– Les sans-abri (quelques milliers chaque soir), complètement à la rue, représentent les formes les plus visibles de la pauvreté. Les autres sans-domicile (au moins 300 000) sont ciblées par une politique publique dense, en cours de révision.
– De nouveaux objectifs (logement d’abord) et un contexte changé (crise migratoire, investissement puissant de l’État, affirmation de l’échelle européenne) recomposent l’action publique en direction de la grande pauvreté.
– Les associations, dans la diversité de leurs fonctions sur ces questions, pourront connaître des changements importants, certaines se diluant totalement dans les logiques publiques, d’autres conservant leurs marges de manœuvre.
De qui et de quoi parle-ton ?
Ils sont des milliers chaque soir à dormir dehors. Ce sont les sans-abri. La même nuit, ils sont des centaines de milliers à être hébergés. Ce sont tous les autres sans-domicile. Ils se trouvent, qui dans des centres d’hébergement d’urgence, où ils ne pourront pas rester, qui dans des logements dont la location est assurée par des associations, qui dans des hôtels payés par l’État, qui encore dans des centres d’accueil spécialisés pour familles en détresse ou pour demandeurs d’asile. Près d’un million de personnes, aujourd’hui en France, estiment avoir vécu, au cours de leur existence, une telle situation. C’est dire que le problème est d’importance.
Les sans-abri, vivant dans l’espace public, sont les plus visibles, au vu et au su de tous les autres habitants et passants, tout au long de la journée et de la nuit. Isolés ou par petits groupes, allongés à même le sol ou abrités sous des tentes, ils constituent la figure iconique des SDF. Quand on pense à ce sujet, ce sont eux qui viennent à l’esprit. Quand un reportage écrit ou télévisé porte sur la pauvreté, ce sont des images de sans-abri qui viennent l’illustrer. S’ils sont les plus clairement repérables dans l’espace public, ils ne sont pas les plus nombreux des sans-domicile. Bien loin de là. L’image habituelle fonctionne parfaitement : les sans-abri incarnent la partie émergée de l’iceberg de l’ensemble des problèmes de logement et de pauvreté.
Les SDF constituent la pointe visible de tendances plus générales. Se pencher sur les SDF, c’est aborder un concentré de tous les problèmes sociaux (chômage, permanence et mutations des inégalités, évolutions de la famille, tensions sur le marché du logement) et un précipité des difficultés de l’action publique (tant pour ce qui concerne les politiques sociales que les politiques d’urbanisme et de police ou encore d’asile et d’immigration).
Le terme SDF ne s’impose pas forcément. Le sigle SDF (pour « sans domicile fixe ») se retrouve dès le XIXe siècle sur des registres de police. L’abréviation, qui s’est imposée récemment, associe les significations de sans-logis (absence de logement), de sans-abri (victime d’une catastrophe), de clochard (marginal n’appelant pas d’intervention publique), de vagabond (qui fait plutôt peur), ou encore de mendiant (qui sollicite dans l’espace public). Alors que jusqu’au début des années 1990, on parlait surtout de clochards et de sans-abri, les trois lettres désignant les sans domicile fixe ont supplanté ensuite toutes les autres désignations.
L’intérêt du mot SDF, qui englobe les situations que l’INSEE voudra bien recenser comme « sans-domicile » et que le passant lambda croise dans la rue, s’avère double. Le vocable est assez flou pour réunir la plupart des dimensions de l’errance et de l’indigence sans logement. Il est assez précis pour être aisément compris par tout le monde.
Ces dernières années, des mots comme SDF ou sans-abri ont pu être critiqués. De tels substantifs véhiculeraient des images dégradantes. Fleurissent dès lors de nouvelles propositions, alambiquées, comme « personnes en situation de rue » (pour les sans-abri, donc), « citoyens européens vulnérables en mobilité » (pour les Roms dans des bidonvilles) ou encore « personnes aux droits incomplets » (pour les sans-papiers).
Nombre de discussions sémantiques peuvent s’engager. Elles éloigneraient de l’essentiel : caractériser, dénombrer, agir, innover.
Les sans-abri sont donc les personnes qui vivent et dorment à la rue. Combien sont-ils ? Une manière d’approcher un ordre de grandeur consiste à rassembler les données désormais collectées par les villes qui réalisent des comptages. Ainsi, depuis 2018, des villes ont mis en place de nuits de la solidarité consistant à sillonner les rues et à recenser le nombre de personnes dormant dehors. Pour les derniers exercices on compte ainsi entre 3 et 4 000 personnes à Paris (où le sujet est très concentré), 700 à Toulouse, 250 à Grenoble, 200 à Montpellier, 170 à Rennes, 30 à Metz.
Les sans-domicile, ce sont les sans-abri, ce sont surtout les personnes dormant dans les divers types d’hébergement proposés. Ceux-ci vont d’hôtels à des équipements médico-sociaux à accompagnement plus dense en passant par ces centres spécialisés comme ceux accueillant les demandeurs d’asile. Au total, fin 2020, ce sont plus de 300 000 places qui sont proposées.
Des moyens conséquents….
Depuis le dernier quart du xxe siècle, le sujet est progressivement devenu une priorité de l’action publique. Les villes et l’État, en liaison avec les populations et les associations, sont intervenus, ont innové. Aujourd’hui, les interventions publiques qui cherchent à résoudre la question SDF s’appuient sur des budgets conséquents et sur une offre abondante, mais imparfaite, de services. Chaque année, en particulier lorsque l’hiver revient, les SDF ponctuent une actualité faite alors de drames humains et de controverses foisonnantes.
Ces polémiques ont trait à la quantité et à la qualité des services proposés. Plus fondamentalement, elles relaient des oppositions et des convictions différentes quant aux déterminants du phénomène et à la légitimité de l’intervention financée sur fonds publics.
Au-delà des grands débats, la politique publique nationale de prise en charge des sans-abri était essentiellement une politique répressive. Les délits de vagabondage et de mendicité n’ont été supprimés qu’en 1994. Pour les mal-logés, en revanche, depuis 1954 et l’appel de l’abbé Pierre, la politique du logement vise à accueillir les ménages modestes (mais pas forcément les plus pauvres). Au sujet des sans-abri, les collectivités territoriales (les anciennes paroisses) et les associations (les anciennes « œuvres ») agissaient sur un pan plus hospitalier, mais sans soutien étatique. Celui-ci s’est étendu avec le temps et fortement consolidé ces dernières années. Alors que le total des dépenses d’hébergement, du côté de l’État ne dépassait pas 500 millions d’euros à la fin des années 1990, il a atteint 3 milliards d’euros en 2019, et même 4 milliards fin 2020, en raison de la mobilisation exceptionnelle de moyens pendant la crise Covid.
Note : Le programme 177 finance, globalement, l’hébergement « généraliste ». S’y ajoutent notamment des budgets pour les résidences sociales, dont l’aide à la gestion locative sociale (AGLS), pour 26 millions d’euros en 2019, en partie redéployés sur l’hébergement d’urgence. Le programme 303 finance le dispositif national d’asile (DNA) au sein duquel le programme 104 finance les centres provisoires d’hébergement (CPH), des CHRS spécialisés pour les réfugiés.
Les sans-abri comptent-ils parmi les « invisibles » ? La question se pose dans la mesure où la préoccupation pour les fragiles et les vulnérables se dirigent de plus en plus vers ceux que l’on baptise les invisibles. L’expression semble, en première instance, assez inadéquate pour des personnes particulièrement visibles à la rue. Elle se comprend cependant dans la mesure où leur présence, devenue habituelle, choque peut-être moins.
… et de nouvelles orientations
Une stratégie de refondation de la prise en charge des sans-abri, lancée en 2008, a mis en avant la logique dite « logement d’abord ». Celle-ci consiste à proposer d’abord du logement plutôt que de l’hébergement. Adaptant des expériences menées dans d’autres pays (États-Unis, Irlande, Danemark), sous l’appellation « housing first », la démarche est double.
D’abord, il s’agit de reloger le plus rapidement possible des sans-domicile. Sur le plan des dépenses publiques, le logement est moins onéreux que les centres d’hébergement et les chambres d’hôtel.
Ensuite, les politiques de « logement d’abord » permettent de mener des expérimentations à destination des sans-abri en plus grande difficulté. Des programmes pilotes « Un chez-soi d’abord » ont ainsi été menés dans quatre villes (Lille, Marseille, Paris, Toulouse), cherchant à apporter de nouvelles réponses pour l’accès au logement et aux soins de SDF souffrant de troubles psychiques.
Ces expérimentations et cette stratégie sont appelées à s’étendre dans le contexte de développement d’un « service public de la rue au logement ».
Les questions qui se posent, pratiquement, sont celles de l’offre d’hébergement et de logement social. Avec, au sujet du logement social, un dilemme celui de trop y faire accéder de personnes démunies, au risque de constituer des ghettos difficilement gérables. La question première posée par la stratégie « logement d’abord », pour l’avenir, est pourtant bien celle-ci : le logement social, d’abord pour qui ? Le modèle français, traditionnellement, vise les catégories modestes mais pas les personnes venant de la rue.
Un deuxième problème, pour l’avenir, relève de la problématique migratoire. De plus en plus les sans-abri sont étrangers et même sans-papiers. Cette évolution a trait à l’approfondissement de l’ouverture des frontières européennes et à la crise migratoire des années 2010. En témoignent les campements de migrants (qui sont sans-domicile) qui défraient la chronique depuis toutes ces années. La question pratique est de savoir si les pouvoirs publics prendront des options nettes dans la part de cette population SDF sans-papier à régulariser et la part à reconduire aux frontières. Ce débat sensible constitue l’une des problématiques essentielles du dossier.
Le troisième sujet relève toujours de l’international, avec une européanisation croissante de la considération et de la prise en charge du sans-abrisme (le terme s’est peu à peu imposé). Une « plateforme européenne de lutte contre le sans-abrisme » a été mise en place en 2021 par les institutions européennes. Elle sera appelée à mieux coordonner les politiques nationales, à fixer des standards pour les services (hébergement par exemple), à débloquer des financements. La France, très allante, sur cette innovation a à y gagner.
Julien Damon
Décembre 2021
