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Le logement social

Souvent assimilé sans nuance au statut juridique des Habitations à loyer modéré (HLM), le terme de logement social recouvre une réalité bien plus large dont il faut tracer les contours avant de resserrer le regard sur l’acception dominante, notamment pour traiter d’un outil majeur des politiques de l’habitat, tant à l’échelle nationale que locale.

Enjeux et débats autour d’une définition

Le terme de logement social est omniprésent dans le langage des acteurs de l’action publique sur l’habitat. Sa définition n’est pourtant pas véritablement normée, même si quelques clarifications ont été rendues nécessaires pour l’application de diverses dispositions légales ou réglementaires. C’est le cas de l’obligation faite aux communes urbaines d’atteindre un taux de 25% de « logements locatifs sociaux » sur leur territoire (article 55 de la loi Solidarité et renouvellement urbains du 14 décembre 2000 porté de 20 à 25% par la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) du 24 mars 2014). La définition correspondante, inscrite dans la loi, a donné lieu à d’âpres débats parlementaires, preuve qu’elle n’allait pas de soi.
Le seul consensus véritable sur la définition du logement social en France porte sur le fait qu’il accueille, peut accueillir ou doit accueillir les ménages qui éprouvent des difficultés à se loger dans de bonnes conditions de taille et de confort dans le cadre strict des mécanismes marchands, soit parce que l’offre nécessaire n’est pas présente en quantité suffisante, soit parce que son accessibilité est limitée, notamment pour des raisons de prix. Cette définition très englobante contribue à différencier la conception française du logement social, souvent dite « généraliste » de celle que l’on peut rencontrer dans d’autres pays européens. En effet, certains, tels l’Italie ou l’Espagne, en concentrent le rôle sur l’accueil des plus pauvres (on parle alors d’un modèle « résiduel »), alors que d’autres, tels les modèles traditionnels des Pays-Bas ou de la Suède, en ont fait avant tout un instrument de régulation globale du marché exerçant une influence directe sur les prix (on parle alors d’un modèle « universel » en voie de disparition car contraire au respect de la libre concurrence porté par l’Union européenne).
Si l’on en reste au cadre français, un premier clivage sépare une conception juridique du logement social, qui en délimiterait le champ à la lumière d’une réglementation particulière qui s’appliquerait à certains logements qui seraient alors qualifiés de « sociaux », d’une acception sociologique qui considèrerait qu’un logement est social si les conditions dans lesquelles il est offert permettent à des ménages en difficulté d’y accéder plus facilement qu’à ceux qui relèvent de mécanismes strictement marchands. Les politiques de l’habitat mobilisent principalement la première de ces deux acceptions, mais ne négligent pas totalement la seconde, distinguant dans le vaste champ qu’elle couvre un parc social « de droit », avec son encadrement institutionnel, d’un parc social dit « de fait ». Ce dernier est, à son tour, fort délicat à délimiter. En effet, en l’absence de réglementation spécifique, on peut en définir le rôle social soit par son occupation constatée, soit par son accessibilité potentielle, les deux approches ne rendant pas forcément compte des mêmes réalités sociales et économiques. C’est ainsi, par exemple, que les logements loués par des marchands de sommeil sont généralement occupés par des ménages en grande difficulté et ne parvenant à accéder ni au parc social de droit, ni aux conditions ordinaires du marché, alors que les loyers pratiqués, ainsi que les conditions contractuelles de la relation entre le bailleur et le locataire sont souvent très défavorables à ce dernier. A l’inverse, la persistance d’un parc de logements acceptables offerts par leurs propriétaires dans des conditions tout à fait légales et à des prix anormalement bas ne constitue aucunement une garantie d’occupation par des ménages connaissant des difficultés pour se loger aux conditions du marché. Dans la première situation, on parlera de logement indigne et d’exploitation de la pauvreté ; dans le second, on évoquera des rentes de situation. On voit bien l’ambiguïté de telles notions, dans la mesure où l’activité du marchand de sommeil, aussi condamnable soit-elle, répond objectivement à un besoin que le logement social de droit ne satisfait pas, notamment pour des personnes sans papiers. Plus largement, si on s’intéresse aux conditions de logement des ménages à faibles revenus, en fonction du seuil de ressources utilisé, on constate qu’entre les deux tiers et les trois quarts d’entre eux habitent hors du parc social de droit, beaucoup, surtout lorsqu’ils sont âgés, étant propriétaires. Faut-il alors parler de logement social ?
Ces questions étant posées, on peut choisir de restreindre le champ à celui des logements dont la production ou la mise à disposition a été facilitée par des aides publiques, dans le but de les rendre accessibles aux ménages rencontrant des difficultés à se loger selon leurs besoins. Apparaît alors un second clivage, qui distingue les logements aidés à statut locatif de ceux qui sont en accession à la propriété. Même si, dans un cas comme dans l’autre, il s’agit d’aides destinées à favoriser des ménages modestes, ce qui devrait suffire à définir le caractère social des logements qu’elles financent, il s’avère nécessaire de distinguer ceux qui, du fait de la réglementation qui s’y attache, maintiendront leur rôle dans la durée, y compris s’ils changent d’occupants, de ceux qui, une fois acquis, constituent pour le ménage un patrimoine aliénable sans condition particulière et ayant perdu de fait son caractère social dès lors que le prêt aidé aura été intégralement remboursé. Il faut donc tenir compte d’une dimension temporelle qui distingue clairement la location de l’accession sociale à la propriété. Cette distinction est toutefois perturbée depuis la fin des années 2010 par l’introduction de l’accession à la propriété accompagnée d’un bail réel solidaire (BRS) par laquelle les prix de revente et les plus-values sont étroitement encadrées dans le but de maintenir durablement le caractère social du logement.
Plus avant, ce critère de durée peut aussi s’appliquer au statut locatif dès lors que l’application d’une réglementation propre au logement social ne s’applique qu’au cours d’un nombre d’années fixé par contrat entre le bailleur et les pouvoirs publics. Règle générale en Allemagne où le parc social résulte de conventions signées entre l’État et le propriétaire pour une durée donnée, cette acception temporaire du logement locatif social existe aussi en France mais de façon marginale.
On le voit, dès lors que l’on souhaite dépasser une acception institutionnelle simple, il devient difficile de tracer les contours précis d’une définition du logement social. Du point de vue juridique, dans sa version en vigueur à la mi-2021, l’article 55 de la loi Solidarité et renouvellement urbains du 14 décembre 2000 en limite le champ avec précision :

  • aux logements locatifs appartenant aux organismes d’HLM (à l’exception des logements intermédiaires construits après 1977 et non conventionnés) ;
  • aux autres logements locatifs conventionnés dont l’accès est soumis à un plafond de ressources, appartenant notamment à des personnes physiques ayant bénéficié des aides de l’Agence nationale de l’habitat ou à des investisseurs ayant construit à l’aide des prêts locatifs sociaux (les « PLS privés ») mis en place en 2000 ;
  • aux logements locatifs appartenant à une liste limitative d’établissements publics et sociétés d’économie mixte (départements d’Outre-Mer, houillères de bassin, Entreprise minière et chimique, etc.) ;
  • aux logements et lits des logements-foyers et résidences sociales, ainsi que les places des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS).
  • aux logements en accession à la propriété :
    • résultant de la vente des logements sociaux à leurs occupants (pendant 10 ans) ;
    • vendus par l’intermédiaire du prêt social location-accession (PSLA) (pendant 5 ans suivant la levée de l’option) ;
    • vendus accompagnés d’un bail réel solidaire (BRS) sans limitation de durée.

Sont donc exclus les logements locatifs dits « intermédiaires », soumis à des plafonds de ressources, mais non assortis de convention et, bien-sûr, l’intégralité du parc social de fait.
Du point de vue des statistiques, le logement social est généralement réduit à son acception la plus étroite, c’est-à-dire celle recouvrant le parc locatif appartenant à des personnes morales spécialisées, principalement les organismes d’HLM et accessoirement les sociétés d’économie mixte ainsi que les collectivités territoriales propriétaires d’un patrimoine de logements qu’elles mettent en location.

Les HLM et le logement locatif social

Les habitations à loyer modéré constituent le cœur de l’acception française du logement locatif social ; construites et gérées par des organismes spécialisés dont c’est la mission principale, elles sont les outils majeurs des politiques publiques lorsque celles-ci cherchent à augmenter ou maintenir une offre de logements accessibles aux ménages ayant du mal à satisfaire leurs besoins dans le cadre marchand.
La construction neuve ou l’acquisition de logements, puis leur gestion, sont les activités principales des organismes d’HLM. À ce titre, ils sont, dans le paysage des acteurs français de l’habitat, pratiquement les seules personnes morales construisant des logements qu’ils gèreront ensuite pour leur propre compte. À titre secondaire, la plupart d’entre eux sont habilités à mener des opérations d’aménagement et ils peuvent agir en tant que promoteurs, à condition que les logements qu’ils construisent pour la vente soient destinés à de l’accession aidée pour des ménages modestes.
Les organismes d’HLM gèrent, en 2020, 4,7 millions de logements et 300 000 logements foyers soumis à la réglementation spécifique du secteur, laquelle peut être schématisée en trois rubriques : des conditions de ressources maximum pour y accéder, des loyers plafonnés, et un bail particulier qui garantit le droit au maintien dans les lieux pour les locataires, sans limite de durée et quelle que soit l’évolution postérieure de leurs revenus (sauf lorsque ces revenus dépassent 150% des plafonds de ressources les plus élevés, situation dans laquelle le bailleur impose un bail de 18 mois non renouvelable). Les logements sont attribués aux demandeurs selon une procédure par laquelle c’est l’organisme propriétaire qui prend la décision finale, choisissant parmi les candidats présentés par les différents réservataires.
Pour le secteur locatif social, il existe deux grands types d’organismes d’HLM (nous n’évoquerons pas ici les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif pour l’accession à la propriété -Sacicap- ou les coopératives qui n’interviennent que de façon très marginale sur le marché locatif) : ceux qui relèvent du secteur privé (des sociétés anonymes, désormais connues comme « Entreprises sociales pour l’habitat » –ESH-) et les établissements publics (Offices publics de l’habitat –OPH-). Le parc de logements HLM se répartit à peu près à parité entre ces deux « familles ». Un bref éclairage historique permet de comprendre cette coexistence.
En effet, l’histoire du logement social en France commence dans la seconde moitié du XIXème siècle par une série d’initiatives privées issues principalement des milieux patronaux soucieux de s’attacher durablement une main-d’œuvre que la révolution industrielle attirait vers les pôles urbains en cours de constitution. Là où l’ampleur des besoins le justifiait, ces initiatives ont donné naissance à des sociétés immobilières à vocation sociale que le premier congrès, en 1889, réunit sous le terme de « sociétés d’habitation à bon marché » (HBM). Leur existence légale est confirmée par la loi Siegfried du 30 mars 1894. Les ancêtres des sociétés anonymes d’HLM (le terme d’habitation à loyer modéré n’apparaît qu’à partir de 1950), de droit privé, mais sans but lucratif, sont donc en place avant leurs homologues, offices publics, dont la création, à l’initiative des communes et des départements, n’est rendue possible qu’à partir de la loi Bonnevay de 1912. En 1971, la création du statut d’OPAC (offices publics d’aménagement et de construction) avait donné aux offices publics qui le souhaitent la possibilité de jouir d’une meilleure souplesse de gestion, c’est sur cette base que les statuts du secteur public ont été réunifiés en 2007 sous l’intitulé d’Offices publics de l’habitat.
Dans le paysage contemporain du logement locatif social, on distingue donc deux grandes familles d’organismes :

  • Les 220 offices publics (au 31/12/2020), établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), relevant d’une logique de service public, sous la tutelle d’intercommunalités ou de départements.
  • Les 176 entreprises sociales pour l’habitat (2021) sociétés anonymes qui, tout en respectant la même réglementation du logement social que les offices et en maintenant le cap de la non-lucrativité, restent principalement tournées vers les entreprises et la satisfaction des besoins des salariés, notamment dans le cadre des mécanismes du 1% logement.

Le logement social, outil des politiques publiques

Du fait de sa réglementation spécifique et grâce aux financements aidés qu’il canalise, le logement locatif social constitue un outil important au service des politiques du logement, de l’habitat et de la ville. L’utilisation qui en est faite est multiple et donne parfois lieu à quelques contradictions.
La première finalité affectée au parc social est celle de la satisfaction des besoins en logement des ménages. Il constitue à ce titre le cœur des politiques sectorielles de l’État et son rôle a évolué après la seconde guerre mondiale, passant d’une réponse massive qui visait à résorber le déficit global qui touchait le pays jusqu’au début des années 1970 à un ciblage désormais prioritaire à destination des populations connaissant des difficultés économiques et sociales.
Mais le logement social est également utilisé par l’État comme puissant stimulant de l’activité du bâtiment. En effet, par l’ampleur des apports financiers mobilisés à partir de la fin des années 1950 pour aider à la construction neuve, puis à la réhabilitation, le budget de l’État et la collectivité en général ont contribué à la constitution d’un secteur économique puissant. Périodiquement, lorsque la promotion immobilière ou l’accession à la propriété connaissent des difficultés conjoncturelles, l’État utilise le logement social pour relancer l’activité par des mesures contracycliques, y compris en rendant possible, depuis le début des années 2000, l’achat, par les bailleurs sociaux, de logements neufs à des promoteurs privés (la « Vefa hlm » qui représente au début des années 2020 environ 55% de la production totale). De plus, depuis l’après-guerre, la réglementation des aides à la pierre a fortement contribué à favoriser la production de logements de qualité et dotés des équipements sanitaires qui faisaient encore largement défaut dans le parc privé antérieur à 1948.
Au-delà de ces finalités sociales et économiques directement sectorielles, le logement social est l’un des outils de politiques plus transversales de maîtrise du développement urbain et du peuplement.
Fortement mis à contribution pendant la construction des grands ensembles, il a joué un rôle important dans la configuration urbaine prônée par la modernité triomphante. Depuis, notamment dans les opérations d’urbanisme d’envergure, des villes nouvelles aux ZAC, le logement social a fréquemment été utilisé comme moteur du développement urbain et de la viabilisation des secteurs choisis par les politiques publiques pour orienter une croissance organisée des villes. C’est aujourd’hui l’un des instruments des politiques qui favorisent la densité aux dépens de l’étalement urbain.
La réglementation sociale qui s’applique au logement HLM dessine les spécificités du peuplement qui lui correspond, d’où la tentation constante de l’État et des collectivités territoriales d’utiliser sa production et sa gestion pour influer sur les contours des peuplements locaux. Parfois purement électoraliste, cette utilisation du logement social trouve aujourd’hui sa légitimité dans le concept de mixité sociale. Remis à l’ordre du jour des politiques urbaines depuis le début des années 1990, il considère le parc social comme l’instrument principal de l’introduction de ménages modestes dans les communes et quartiers dont ils sont exclus par le marché du logement. C’est notamment le sens de l’article 55 de la loi SRU déjà évoqué.
Mais l’utilisation du logement social pour contribuer à la mixité n’est pas une nouveauté. Les grands ensembles, principalement construits par les maîtres d’ouvrage HLM, étaient fondés sur des principes de mélange des catégories sociales en juxtaposant des immeubles en accession à la propriété avec des patrimoines locatifs auxquels s’appliquaient des réglementations plus ou moins contraignantes, créant ainsi, avant l’heure, les concepts de logement intermédiaire et de parc « très social » qui referont surface au cours des années 1990. Les effets de filtrage produits par les mobilités résidentielles ont souvent mis à mal ces équilibres sociaux savamment construits ; les concentrations de précarité qui ont donné naissance à la politique de la ville ne sont donc pas toujours le résultat de la programmation de tel ou tel type de logements, mais bien plus souvent de processus sociaux et urbains qui échappent dans une large mesure à la maîtrise des acteurs de la production et de la gestion HLM.

Jean-Claude Driant
Juin 2021

Références bibliographiques :

Amzallag Michel, Taffin Claude (2010), Le logement social, LGDJ.

Houard Noemie (sous la direction de) (2011), Loger l’Europe, La Documentation française.

Wertenschlag Bruno (2019), Le logement social en action, Dalloz


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