention d’intervention dont les crédits sont ouverts chaque année dans la loi de finances.
Puis en 1990, dans la continuité de la loi Besson, l’ANAH met en place les Programmes Sociaux Thématiques (PST) dont l’objet est d’améliorer les conditions de confort des logements locatifs privés destinés à être loués à des personnes ou des familles défavorisées.
Enfin, en 1992, constatant que le parc de logements des années 1950-1970 conjugue dégradation du bâti et présence de populations en difficultés sociales importantes, l’assiette de la TADB est étendue à l’ensemble du parc locatif privé de plus de 15 ans au taux uniforme de 2.5%, ce qui étend le champ d’action de l’Agence et lui permet d’intervenir sur les copropriétés dégradées très présentes sur ce parc.
Plus récemment, la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) du 13 décembre 2000 permet à l’ANAH d’être l’acteur principal de l’amélioration du parc privé avec des responsabilités accrues qui s’articulent autour de trois axes prioritaires : le renforcement du caractère social des interventions, l’éradication de l’habitat « indigne » et un habitat compatible avec le développement durable, notamment en terme de santé publique. Dans ce cadre, la loi élargit encore le domaine d’intervention de l’ANAH en lui confiant l’aide apportée aux propriétaires occupants à faibles ressources (la PAH). De plus, la loi réaffirme le rôle social de l’agence en englobant les logements privés conventionnés, améliorés avec ses aides, dans la définition du logement social (art. 55 de la loi SRU).
La débudgétisation de l’Anah et la réforme des aides
Rebaptisée en 2006, par la loi « engagement national pour le logement » (ENL), Agence nationale de l’habitat (l’acronyme Anah étant conservé), l’Agence voit son environnement institutionnel évoluer : d’une part, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ouvre la possibilité aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et aux départements de solliciter auprès de l’Etat la délégation de compétence pour l’attribution des aides publiques en faveur de la réhabilitation de l’habitat privé et social (la moitié des aides de l’Agence sont désormais attribuées par les collectivités territoriales) ; d’autre part, la réforme de l’administration territoriale de l’Etat (REAT) institue le préfet de région comme délégué régional de l’Agence, le préfet de département restant compétent pour attribuer les aides hors des territoires en délégations de compétence, en s’appuyant sur les directions départementales des territoires (DDT).
Parallèlement, les modes de financement évoluent. Depuis 2009, le budget d’intervention de l’Agence n’est plus financé par l’Etat. Les recettes de l’ANAH se sont diversifiées et sont actuellement constituées : de la taxe sur les logements vacants (TLV), du produit de la vente aux enchère des quotas « carbone », d’une contribution des fournisseurs d’énergie (GDF Suez, EDF, Total) au titre des certificats d’économie d’énergie, d’une contribution d’Action Logement (1% logement), et enfin, d’une part de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA).
La multiplicité des financements traduit l’évolution et la diversification des missions de l’Agence. Ces dernières s’articulent désormais autour de quatre priorités : la lutte contre l’habitat indigne (sa mission historique), la lutte contre la précarité énergétique, la prévention et le traitement des copropriétés dégradées, et l’adaptation des logements à la perte d’autonomie. Ces missions s’inscrivent dans un cadre d’intervention rénové par la réforme des aides de 2010 qui renforce la vocation sociale et la justification technique des aides de l’Anah qui sont désormais prioritairement déployées en faveur des propriétaires occupants les plus modestes.
Yannick Martin (2003)
Révision Isabelle Rougier (juin 2015)
