Action foncière et politiques de l’habitat

Quelques rappels : constructibilité des terrains et compte à rebours

Parler de foncier et de logement c’est se poser deux questions. Celle de l’offre de terrains et celle de leur prix.
Pour qu’un terrain puisse accueillir un programme de logements, il faut qu’il remplisse plusieurs conditions :

• il doit être juridiquement constructible, c’est-à-dire que le document d’urbanisme opposable, parfois la manière de l’interpréter[1], ainsi que d’éventuelles contraintes environnementales doivent permettre la réalisation du programme envisagé. On notera que les politiques nationales de limitation de l’étalement urbain et la résistance de bien des riverains à la densification du tissu existant, et à l’opinion desquels les élus locaux ne peuvent être insensibles, se conjuguent dans le sens d’une limitation du foncier juridiquement constructible ;

• il doit être physiquement constructible. A savoir, avoir une taille et une configuration permettant un programme économiquement viable et pertinent sur le plan de l’urbanisme. L’inconstructibilité peut aussi résulter de la nature du sous-sol, de la présence d’ouvrages ou de constructions importantes ou de la pollution du sol. Ces obstacles se rencontrent fréquemment lorsque l’on cherche à refaire la ville sur la ville en recyclant des terrains précédemment utilisés. Ils sont rarement insurmontables mais induisent des coûts souvent importants et parfois prohibitifs ;

• il doit être équipé, c’est-à-dire desservi par les réseaux publics, notamment par une voirie et un réseau d’assainissement dimensionnés aux caractéristiques du programme à accueillir. La réalisation de ces réseaux peut parfois nécessiter des investissements non négligeables à supporter par des budgets public et /ou par des participations des constructeurs ;

• son propriétaire doit être disposé à le vendre à un constructeur. Ce propriétaire peut se trouver empêché de vendre (succession difficile, indivision complexe, …), vouloir faire monter les enchères entre plusieurs constructeurs ou considérer, pour des motifs divers, qu’il n’a aucun intérêt immédiat à vendre.

Contrairement à l’opinion courante, ce n’est pas le foncier qui fait le prix des logements.  C’est à l’inverse le prix des logements qui détermine le prix du foncier. Ou, plus précisément, c’est le prix auquel dans une localisation donnée, il existe des acheteurs de logement prêts à y consentir, qui fait le prix du foncier. Ce prix sera  élevé dans les quartiers socialement valorisés, recherchés par des ménages à fort pouvoir d’achat, faible dans les quartiers dont les classes moyennes sont parties ou cherchent à partir. La carte des prix fonciers et son évolution sont en conséquence le reflet fidèle de la division sociale de l’espace et de ses dynamiques[2]. Ce ressort fondamental s’exerce par le mécanisme du compte à rebours. Pour négocier le prix du terrain sur lequel il envisage une construction, un promoteur[3] va estimer à quel prix il peut vendre les logements projetés, déduire l’ensemble de ses dépenses (coûts de construction et d’ingénierie, taxes, frais de gestion, frais de commercialisation et frais financiers…) et prévoir une marge bénéficiaire. Le reste, souvent appelé charge foncière[4] est le montant qu’il propose au propriétaire.
Bien sûr, quand un propriétaire de terrain (public ou privé) met en concurrence plusieurs promoteurs, il obtient des prix différents. En effet chacun d’eux a son appréciation du marché immobilier et de son évolution à échéance de la date de livraison des logements ; les frais de gestion sont variables d’un promoteur à un autre ; les prévisions faites sur le rythme de commercialisation vont influer sur les prévisions de frais de commercialisation et de frais financiers ; les ambitions de marge bénéficiaires peuvent être plus ou moins fortes.

Le mécanisme du compte à rebours a pour corolaire trois effets :

• l’effet de levier : une hausse du prix de l’immobilier entraîne mécaniquement une augmentation des prix fonciers. Exemple simple : prix de vente des logements égal à 100 ; coût de construction, frais et marge se montent à 80 ; la charge foncière est égale à 20. Si en l’espace de 2 à 3 ans les prix de l’immobilier s’envolent de 15 % et que dans le même temps les coûts, frais et marge ne montent que de 5%, la charge foncière va passer à 31 (115 – 84), soit une hausse d’environ 50%.
  (Le même mécanisme explique que les écarts entre les prix fonciers au sein d’une même agglomération soient considérablement plus importants que les écarts, déjà grands, entre les prix immobiliers. Ainsi en Île-de-France, situation évidement extrême, les prix immobiliers, rapportés au mètre carréhabitable, varient dans un rapport d’environ 1 à 10, et les prix fonciers dans un rapport de 1 à 100.)

• l’effet de contagion : lorsqu’il négocie la valeur de son terrain, un propriétaire, mais aussi le juge de l’expropriation, vont prendre pour référence le prix des transactions dans le voisinage. Il en résulte que dans un quartier donné, c’est le prix résultant de l’usage le plus rémunérateur, en milieu urbain le logement[5] construit en promotion immobilière, qui va faire référence et prévaloir. Ainsi une commune ou un organisme HLM ne pourront acheter pour faire du logement social que s’ils consentent le même niveau de prix que celui qu’accepte la promotion privée. On notera toutefois qu’en zone détendue l’écart entre le prix du marché et celui permis par l’équilibre des opérations de logements sociaux, hors subvention publique pour surcharge foncière, est en général faible ou nul. Et même en zone tendue, il peut arriver que les charges foncières offertes par les organismes HLM soient supérieures à celles proposées par la promotion privée (notamment à l’intérieur de quartiers relevant de la politique de la ville).

• l’effet de cliquet : on a vu que toute hausse de l’immobilier entraîne un hausse amplifiée du foncier. Mais à l’inverse, lorsque le marché immobilier est orienté à la baisse, la plupart des propriétaires fonciers préféreront attendre des jours meilleurs plutôt que de vendre en dessous des références antérieures. Dans les villes ou les quartiers en déclin durable, le réajustement des prix à la baisse finit par s’opérer tôt ou tard. Ailleurs la première relance du marché suffit à convaincre les propriétaires qu’ils ont eu raison d’attendre.

Ces mécanismes de marché ainsi sommairement décrits, peuvent permettre le fonctionnement équilibré d’une agglomération en assurant une réponse satisfaisante aux divers besoins de logements, sans qu’une intervention publique dépassant l’établissement et la gestion de documents d’urbanisme correctement conçus, soit nécessaire. C’est généralement le cas des villes petites et moyennes. Il en va tout autrement dans la plupart des métropoles, où, sans intervention publique adaptée, (et même avec !), l’offre de logements est insuffisante, mal répartie spatialement et mal adaptée aux besoins des plus modestes, voire des classes moyennes.

L’Etat, un acteur toujours présent mais en fort retrait depuis la décentralisation

Pour faire face aux besoins de l’expansion urbaine des trente glorieuses, l’Etat, directement ou par le biais de la Caisse des Dépôts et de ses filiales, a eu une politique de constitution de réserves foncières. L’action la plus ambitieuse a été celle menée en Île-de-France pour permettre la mise en œuvre du schéma directeur de Paul Delouvrier et la réalisation des villes nouvelles, en s’appuyant sur un outil spécifique créé à cette fin, l’AFTRP (agence foncière et technique de la région parisienne).
Au début des années 70, alors que la question de la décentralisation commençait à émerger, l’Etat s’est engagé dans une politique contractuelle avec les grandes agglomérations avec la signature de programmes d’action foncière, dotés de moyens importants sous forme de crédits d’intervention directes de l’Etat, de subventions et de prêts bonifiés.
A la même époque et à l’initiative de la DATAR, dans le cadre de sa politique des métropoles d’équilibre, sont créés deux établissements publics fonciers, celui de la Basse Seine et celui de la Métropole Lorraine. A la différence de l’AFTRP, ces établissements sont dotés d’une fiscalité propre (sous forme de « centimes » additionnels aux quatre taxes locales), et quoique établissements publics de l’Etat, ils sont administrés par un conseil d’administration où l’Etat n’est pas présent. Créés pour permettre des projets de développement qui s’avéreront surdimensionnés, et qui ne connaîtront que des réalisations très partielles, ces établissements, qui resteront seuls de leur espèce pendant près d’un quart de siècle, montreront toutefois leur utilité en répondant aux demandes locales des élus et, tout particulièrement en Lorraine, en devenant l’outil foncier de la restructuration des territoires industriels en crise, et leur périmètre, par étapes successive, sera élargi aux dimensions des régions concernées.
L’action foncière étant alors considérée comme un outil de mise en œuvre des documents d’urbanisme, et non de la politique du logement, la décentralisation se traduira par un retrait quasi immédiat de l’Etat. Sauf en Ile de France, où l’Etat continuera à intervenir via l’AFTRP, mais par à-coups, au gré de plans de relance et à un niveau très inférieur à celui des années 70.
Ce n’est que depuis une quinzaine d’années que l’Etat, devant les difficultés rencontrées dans les zones tendues, s’est à nouveau intéressé à la question foncière vue comme un des facteurs clefs du développement de l’offre de logements. Ceci c’est traduit par quatre types de mesures, ici classées par ordre d’importance croissante :

• l’obligation faire aux autorités d’agglomération d’inscrire un volet foncier dans leur programme local de l’habitat ;

• des mesures fiscales visant à encourager la mise sur le marché de terrains : exonération d’impôt sur les plus-values et / ou adaptations des modalités de calcul de cet impôt. Ces mesures ont varié au gré des gouvernements successifs, et leur impact reste à apprécier ;

• accélération des ventes de terrains de l’Etat et de ses établissements publics (accélération qui répond également à des préoccupations budgétaires étrangères à la politique du logement) avec décote de prix pour permettre la réalisation de logements sociaux (loi Duflot) ;

• création de nouveaux établissements publics fonciers (EPF) sur le modèle des deux historiques, mais en leur donnant pour mission prioritaire l’acquisition de terrains destinés à la construction de logements. Pour ce faire, la tutelle de l’Etat sur les EPF est renforcée (l’Etat est notamment désormais présent au sein de leur conseil d’administration).

Ce retour, en réalité limité, de l’Etat sur le champ des politiques foncières, ne remet pas en cause le fait que ce sont, avec un degré d’implication très divers, les collectivités locales qui se trouvent en première ligne.

Les politiques foncières locales et leurs outils

Pour une collectivité locale, mener une politique foncière consiste à chercher à intervenir sur le fonctionnement du marché foncier, si elle estime que celui-ci ne permet pas de répondre à ses objectifs de politique de l’habitat, qu’il s’agisse de la quantité de logements construits, de leur localisation, de leur nature, ou de leur prix.
Une politique foncière en faveur du logement n’a en effet de sens que si elle est au service d’une politique de l’habitat préalablement définie dans ses dimensions stratégiques et opérationnelles. A défaut, le risque est grand de commettre des erreurs et de conduire des actions mal ajustées, pouvant conduire à des effets inverses à ceux recherchés, ou à mal employer l’argent public, par exemple en acquérant des terrains pour des projets qui seront abandonnés, ou à des conditions de prix qui se révéleront incompatibles avec leur équipement et leur remise sur le marché.
Deux grands types d’objectifs peuvent motiver la mise en œuvre d’une politique foncière au service d’une politique de l’habitat : augmenter l’offre de terrains disponibles pour la construction et essayer de peser sur les prix pour permettre la construction de logements sociaux ou d’accession à prix modérés ou intermédiaires. C’est à l’aune de ces deux thématiques que l’on passera en revue ci-après les différents outils à la disposition des collectivités locales.
Le premier outil d’une politique foncière, et qui a le grand mérite de ne rien coûter, réside dans le bon emploi des documents d’urbanisme. Si l’on veut développer l’offre sans passer par des acquisitions publiques préalables, il peut suffire d’ouvrir les possibilités de constructibilité dans le PLU (ce qui ne va pas, de plus en plus souvent, sans fortes réactions de la population résidente rétive à la densification du tissu existant). Si l’on souhaite préparer le lancement d’une opération publique future, il peut à l’inverse être de bonne stratégie d’inscrire dans le PLU des règles restrictives, et d’attendre d’avoir créé suffisamment de références de prix, avant de réviser le PLU pour le faire correspondre au projet. (On notera toutefois que l’évolution de la législation sur les PLU tend à faire obligation de « tout dire », ce qui est sans aucun doute plus démocratique, mais guère favorable à la conduite d’actions foncières anticipatrices.)
On notera également que l’inscription de « zones de mixité sociale » dans les PLU, qui impose la réalisation d’un pourcentage de logements sociaux dans les opérations de logements, permet la création de logements sociaux, et participe bien à ce titre d’une action foncière, sans  que la collectivité ait à procéder à des acquisitions. Dans les zones tendues ce mécanisme, s’il est maintenu dans la longue durée et donc considéré comme une donnée intangible par les promoteurs et les propriétaires, devrait permettre de modérer les prix fonciers, voire de les faire évoluer à la baisse.
Un deuxième moyen d’action est la mise en place et l’exercice d’un droit de préemption. La ZAD (zone d’aménagement différé) a longtemps été l’outil privilégié de l’action foncière. La ZAD permettait sur une durée de 14 ans de préempter des terrains au prix correspondant à leur valeur d’usage au jour de sa création. Elle a été principalement employée sur des zones agricoles destinées à une urbanisation future. Elle permettait ainsi à la puissance publique de capter une part significative de la différence de valeur entre un terrain agricole et un terrain potentiellement constructible. C’est ainsi qu’ont pu être financés les équipements de maintes extensions urbaines, et notamment ceux des villes nouvelles. Cet outil est aujourd’hui beaucoup moins employé, d’une part parce que la durée de la ZAD a été réduite à 6 ans (devant la crainte d’une condamnation de la France par la cour européenne des droits de l’homme) et d’autre part parce que l’heure est passée des aménagements de grande ampleur sur des terres agricoles. Une autre restriction à l’usage de la de la ZAD est qu’elle ouvre un droit de délaissement au profit des propriétaires, qui peuvent mettre en demeure la collectivité d’acheter leurs biens. En zone agricole le risque financier correspondant est d’ampleur limitée, mais il peut en être tout autrement sur les zones industrielles à convertir, terrain privilégié de la construction dans les grandes villes.
Le droit de préemption urbain (DPU), aujourd’hui instauré sur la plupart des territoires urbain, obéit à une logique différente. Il s’agit de permettre à la collectivité titulaire de ce droit de saisir des opportunités d’achat en vue de la réalisation d’équipements publics, de logements sociaux, d’opérations d’aménagement ou de la constitution de réserves foncières. A la différence de la ZAD, les préemptions s’effectuent aux prix de marché. D’usage très courant, le DPU génère toutefois un contentieux qui, parmi tous ceux de l’urbanisme, est celui qui donne lieu au plus fort pourcentage de décisions défavorables aux collectivités, du fait d’emplois à des fins détournées, notamment des préemptions effectuer pour empêcher la venue d’acquéreurs non souhaités (parmi lesquels figurent parfois des organismes de logements sociaux ou très sociaux !). Certaines municipalités ont employé le DPU comme outil anti-spéculatif en préemptant systématiquement à un prix jugé par elles comme le maximum souhaitable, s’il est inférieur à celui affiché par le vendeur. De telles politiques, qui sont à la limite de ce que permet la loi, ont pu obtenir des résultats, mais elles sont onéreuses et sont difficiles à tenir dans la durée dans les zones où la pression de la demande, autre que celle relevant du logement social, est forte.
La constitution planifiée de réserves foncières, est généralement considérée comme étant le cœur d’une action foncière volontariste. Elle s’effectue à la fois par l’exercice des droits de préemption et par la négociation directe auprès des propriétaires, éventuellement dans le cadre de périmètres de DUP (déclaration d’utilité publique) réserve foncière, qui offrent un régime fiscal favorable. Parfois on ira jusqu’à l’expropriation, si possible en ayant attendu de disposer de références de prix favorables pour éviter l’effet de loterie que peut présenter la fixation judiciaire des prix.
Il convient toutefois de s’interroger sur l’intérêt pour une collectivité de procéder à de telles acquisitions par anticipation sur des opérations d’aménagement et de construction. Ce faisant la collectivité mobilise en effet des ressources budgétaires qui sont de plus en plus rares ou emprunte, certes aujourd’hui avec des taux d’intérêt faibles, mais sur des durées qui peuvent s’avérer à rallonge, pour peu, ce qui est fréquent voire la norme, que les calendriers de passage en phase opérationnelle prennent du retard.
Un argument en faveur de la constitution de réserves foncières, éventuellement de long terme, est la possibilité de captation d’une fraction de la rente foncière par la puissance publique. Comme on l’a noté à propos des ZAD cette possibilité est devenue plus incertaine dans un urbanisme de renouvellement de la ville sur elle-même. L’intérêt de réserves foncières réside aujourd’hui principalement dans le fait que l’acquisition directe par les constructeurs, et notamment par les organismes HLM, suppose des compétences internes et une surface financière qu’ils n’ont pas toujours, ainsi que l’emploi de moyens juridiques (préemption, DUP) auxquels il n’ont que peu ou pas accès. Par ailleurs lorsqu’il s’agit de réaliser des projets urbains d’une certaine ampleur sur des fonciers quelque peu compliqués, par exemple divisés entre de nombreux propriétaires ou fortement pollués, l’intervention publique peut permettre de gérer le temps long de de la concertation et de procédures d’urbanisme et environnementales toujours plus complexes. Elle peut également s’avérer nécessaire pour éviter des prises d’initiative d’intervenants privés, conduites de façon fractionnées et mettant en cause la cohérence d’un projet d’ensemble.

La montée en puissance des établissements publics fonciers

En réalité, depuis la décentralisation peu de collectivités locales ont mené des politiques foncières pilotées par une véritable réflexion stratégique et d’ampleur significative. La création dans la période récente de nombreux établissements publics fonciers, ouvre de nouvelles perspectives.
Existent aujourd’hui en métropole[6] dix EPF d’Etat, dont la plupart ont un périmètre régional, et une vingtaine d’EPF locaux, créés à l’initiative de collectivités locales sur des périmètres d’agglomération, parfois élargie, ou départementaux.
La force des EPF est de disposer d’une ressource fiscale (taxe spéciale d’équipement) à assiette géographique large et de ce fait relativement indolore pour le contribuable local (entre 5 et 10 € par habitant et par an). Cette ressource régulière et pérenne permet de constituer des équipes compétentes qui font souvent défaut aux collectivités, de financer les acquisitions, de supporter les coûts de gestion des biens acquis, et pour certains d’emprunter pour augmenter leur volume d’intervention.
Les EPF interviennent rarement en initiative propre, mais très majoritairement  dans le cadre de conventions avec des communes ou des intercommunalités, définissant un programme d’intervention et comportant des engagements de rachat. S’ils ne font pas de bénéfice sur la revente des terrains, les EPF n’ont pas vocation à subventionner le foncier, si l’on néglige le fait que les frais d’intervention et les coûts de gestion ne sont pas toujours répercutés sur les prix de cession. Ce modèle économique est ainsi très sécurisé. A moyen long terme les EPF ne peuvent qu’accumuler des trésors de guerre permettant de réduire le taux de la taxe, ou comme certains le font déjà, de constituer des fonds d’intervention foncière qui viennent subventionner certaines opérations foncières (essentiellement destinées à la production de logements sociaux).

L’aménagement, une des voies les plus efficaces de l’action foncière

On ne peut terminer ce tour d’horizon de l’action foncière locale sans évoquer un dernier levier qui est celui de l’aménagement urbain. L’aménagement urbain consiste en effet à partir d’un foncier brut, qui peut être éparpillé entre de multiples parcelles ou à l’inverse d’une taille très supérieure aux besoins d’une seule opération, non ou mal desservi par les réseaux viaires, éventuellement encombré de constructions obsolètes dont certaines abritent encore des occupants qu’il convient de reloger, ou encore pollué par une activité industrielle passée, et à le transformer en un foncier directement utilisable par des organismes constructeurs.
L’aménagement est pour partie le fruit de l’initiative privée. A l’activité traditionnelle des lotisseurs, principalement cantonnée à la transformation de terres agricoles en quartiers de maisons individuelles, s’ajoute depuis quelques années avec une place croissante, l’intervention des grands acteurs de la promotion immobilière et du BTP, qui lesquels se sont dotés de départements ou de filiales aménagement qui dans les grandes agglomérations, viennent aménager de grands tènements, principalement des emprises industrielles en mutation. Toutefois les opérations les plus complexes, et notamment celles qui nécessitent une durée de réalisation longue, sont de l’initiative de communes ou d’intercommunalités, ou dans quelques cas de l’Etat (opérations dites d’intérêt national). Réalisées la plupart du temps dans le cadre de la procédure de ZAC, en régie ou le plus souvent concédées à des aménageurs publics ou parfois privés, ces opérations, quasi absentes dans les villes petites et moyennes, contribuent dans beaucoup de métropoles, à la constitution d’une part essentielle, parfois la moitié ou plus, de l’offre foncière.

Le développement de la pratique de l’accession à prix maîtrisés

Au-delà de la production de terrains constructibles, l’aménagement urbain, tout particulièrement s’il est conduit en ZAC, permet par un simple mécanisme de péréquation, éventuellement accompagné d’un financement par la collectivité d’un bilan d’aménagement déficitaire, de différentier le montant des charges foncières selon la nature des logements construits. Outre la différentiation classique entre logement « libre » et logement locatif social, des prix de vente décotés sont de plus en plus pratiqués[7] pour des opérations d’accession sociale, ou des opérations dites à prix maitrisés ou intermédiaires, c’est-à-dire décotés par rapport aux valeurs de marché, tout en étant supérieures à celles du logement locatif social. Ces opérations sont en général assorties de clauses anti-spéculatives prescrivant, en cas de revente avec plus-value,  un remboursement de tout ou partie de l’aide publique, directe ou indirecte, ayant permis de faire baisser le coût du foncier. Pour des raisons de sécurité juridique et de mise en œuvre pratique, ces clauses sont limitées dans le temps (souvent cinq ans, parfois plus). Ces politiques qui visent à permettre à des ménages des classes moyennes à accéder à la propriété dans des quartiers dont le marché les exclut, ou à offrir une offre alternative à la maison individuelle en périphérie, mériteraient d’être évaluées dans la durée. Là où la demande est forte, comment sont choisis les bénéficiaires ? Les clauses anti-spéculatives sont-elles mises en œuvre et efficientes et qui encaisse in fine les plus-values latentes ? Ces politiques permettent-elles d’atteindre dans la durée les objectifs de mixité sociale poursuivis ?

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Après une longue période post décentralisation pendant laquelle seules quelques rares agglomérations conduisirent des politiques volontaristes, on assiste incontestablement depuis une petite dizaine d’années à un renouveau des politiques foncières locales. Mises prioritairement au service des politiques locales de l’habitat, elles sont en général menées, du moins en province, au niveau intercommunal. Elles s’inscrivent dans un contexte où priorité est donnée à la reconstruction de la ville sur elle-même, sur du foncier souvent cher et encombré, et où l’accroissement des inégalités de revenus et de patrimoine tendent à accélérer la ségrégation spatiale, alors que les finances publiques locales sont mises sous forte contrainte. Mais au-delà de la question financière, à laquelle la multiplication des créations d’EPF et les articulations à chercher avec le secteur privé, apportent une partie de la réponse, le développement et le succès des politiques foncières dépend d’abord d’une volonté politique locale, inégalement présente, et peut être surtout de ressources en ingénierie permettant de savoir où et quand employer les outils dont on a fait ici un rapide panorama.

François Delarue
Septembre 2018

[1] L’interprétation « extensive » du PLU permet parfois de refuser un permis de construire pour des raisons d’opportunité.

[2] Celles-ci intègrent l’accessibilité d’un quartier, ses aménités urbaines, sa qualité environnementale, le niveau de ses établissements scolaires, sa composition sociale, ….

[3] Le compte à rebours est également utilisé par les aménageurs, pour estimer à la fois à quel prix ils peuvent espérer vendre les terrains qu’ils produisent (bilan promoteur) et  acheter les terrains d’assiette de leur opération (bilan aménageur), ainsi que par les experts en évaluation immobilière et maintenant les services des Domaines.

[4] Dans le langage courant des aménageurs et des promoteurs, on parle de vendre ou d’acheter des charges foncières (en général exprimée en € / m2 de surface de plancher). En fait ce qui est vendu ou acheté est un terrain (exceptionnellement un lot de volume) assorti de droits à construire.

[5] Contrairement à une opinion souvent répandue, les constructions à usage de bureaux n’offrent des charges foncières supérieures à celles du logement que dans quelques rares localisations privilégiées par les grandes entreprises.

[6] On ne traitera pas ici des DOM qui présentent des problématiques foncières spécifiques

[7] Les mêmes pratiques se rencontrent également hors opérations d’aménagement, par exemple lors de la mise sur le marché de terrains publics, tel que l’appel à projets « réinventer Paris ».