Pour une approche quantitative de la politique du logement : l’exemple de l’agglomération parisienne

La sous-construction dans l’agglomération parisienne est une idée largement admise. Il est vrai que durant les années 2000 l’écart de rythme de construction entre l’Île-de-France et la province était très important, mais il s’est réduit récemment.
Evidemment il n’est pas question ici de faible construction par rapport à l’espace disponible : il est évident au contraire que l’on construit beaucoup au km², et encore plus au km² non bâti. Si, par rapport aux critères de peuplement (population, croissance démographique ou parc existant), l’on construit peu, par rapport au foncier disponible l’on construit beaucoup.
La rareté foncière est donc centrale. Cette rareté est particulièrement forte dans l’agglomération parisienne, puisqu’il s’agit de l’agglomération la plus peuplée et la plus dense d’Europe. De plus, l’émiettement communal, une singularité française qui n’épargne pas l’Ile-de-France, est un handicap reconnu.
On pourrait donc s’attendre à ce que, du point de vue des flux de construction, la performance de l’agglomération parisienne soit inférieure à celle des autres agglomérations comparables. Il n’en est rien.

On construit plus de logements à Paris[1] que dans les agglomérations comparables

Pour savoir si effectivement on construit peu dans l’agglomération parisienne, le mieux est de la comparer à des espaces urbains subissant les mêmes contraintes : la comparaison avec Londres s’impose du fait de la proximité des effectifs de population et des caractéristiques physiques de la ville. Chicago, Los Angeles et New York sont ici citées mais ces villes diffèrent profondément de Paris, soit par la population de l’agglomération, soit par le mode d’urbanisation.
Comme le montrent les tableaux ci-dessous, les deux agglomérations ont des populations de taille voisine et sont très comparables aussi dans leur fonction de capitale de pays similaires, alors que les échelons administratifs diffèrent fortement.

 L’agglomération serait le bon échelon d’analyse puisque la définition est similaire, fondée sur la continuité de l’espace bâti[4]. Malheureusement l’agglomération n’est pas d’un usage aisé, car son périmètre est en extension régulière, ce qui réduit l’information statistique disponible : les unités administratives sont mieux documentées puisque dans ce cas les services de la collectivité sont directement intéressés à élaborer une base statistique durable. La comparaison va donc s’appuyer sur la plus grande structure administrative, en extrapolant les données relatives à Paris métropole (soit les 2/3 de la population de l’agglomération) à la taille de sa concurrente, le Grand Londres.

Trois fois plus de logements neufs au km² dans Paris métropole que dans le Grand Londres.

De 2007 à 2014 le nombre de logements construits annuellement est de :

Greater London               18 646
Paris métropole               25 150   [5]
New York city                 20 000 [6]
LA County                       15 000 (Permis de construire en 2013)[7]

Ainsi, le nombre de logements construits dans Paris métropole est plus élevé d’un tiers que dans le Grand Londres, pour une surface moitié moindre et une population inférieure.[8] La faiblesse de la construction à Los Angeles étonne, mais on constate que le ménage moyen est formé de 3,01 personnes, à comparer aux 2,35 personnes de l’agglomération parisienne, la baisse tendancielle de la taille des ménages y semble moins avancée ce qui est cohérent avec une moindre construction.

La construction annuelle par km² est de :

12 logements dans le Grand Londres,
33 logements pour Paris Métropole,
25 logements à New York City

Le ratio par millier d’habitants de :
2,28 à Londres
3,71 à Paris
2,37 à New York

Quel que soit le ratio utilisé, le niveau de la construction est plus élevé à Paris.

Un rythme de construction plus élevé de 76 % à Paris qu’à Londres…

Le ratio annuel de construction par habitant de Paris métropole est plus faible que celui de l’agglomération du fait du poids relatif de la commune de Paris : le ratio pour 1 000 habitants à Paris est de 1,6, alors que tous les autres départements de la région parisienne construisent entre 4,3 et 5,8 logements pour 1 000 habitants, à l’exception de la Seine-et-Marne qui en construit 6.
La moyenne de l’Ile-de-France est de 4,4, celle de la première couronne hors Paris de 4,86 et celle de la seconde couronne hors la Seine et Marne de 4,94.
La faible variation du ratio entre première et seconde couronne hors Seine et Marne, département dont on sait qu’il est le moins urbain d’Ile-de-France, permet d’utiliser ce ratio sans avoir besoin de délimiter un espace géographique précis.
On peut donc estimer la construction sur un espace parisien fictif ayant la population du Grand Londres et ainsi mener à bien la comparaison des dynamiques de construction : il suffit d’ajouter à la construction de Paris Métropole – 25 150 logements – un ratio de 4,9 pour 1 000 habitants pour les 1,5 million d’habitants supplémentaires, soit 7 350 logements.
On aboutit ainsi à évaluation de 32 500 logements par an, soit 4 pour 1 000 habitants pour cet espace fictif (et environ 45 000, soit 4,4 pour 1 000 habitants, dans l’agglomération), à comparer à 18 650 pour le Grand Londres.
A population égale, le rythme de construction est donc supérieur de 76 %[9] à Paris par rapport à celui de Londres.

.. mais une croissance du stock de logements plus rapide à Londres qu’à Paris

Dans son rapport Housing in London 2014, l’autorité d’agglomération du Grand Londres (Greater London Autorithy) montre que la croissance du stock de logements est plus rapide dans le Grand Londres que dans Paris Métropole sur la période 2001-2011 : 0,7 % par an contre 0,5% par an entre 2001 et 2011, soit 230 000 logements dans le Grand Londres contre 200 000 dans Paris étendue à la population du Grand Londres (et 170 000 à New York alors que la construction de logements neufs est supérieure à ce nombre). Ce résultat, surprenant à première vue, s’explique par le fait qu’à Londres la croissance du parc de logements est supérieure au nombre de logements neufs, alors que c’est l’inverse à Paris.
En effet à Londres une offre additive provient de la division de grands logements (dont la statistique est publiée) et de la réaffectation de bâtiments non résidentiels. Il n’est pas exclu que la désindustrialisation ait offert des opportunités en plus grand nombre à Londres qu’à Paris, mais aussi que la capacité d’aménagement- et donc de démolition reconstruction -des opérateurs publics et privés soit plus forte à Paris.
Il est aussi possible que le manque manifeste de logements conduise à mobiliser une offre médiocre mais immédiatement disponible. La baisse du taux de vacance (d’environ 3,7% à 2,2% en 10 ans) va dans ce sens.

600 000 logements de plus à Paris qu’à Londres (+17%).

Le plus haut niveau de construction à Paris est-il dû à une plus grande insuffisance de logements à Paris qu’à Londres ? Cela ne ressort pas des statistiques.

A New York le stock est en 2013 de 3 394 486 (y compris 10 % de vacants dont la définition comprend des résidences secondaires).Pour parfaire la comparaison, il faut là aussi extrapoler les données de Paris Métropole à une zone fictive, comparable en population au Grand Londres : le calcul est plus discutable que celui du rythme de construction car le stock de logements par habitant est assez variable selon les départements périphériques, sans doute du fait de l’installation plus ou moins récente des familles qui influent sur la taille des ménages mais aussi de différences dans le stock des résidences secondaires, voire des logements vacants.

Pour mille habitants les stocks sont les suivants :

Paris                                                                     600
Haut de Seine, Seine et Marne                     480
Val de Marne, Yvelines                                  450
Seine Saint-Denis                                            410
Val d’Oise, Essonne                                       360/380
1^ère couronne hors paris                               446
2^ème couronne                                                 416
2^ème couronne hors Seine et Marne          397

En retenant ce dernier chiffre, dont on peut penser qu’il correspond le mieux à la périphérie de l’agglomération, le stock de logements est augmenté par rapport à celui de Paris métropole de 588 000 logements pour extrapoler à un périmètre comparable au Grand Londres, et très probablement plus encore en comparant les agglomérations.
A population comparable au Grand Londres (et à New York city), le stock de logements serait donc à Paris de 3 926 000 logements, soit 17 % de logements de plus qu’à Londres.
Cet écart correspond à environ 17 années de construction au rythme parisien ou près de 30 années au rythme londonien.
Le stock de résidences principales et de logements vacants est du même ordre dans Paris Métropole et dans New York City, alors que la population de New York City est plus importante et que New York City en tant que zone centrale d’une immense agglomération, devrait avoir plus de petits ménages et donc plus de logements, comme le montre l’écart de taille des ménages entre Paris et la banlieue.

5 à 8 milliards d’euros d’économie pour les locataires privés parisiens

Logiquement, l’offre clairement plus élevée à Paris qu’à Londres doit se traduire par des prix inférieurs. C’est cependant difficile à mettre en évidence, car les biais statistiques sont multiples : caractéristiques des logements, localisation, moment dans le cycle conjoncturel, revenu moyen, revenu global de habitants des deux agglomérations, taux de change.
Les statistiques publiques n’offrent pas de données permettant aisément la comparaison, mais le site numbeo, qui semble cibler les grands voyageurs et résidents à l’étranger, nous donne un éclairage sur cette question.
Ses données sont les suivantes (avril 2015 change €/£ à 0,73), elles semblent vraisemblables :

Il ressort de ce tableau que l’insuffisance de l’offre impacte fortement les loyers londoniens comparés aux parisiens (loyer double au centre, et d’environ de 50% supérieur dans des localisations moins centrales, alors que le revenu n’est que de 10% supérieur).

L’impact sur les prix d’achat est moindre (40% au centre, 8% en périphérie)d’autant que la dynamique des prix était très contrastée entre les deux villes en 2014 (les prix ont baissé à Paris de 2% environ et augmenté à Londres de plus de 10%), ce qui laisserait entendre un prix inférieur en périphérie de Londres au début 2014.
Ainsi il semble que le haut niveau de stock parisien dû à l’investissement des ménages, bailleurs ou accédants, et des HLM permette aux locataires du secteur privé d’économiser en moyenne de l’ordre de 7000 € par an de loyer (1,1 millions de logements locatifs privés dont la moitié d’une ou deux pièces et l’autre de trois pièces et plus), soit une différence de charge de loyers entre les deux agglomérations au profit de Paris de l’ordre de 8 milliards d’euros en 2010,sans compter les éventuelles économies dues au parc HLM, lui-même plus important à Paris.
La valeur du stock supplémentaire de 600 000 logements peut être évaluée au prix actuel du marché à environ 200 milliards d’euros. Cet investissement additionnel a donc un rendement social capté par les locataires de 2,5% à4%, qui s’ajoute au rendement propre et sans doute faible du propriétaire.
La fiabilité non vérifiée de cette statistique privée, les difficultés théoriques à comparer des espaces très différents par la répartition selon le statut d’occupation (74% de propriétaires occupants à Londres, donc moins de locataires et une masse totale des loyers peut-être inférieure à Londres, incite à rester prudent et à se limiter au constat logique que le différentiel d’offre joue plus sur les loyers que sur les prix et donc qu’une offre abondante est en faveur des locataires contre les propriétaires.
Mais cette esquisse montre, par les montants en jeu, qu’il y a là un vrai sujet d’étude, tout particulièrement à un moment où la politique française du logement est critiquée pour son coût.

Tentative d’explication de la différence de rythme de construction

Pour tenter d’expliquer le constat qui précède, on peut avancer quelques hypothèses.

Le maintien d’une exigence quantitative à Paris face à la réduction des objectifs au logement abordable à Londres :

L’affirmation d’un objectif annuel de construction de 70 000 logements montre que les responsables politiques parisiens n’ont pas renoncé à maintenir une forte exigence quantitative. A l’inverse, les sites internet du Grand Londres, de New York City et de Chicago sont prolixes sur le logement abordable : il est normal que les collectivités locales s’intéressent en priorité à ce sujet, mais le risque est grand alors d’avoir une politique du logement hémiplégique, d’oublier la question quantitative en se satisfaisant d’une production faible bien ciblée socialement. Or c’est le volume du stock et notamment du stock de locatifs libres qui produit le bas loyer et l’accessibilité à la grande ville, comme le montre la comparaison entre locatif privé et locatif social à Londres : alors que 10% des locataires du secteur privé londonien sont nés à Londres et 63% outre-mer, 34% des locataires sociaux sont nés à Londres, cette sur-représentation étant« très probablement due à des règles d’attribution qui privilégient les demandeurs bénéficiant d’un fort réseau local »selon Housing in London 2014.

Cette exigence quantitative et la continuité de la croissance démographique parisienne ont permis le maintien des savoir-faire de la filière de construction

A la différence de l’agglomération parisienne, le Grand Londres a connu une longue période de décroissance démographique entre les années 1950 (8 160 000 habitants en 1951) et les années 1980 (6 610 0000 en 1981). Si dans les années 1980 la hausse de la population a repris, c’est durant les années 2000, donc très récemment, que la croissance démographique a été forte (7 170 000 en 2001, 8 170 000 en 2011).
Logiquement, un tel mouvement, plus prononcé dans la période récente qu’à Paris, devrait conduire à une puissante relance de la construction, mais on peut supposer que la chaîne de production, du pouvoir local aux constructeurs en passant par les architectes et les financiers, manque de savoir-faire qui sont au contraire restés bien maîtrisés en Ile de France, le niveau de construction le montre.
Il ne s’agit pas ici principalement de savoir-faire techniques, mais aussi et surtout de procédures, de règles et de délais tenant compte des contraintes des acteurs et qui permettent d’aboutir au démarrage des chantiers dans des délais acceptables.
Ce qui est sûr est la prise de conscience des milieux économiques du Grand Londres que le manque de logements est devenu un handicap pour le développement économique de la ville : la violence de la croissance démographique de la première décennie du XXI^ème siècle va ainsi se transmettre sous forme de pression politique sur les organes décisionnaires.

Une politique du logement qui, en France, ne cible pas spécifiquement un statut d’occupation et s’adapte aisément à l’évolution de la demande.

Les propriétaires occupants habitant le Grand Londres sont à 72% nés en Grande Bretagne (environ 1/3 à Londres, 2/3 hors de Londres). Les personnes nées « outremer » vivent à 63% dans le parc locatif privé. Or les mouvements migratoires du Grand Londres se traduisent par une réduction relativement rapide de la part des ménages dont la personne de référence est née en Grande Bretagne et par une hausse extrêmement rapide du poids de ceux dont elle est née outremer, en Europe ou non. Ce double mouvement devrait entrainer une baisse du pourcentage de propriétaires occupants (que l’on constate à -9%, mais cette diminution est sans doute aussi une conséquence de la crise immobilière) et une pression forte sur le locatif.
Un tel mouvement suppose un bouleversement dans l’intervention des maîtres d’ouvrage, notamment un réinvestissement fort des bailleurs personnes privées et institutionnels, et sans doute une réorientation des aides et des réglementations.
Or, à la différence du système de financement français soutenant de tout temps toutes les filières, donc apte à s’adapter aux évolutions rapides et difficiles à anticiper de la sociologie des grandes métropoles modernes, la maîtrise d’ouvrage disponible en Grande-Bretagne a été simplifiée et donc amputée.

La question de la structure administrative urbaine.

Paris Métropole compte 161 communes et l’espace fictif comparable au Grand Londres en regrouperait probablement plus de 200, contre simplement 32 boroughs (plus La City of London) dans le Grand Londres qui a lui-même des pouvoirs étendus.
Ce constat, plus le fait que l’écart de construction entre les deux espaces urbains est du même ordre que l’écart de construction entre la France et la Grande Bretagne alors que la concentration du pouvoir urbain est très forte outre-Manche(environ 400 collectivités décisionnelles) conduit à s’interroger sur la réalité de l’impact favorable attendu de la concentration du pouvoir local en cours en Ile-de-France sur la construction de logements. Ce doute, qui va à l’encontre d’une idée couramment admise, tient à ce que le renforcement du pouvoir urbain n’est positif que si ce pouvoir décide de faire du logement, et particulièrement de la construction, sa principale priorité. Car l’éloignement et la bureaucratisation du décideur ont aussi des aspects négatifs pour la construction: ils favorisent la mobilisation locale des oppositions alors que l’élu local « de proximité », certes sensible aux influences, est aussi le plus capable d’adapter puis de porter un projet.

L’habitude et le coût

Manifestement les habitants de la Grande Bretagne semblent s’adapter à une offre de logements moindre qu’en France. Il est aussi vraisemblable que le coût du logement soit plus élevé hors de Londres que dans la province française et qu’ainsi l’écart de conditions d’habitat entre Londres et le reste du pays soit du même ordre, voire moindre qu’en France.

Conclusion

La comparaison est une méthode éprouvée et peu couteuse d’analyse de la qualité de la gestion d’un organisme. Mais pour les villes mondiales cette méthode est difficile à mettre en œuvre, car les villes comparables sont rares. Paris ne peut se comparer sans doute qu’à une seule ville, qui est presqu’une sœur jumelle : similitude de taille, de croissance, de revenu, d’implantation physique.
Cependant même dans ce cas la comparaison reste couteuse en temps du fait des différences d’organisation administrative et donc du recueil de l’information : la présente étude montre que, sur des thèmes qui ne souffrent pas d’une forte différenciation spatiale dans l’agglomération, une approche simplifiée par extrapolation permet de bâtir une comparaison robuste.
Concernant le logement vu sous un angle quantitatif, cette méthode fonctionne et la comparaison joue pleinement en faveur de Paris ; il faudrait même l’approfondir pour mieux percevoir l’avantage qualitatif, car la différence quantitative de l’offre doit s’accompagner logiquement d’une meilleure adéquation de la taille des logements à la demande des ménages et même d’une organisation du logement plus conforme au temps présent, au moins pour une partie du parc, tant les maîtres d’ouvrage et les architectes ont su faire évoluer les plans des cellules. Il est probable aussi que l’intégration des normes d’isolation est plus avancée ici, et que le parc ancien plus mis en concurrence a dû plus fortement se réhabiliter.
Donc le bilan logement de l’agglomération parisienne serait très bon si celui de l’agglomération londonienne était satisfaisant. Il resterait bon si le bilan de l’agglomération londonienne était médiocre mais que celui du reste de la Grande Bretagne était bon : nous pourrions alors défendre la position que les difficultés propres au développement du logement dans la grande ville, difficultés que personne ne peut contester, sont mieux surmontées à Paris. Mais la Grande Bretagne construit peu, alors qu’à l’inverse la France construit beaucoup, dès lors la comparaison ne permet pas de conclure que la meilleure situation parisienne soit due à un savoir-faire plutôt qu’à une plus grande importance accordée, en France, au logement.
Mais elle ouvre alors d’autres perspectives : en effet si du point de vue français le bilan londonien est exécrable, il ne semble pas donner lieu à plus d’insatisfaction, de campagnes médiatiques et de déclarations politiques que la situation parisienne : il se peut même que ce soit à Paris que l’insatisfaction publique soit la plus forte.
Ce constat amène cette question dérangeante : se peut-il que les besoins en logement – besoins universellement reconnus comme essentiels – soient plus déterminés par des caractéristiques nationales de type organisationnel ou culturel que par les vrais critères fondamentaux que sont la démographie, le niveau de vie et la contrainte spatiale ? Et comment expliquer que de tels écarts perdurent dans nos sociétés si habiles à développer les parcs standardisés d’équipement des ménages? Les besoins en logement sont peut-être moins des évaluations scientifiques que la façon dont la société fixe l’objectif de construction qu’elle imagine possible.

[1] Paris va désigner – sauf indication contraire- l’agglomération soit dans le cadre de comparaison un espace fictif non délimité correspondant en population au Grand Londres

[2] Recensement 2011 pour les données françaises, 2013 pour New York

[3] Surface de 1214 km² dont 785 km² hors d’eau.

[4]La définition française additionne des communes ayant éventuellement des espaces non bâtis alors que la définition britannique semble ne prendre en compte que la partie bâtie et non les espaces verts d’où paradoxalement la densité plus forte de l’agglomération que celle de Great London.

[5] Logements commencés en date réelle rectifiée, y compris construction sur bâtiment existant. Ce nombre comprend les logements en résidences avec services collectifs.

[6] Estimation non fondée directement sur les statistiques des mises en chantiers

[7] Définition du recensement américain

[8]La définition des logements peut différer à la marge malgré l’harmonisation européenne.

[9] Sous réserve des différences de définition statistique.

[10]Il ne semble pas qu’il y ait de différences manifestes dans la définition du logement entre les services statistiques gouvernementaux de France et de Grande Bretagne.