Très présent, pour ne pas dire omniprésent dans les discours depuis de nombreuses années, le locatif intermédiaire se définit par référence à une cible de clientèle mais aussi à des produits de financement ou fiscaux.
L’équilibre en matière de locatif intermédiaire n’est guère aisé à trouver, comme l’attestent les nombreux échecs quantitatifs du passé.
Trop riche ou trop pauvre… mais pas rapport à quoi ?
La fixation des plafonds de ressources pour l’accès au logement HLM et parallèlement les niveaux de loyer sur le secteur libre font apparaître des situations paradoxales pour certains ménages et dans certains lieux. Ils peuvent être exclus des deux offres, trop riches pour pouvoir bénéficier d‘un logement HLM et trop pauvres pour pouvoir louer un logement décent au prix du marché (et a fortiori pour pouvoir accéder à la propriété). Ce groupe constitue la cible du locatif intermédiaire et se définit donc par référence à un critère central : le revenu.
Il découle de cette définition, en apparence simple, un abîme de perplexité au plan opérationnel, quantitatif mais également conceptuel. La plage de revenus correspondant à la cible varie en effet en fonction des prix de marché et sera d’autant plus large que le marché est plus tendu, et à l’inverse quasi inexistante en dehors des grandes agglomérations. Mais l’appréciation ne saurait être absolue. Trop pauvre correspond à une réalité subjective, fonction d’un choix d’emplacement. Le fait de ne pouvoir habiter au centre-ville ou dans telle commune ou tel quartier de l’agglomération ne préjuge en rien des capacités à se loger de manière plus excentrée ou dans une commune moins valorisée, à accepter des conditions de logement moins favorables (en taille par exemple). Une autre formulation de ce type de problématique s’exprime dans le choix contraint pour de nombreux ménages de rester locataire en collectif en centre-ville ou d’accéder à la propriété en individuel en zone excentrée.
Développer le locatif intermédiaire résulte donc d’une orientation globale en matière de régulation des marchés. Les facteurs exposés font toutefois qu’aucune évaluation quantitative ne s’impose, même si de nombreux facteurs poussent à la diversification de l’offre en faveur du locatif intermédiaire : ciblage croissant des HLM, hausse des loyers privés, mobilité plus forte, etc.
Des produits privés difficiles à cibler
Le conventionnement locatif privé a connu de nombreux avatars, depuis le PLA du Crédit Foncier (PLA-CFF) au prêt locatif social (PLS), en passant par le prêt conventionné locatif (PCL), le prêt locatif intermédiaire (PLI), le conventionnement Anah avec ou sans travaux. Les dispositifs fiscaux comme le Besson, le Robien, le Duflot, le Pinel, participent de cette offre bien que n’étant pas soumis à la signature d’une convention avec l’Etat, mais à un simple engagement de location. Tous ces produits ont en commun de proposer, pendant la durée de la convention ou de l’engagement, un loyer supposé inférieur au loyer de marché. Ce renoncement à une fraction du loyer est en partie ou totalement compensé par des aides. Le locatif intermédiaire se définit aussi par référence à un ciblage social marqué par un accès restreint sous conditions de ressources, dont les plafonds sont fixés en référence aux plafonds d’accès au logement HLM.
Les expériences passées attestent de la difficulté de calibrer avec justesse effort de loyer demandé, aide accordée et ciblage plus ou moins social de la clientèle.
La fixation des barèmes de loyers plafonds est un exercice difficile, qui suppose une connaissance assez précise des loyers de marché. En pratique, il s’avère délicat voire hasardeux pour les organes déconcentrés de l’administration de naviguer entre deux écueils majeurs :
– le déséquilibre financier, faute d’un niveau d’aide suffisant eu égard aux exigences sociales imposées. Cette situation, qui s’observe en particulier sur les marchés tendus, se traduit par une « production » confidentielle de locatif intermédiaire dans ces zones, c’est-à-dire précisément là où il paraît le plus utile ;
– l’octroi de rentes de situation, lorsque l’aide accordée est disproportionnée par rapport à l’effort de loyer demandé au propriétaire. On a donc fait du logement conventionné d’autant plus facilement que le loyer de convention était proche, voire dans certains cas extrêmes supérieur au loyer de marché. Ceci explique que l’Etat ait progressivement recentré les différents outils existants sur les seules zones tendues.
Cette question du calibrage de l’aide en fonction de l’effort réel de loyer fourni n’a pas encore trouvé sa solution, faute de pouvoir multiplier à l’infini les zones de loyer et de disposer des marges de manœuvre budgétaires et/ou fiscales suffisantes. C’est pourquoi, les réalisations restent modestes, de l’ordre de quelques milliers par an si l’on excepte les dispositifs fiscaux destinés aux seuls investissements dans le neuf.
Une offre HLM en devenir
Longtemps, le locatif intermédiaire en secteur HLM s’est limité aux opérations financées à l’aide d’un prêt locatif social (PLS) ou d’un prêt locatif aidé du Crédit Foncier –PLA-CFF) , auquel le PLS a succédé.
Le paysage a été entièrement bouleversé avec l’ordonnance de juillet 2014 qui rétablit un statut du logement intermédiaire.
Le PLS en secteur HLM peut être présenté soit comme un outil indispensable de mixité sociale, soit comme un produit qui capte des ressources au détriment de l’offre PLUS ou PLAI, mieux adaptée aux besoins des plus pauvres. Les polémiques ont conduit à un encadrement de plus en plus strict du produit.
L’ordonnance de 2014 encadre, de manière très précise, le produit intermédiaire : en limitant l’offre aux communes assujetties à la taxe sur les logements vacants ; en définissant les trois conditions pour entrer dans le champ (l’existence d’une aide publique ou privée (autre personne morale), l’occupation à titre de résidence principale, le respect des plafonds de prix d’achat ou de loyer).
Dans ce cadre, les organismes HLM peuvent soit construire ou gérer du locatif intermédiaire dans la limite de 10% de leur patrimoine, soit créer des filiales dédiées dans des conditions très encadrées. Il s’agit, là encore, d’éviter des dérives financières au détriment du logement plus social.
Bernard Coloos
Mars 2023
