L’intervention des communes dans les secteurs de l’habitat et du logement est ancienne, mais elle a longtemps dû se contenter d’un cadre normatif partiel. Une loi de 1850 est ainsi venue définir les conditions de salubrité des logements, tout en ouvrant aux conseils municipaux la faculté de définir les travaux d’assainissement à effectuer. Au siècle suivant, les deux guerres mondiales, mais aussi les profondes mutations de la société française (exode rural…), conduisirent les pouvoirs publics à compléter la législation afin de faire face à une grave crise du logement. Une ordonnance du 11 octobre 1945, notamment, a autorisé les communes à instaurer un service municipal ou intercommunal du logement. Créés à titre temporaire, ces services ont été chargés de mieux répartir les logements existants en dressant un fichier général des locaux à usage d’habitation, ayant pour objet de déterminer les logements vacants, inoccupés ou insuffisamment occupés. Mais c’est une intervention massive de l’Etat, fonction d’une politique du logement définie par lui, qui s’impose à titre principal ; les communes doivent prendre acte de l’approche quantitative d’abord privilégiée pendant les « trente glorieuses ». La démarche qualitative privilégiée à partir de 1977, tournée vers l’offre d’un logement de bonne qualité et l’amélioration de la qualité du parc existant, précède cependant une meilleure prise en compte des priorités locales dans la mise en œuvre de la politique du logement. C’est ainsi que les communes, au même titre que les départements et les régions, se virent assigner par le législateur de 1983 la charge de définir, dans le cadre de leurs compétences, « leurs priorités en matière d’habitat ». La matérialisation de cette compétence est le programme local de l’habitat (PLH) créé à la même date et principalement mis entre les mains des communes dans ce premier temps. C’est à partir de la loi Chevènement de 1999 que cet outil et l’essentiel de la compétence qui lui est liée glisse vers le niveau intercommunal qui en obtiendra l’exclusivité à partir de 2006, malgré une brève parenthèse ayant rouvert temporairement la possibilité de PLH communaux pour de grandes communes franciliennes qui n’étaient alors pas attachées à un EPCI entre 2009 et 2015.

Une légitimité discutée

Il a longtemps été considéré comme légitime que les communes se saisissent des problèmes du logement et de l’habitat, complémentairement à la politique nationale et dans le cadre défini par elle. Le logement, social en particulier, constitue à l’évidence un levier déterminant des politiques de peuplement par les communes. Il apparaît comme un élément d’équilibre social et s’inscrit dans le cadre des équipements de proximité.
Historiquement, la légitimité de l’intervention des conseils municipaux, principaux rouages d’une démocratie locale à laquelle les Français sont très attachés, s’apprécie au regard de la clause générale de compétence, retranscrite de la loi du 5 avril 1884 au code général des collectivités territoriales (CGCT, article L. 2121-29) : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Reprenant une jurisprudence traditionnelle, le Conseil d’Etat, par un arrêt rendu le 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Barœul, a eu l’occasion de réaffirmer que la clause générale de compétence « habilite le conseil à statuer sur toutes les questions d’intérêt public communal, sous réserve qu’elles ne soient pas dévolues par la loi à l’Etat ou à d’autres personnes publiques et qu’il n’y ait pas d’empiétement sur les attributions du maire ». Cette jurisprudence a conduit la haute juridiction à reconnaître la légalité d’une allocation municipale d’habitation, accompagnée de mesures de réinsertion. En matière de logement et d’habitat, objet d’intérêt communal s’il en est, la commune s’est donc vue reconnaître, sur le fondement de la clause générale de compétence, une vocation générale à intervenir, indépendamment de toute attribution spécifique de compétence. Des limites à l’intervention communale ont toutefois été posées par le juge, comme l’a rappelé le considérant de principe précité.
Cette légitimité confirmée par le Conseil d’Etat est toutefois contrebalancée par la montée en compétence des intercommunalités considérées comme plus aptes à prendre en charge, dans une logique solidaire, les stratégies locales d’habitat à une échelle correspondant mieux aux bassins de vie.

Des documents de planification diversifiés

D’autres documents que le PLH restent, sous réserve d’une prise de compétence intercommunale, à la disposition des communes. Ainsi, les opérations programmées d’amélioration de l’habitat, ayant pour objet la réhabilitation du parc immobilier privé, singulièrement en centres anciens et en milieu rural, donnent lieu à une convention passée entre la commune ou l’EPCI compétent en matière d’habitat, l’Etat et l’Agence nationale de l’habitat (ANAH). Par ailleurs, depuis la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 les plans locaux d’urbanisme (PLU), substitués aux plans d’occupation des sols (POS), et les cartes communales doivent être compatibles avec les dispositions des PLH. Cette compatibilité, renforcée par la plupart des lois des années 2000, est censée être simplifiée par le passage à l’échelle intercommunale des PLU depuis la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) du 24 mars 2014. Cette disposition reste cependant soumise à une forme de droit de véto communal puisqu’elle n’est pas mise en œuvre si 25% des communes membres de l’EPCI représentant au moins 20% de sa population s’y opposent.

Une politique du logement social sous contrainte

Des objectifs imposés par le législateur et intégrés dans la programmation locale des politiques du logement et de l’habitat, l’obligation faite aux communes urbanisées de se doter d’un minimum de 20%, puis 25%, de logements sociaux apparaît comme le plus emblématique. D’abord posé par la loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991, visant initialement les communes comprises dans une agglomération de plus de 200 000 habitants, l’objectif a été réaffirmé et approfondi par la loi SRU. Le législateur a entendu couvrir les communes de plus de 3500 habitants (1500 en Ile-de-France) comprises dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants. Et il a imposé aux communes déficitaires, déjà objet d’un prélèvement sur leurs ressources fiscales (au prorata du nombre de logements sociaux manquants), un mécanisme de rattrapage, par période de trois ans et prévoyait initialement une date butoir en 2025. La loi 3DS de février 2022 a supprimé cette date butoir et pérennisé l’objectif de rattrapage par périodes triennales glissantes. Le dispositif de sanction, d’abord déclaré non conforme à la Constitution en raison de son automaticité, a été repris par une loi du 11 décembre 2001. Il aménage la possibilité pour le préfet d’adopter un arrêté de carence à l’égard des communes défaillantes et lui ouvre, véritable pouvoir de substitution, la faculté de conclure une convention avec un organisme compétent pour la réalisation et l’acquisition de logements sociaux. Depuis la loi du 13 janvier 2013, le taux minimum de logements sociaux a été porté à 25%, sauf dans les communes situées dans des agglomérations à marché immobilier détendu.
Prolongeant la solidarité entre communes voulue par le législateur, d’autres moyens s’offrent aux communes pour promouvoir une politique locale du logement et de l’habitat même si, là encore, l’échelle intercommunale en a progressivement réduit le périmètre. Les communes ont ainsi la possibilité d’accorder des aides financières directes ou indirectes aux organismes de logement social. Elles peuvent notamment consentir des prêts et des subventions aux organismes d’HLM, souscrire à des obligations ou à des actions de sociétés d’HLM et de crédits immobiliers. Les communes peuvent encore garantir des emprunts contractés par des sociétés ou organismes en l’échange de droits de réservation pour 20% des logements des programmes garantis. Dans le même esprit, les sociétés d’économie mixte immobilières intervenant dans le domaine du logement social et du logement intermédiaire peuvent également bénéficier d’aides financières de la part des communes. A l’instar des organismes d’HLM, elles peuvent recevoir des terrains ou des constructions cédés ou apportés par la commune.
Une évolution majeure en la matière depuis le milieu des années 2010 est le glissement de la tutelle historique des communes sur les offices publics de l’habitat (OPH) vers les intercommunalités. Depuis le 1^er janvier 2021, en vertu de la loi pour l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) du 23 novembre 2018, tous les OPH communaux ont dû fusionner pour se placer à l’échelle intercommunale. Alors que le mouvement était déjà engagé au cours des 15 années précédentes dans la plupart des agglomérations du pays, une forte résistance a été enregistrée en première couronne de l’Ile-de-France et a donné lieu à des parades diverses (transformation en coopératives, vente du patrimoine à des sociétés de droit privé…).
L’action foncière des communes se rapproche pour sa part de la démarche volontariste promue par la loi SRU. La loi prescrit en effet que les communes ou les EPCI « doivent, par leur intervention en matière foncière permettre la réalisation des logements locatifs sociaux nécessaires à la mixité sociale des villes et des quartiers ». Les opérations d’expropriation ou de préemption de terrains contribuent ainsi à la réalisation au plan local de la politique du logement social et sont de plus en plus souvent replacées au niveau intercommunal.

Emmanuel-Pie Guiselin
Mise à jour Jean-Claude Driant – Février 2023

→ compétence logement (décentralisation), préemption (droit de), mixité sociale, politiques locales de l’habitat, programme local de l’habitat