Le logement social en Autriche : privilégié, mais contesté

Une position forte

L’Autriche est dans une situation privilégiée pour avoir maintenu et même accru l’importance du logement social dans la répartition globale des statuts d’occupation. L’intervention publique sur le marché du logement est en effet un élément majeur de la politique du logement de l’Autriche depuis le début du XXe siècle[a][b][c]. La production de logements a été et est toujours fortement influencée par les subventions publiques à l’offre, principalement, mais non exclusivement, distribuées à des opérateurs particuliers, à but lucratif limité (limited-profit housing associations, désignées par le sigle LPHA dans la suite de l’article), dont la fonction est d’offrir des logements locatifs à un prix abordable. Ces organismes gèrent un stock de 908 000 unités (VBG 2017). Ils construisent environ 15 000 logements par an, ce qui représente entre un quart et un tiers de la production totale annuelle de logements neufs en Autriche[l].
En conséquence, l’importance du secteur du logement locatif social en Autriche a fait l’objet d’une attention considérable de la part des universitaires au cours des dernières décennies. Matznetter l’a analysée dans le contexte de la typologie des régimes d’État providence d’Esping-Andersen. Mundt et Amann[d] ont utilisé la classification de Kemeny des différentes structures de marché locatif dans les États-nations comme point de départ de leur analyse. Le mode de financement dont bénéficie le secteur du logement locatif social suscite un intérêt particulier[e] [f] [g]. Le « modèle de logement viennois »[h] qui, outre le parc de ces organismes, comprend 210 000 appartements locatifs municipaux, a acquis une reconnaissance internationale et est étudié par les praticiens de la politique du logement du monde entier.
Pour satisfaire ce regain d’intérêt, le présent article brosse un tableau de la situation du logement social en Autriche en 2018. S’appuyant sur les travaux et les données les plus récents, il met l’accent sur les défis qui se sont posés depuis la crise financière mondiale. Alors que la situation globale du logement social en Autriche est excellente par rapport aux normes internationales et est caractérisée par un soutien public constant, je défends l’idée que l’Autriche est confrontée aux mêmes défis que d’autres pays ayant une longue tradition de logement social, notamment une tendance à la « résidualisation », une plus grande orientation vers le marché et des divergences de vue accrues au niveau de l’État (par exemple, aux Pays-Bas, en Suède, au Danemark, en France)[i] [j]. Le secteur du logement social en Autriche devra trouver des réponses à ces défis et notamment contribuer à résoudre le problème de l’accessibilité économique qui est apparu récemment sur certains marchés urbains. De même, je soutiens que nous attendons trop du logement social si nous oublions que les principales difficultés ont leur origine dans des domaines qui ne relèvent pas de la seule politique du logement et doivent être traitées par des initiatives plus générales.
Avant de mettre l’accent sur les lacunes éventuelles et les domaines de réforme, il est utile de rappeler les réalisations antérieures et de présenter brièvement les caractéristiques et le rôle du logement social en Autriche.

Composition et importance du secteur social

La répartition des statuts d’occupation en Autriche, en particulier le faible taux de propriétaires occupants, est relativement stable depuis 1981[k]. La seule tendance claire observée est le poids croissant du parc locatif social. Alors que la part globale du marché locatif n’a pas varié, le secteur social LPHA a pris de l’importance par rapport au parc locatif privé et au parc de logements municipaux.
L’important marché locatif autrichien s’accompagne d’un taux de propriété relativement bas : seule la moitié environ des résidences principales est occupée par leur propriétaire[ac]. C’est une part comparable à celle de l’Allemagne et de la Suisse[r]. En Autriche, les appartements locatifs privés à loyer de marché représentent 16% du total, tandis que 10% environ représentent d’autres modes d’occupation (par exemple, logé gratuitement par un membre de la famille). Le secteur du logement social, tel qu’il est défini le plus souvent[d][b], est formé de deux segments de logements locatifs alloués administrativement et dont les prix sont inférieurs à ceux du marché :

• en premier lieu, le parc de logements locatifs détenu et géré par les quelque 190 organismes LPHA (16% de l’ensemble des résidences principales, dans les neuf régions autrichiennes) ;
• deuxièmement, le parc de logements locatifs municipaux (8% des résidences principales, fortement concentré à Vienne).

Les logements locatifs sociaux sont surtout présents à Vienne et dans les grandes villes.
Alors que la plupart des pays européens dotés d’un secteur du logement social historiquement fort ont limité sa croissance au cours des dernières décennies, l’Autriche a continué de soutenir son expansion progressive. Ce soutien continu remonte à l’après Seconde Guerre mondiale et, depuis le transfert des responsabilités de l’État fédéral aux neuf gouvernements régionaux, il se poursuit principalement sous la forme de programmes régionaux de subventions. Au total, les régions ont dépensé environ 2,3 milliards d’euros en 2016[l]. Comme la plupart de ces subventions sont accordées sous forme de prêts remboursables à long terme et à faible taux d’intérêt pour la construction de logements neufs, et que le système existe depuis plusieurs décennies,  il est partiellement auto-alimenté par les remboursements, ce qui permet, dans de nombreuses régions, d’alléger le fardeau financier des budgets régionaux tout en finançant de nouvelles constructions. C’est la raison principale pour laquelle, avec environ 0,9% du PIB dépensé au total en mesures de politique du logement, l’Autriche dispose toujours d’un dispositif d’aide au logement moins coûteux que de nombreux autres pays (par exemple, Pays-Bas, Royaume-Uni, Espagne)[m]. Depuis 2010[d], la solidité du secteur des LPHA, mesurée à l’aide des fonds propres des organismes, s’est encore accrue. Cela a favorisé leur stabilité et leur bonne réputation sur les marchés financiers, ce qui leur facilite l’accès au crédit.

Qualité du parc, prix et répartition spatiale

Alors que, dans de nombreux pays européens, la rénovation des logements sociaux accuse un retard important, le parc social autrichien LPHA est souvent de meilleure qualité et mieux entretenu que le parc locatif privé. Dans le stock existant, une composante spéciale dans le calcul des loyers garantit la disponibilité de fonds suffisants pour l’entretien et la rénovation des bâtiments[n]. Cette composante est une majoration obligatoire des loyers et elle augmente avec l’âge du bâtiment. Dans le parc locatif privé, il n’existe pas de fonds de réserve obligatoire et certains immeubles anciens sont en mauvais état. En revanche, les logements de la municipalité viennoise ont bénéficié de subventions ciblées pour la rénovation afin de moderniser le vaste parc de l’entre-deux-guerres. Dans le neuf, les procédures d’appel d’offres concurrentielles liées à la construction et les aspects sociaux du logement garantissent une qualité élevée des bâtiments. Les compétitions pour le développement du logement à Vienne[h] en sont un exemple bien connu à l’échelle internationale. Les exigences légales pour les normes environnementales du parc subventionné sont très strictes. Par conséquent, les fournisseurs de logements sociaux tendent toujours à être « à la pointe de l’efficacité énergétique »[n].
Dans les comparaisons internationales, le marché du logement autrichien obtient des résultats favorables, qu’il s’agisse par exemple de la qualité et de l’abordabilité du logement ou de la volatilité relativement faible des prix[p][q][r]. Les loyers bruts (y compris les frais généraux de bâtiment et les taxes, mais non les coûts énergétiques) du parc de logements municipaux, à 6,3 € / m², restent les loyers les plus bas du marché. Les appartements en location LPHA coûtent 6,6 € / m² et les locations privées 8,6 € / m²[ac]. Les loyers  LPHA sont basés sur les coûts historiques de construction et de financement ; ces derniers  bénéficient de prêts régionaux à long terme et à faible taux d’intérêt. Ils n’incluent pas de composante de profit et diminuent avec l’âge du bâtiment à mesure que les coûts de financement diminuent. Les coûts de l’ensemble du logement locatif sont fortement influencés par le secteur social, qui a contribué à freiner la dynamique des prix dans le secteur privé par le passé.
Le coût du logement en proportion du revenu des ménages est encore très bas en Autriche. Dans les comparaisons EU-SILC de proportions de ménages présentant des taux d’effort excessifs en Europe, l’Autriche se classe dans le quintile inférieur des pays[s]. L’Autriche est toujours guidée par « une définition large du logement social »[d], en ce sens que l’accès en est ouvert à une grande partie de la population. Les plafonds de revenus sont plutôt élevés, même s’il existe des différences régionales. En général, environ 70 à 80% de la population est éligible à un logement LPHA[b]. En ce qui concerne le parc de logements municipaux, les nouvelles attributions sont plus strictement destinées aux ménages ayant un besoin urgent de logement et aux groupes vulnérables.
La répartition spatiale du logement social en Autriche est un atout évident. Depuis son origine dans les années 1920, le parc de logements municipal viennois a pour objectif d’être réparti dans toute la ville [o][c]. À Vienne, le logement social est présent dans les 23 districts. Cela a permis d’atténuer les inégalités spatiales et la concentration spatiale ethnique et de créer une « structure sociale localement équilibrée »[u] .

Effets stabilisants

Les prix des logements sont relativement stables en Autriche depuis plusieurs décennies. En revanche, de nombreux pays de l’OCDE ont connu de fortes augmentations de prix avant la crise financière, suivies de corrections soudaines. L’Autriche, en revanche, n’a pas été touchée par ces fluctuations volatiles des prix de l’immobilier. Comme le soulignent Mundt et Springler[k], le financement du logement en Autriche n’a pas été très fortement affecté par la crise financière par comparaison avec d’autres pays. Les caractéristiques structurelles les plus importantes du marché du logement autrichien qui garantissent sa résistance aux chocs extérieurs sont le faible développement de l’accession à la propriété, des normes de prêt conservatrices et la taille du marché locatif[ab].
En particulier, le locatif social s’est révélé être un élément déterminant de la forte stabilité du modèle de logement autrichien de l’après-guerre[a][c]. Le secteur locatif social sert d’amortisseur pour empêcher les fluctuations excessives du prix des logements. Des mesures budgétaires sont utilisées pour influer sur la construction de logements et pour réagir à la flambée des prix et des loyers des appartements. La réticence politique à laisser les prix de l’immobilier monter en flèche est due à la taille du secteur locatif. Comme le montre Gstach[t] (2007), en particulier dans les pays dotés de grands marchés du logement locatif, la hausse des prix de l’immobilier et son effet sur la dynamique des loyers ont un impact négatif important sur la consommation globale, et cet impact l’emporte sur l’effet de richesse qui pourrait stimuler l’économie du fait de l’augmentation de la valeur du patrimoine immobilier des propriétaires. En outre, Matznetter[a] indique que la politique autrichienne en matière de logement vise à maintenir les coûts de location à un niveau bas et stable afin de permettre des augmentations de salaire plus faibles pour les travailleurs et les employés.
La capacité d’un secteur de logement social bien développé à amortir les fluctuations du prix des logements et, partant, à accroître la résilience économique et sociale constitue un avantage peu étudié de ce secteur, mais il fait maintenant l’objet d’études comparatives. Norris et Byrne[z] affirment que la fourniture, le financement et la structure du logement social ont activement contribué à affaiblir les cycles du marché du logement en Autriche et à atténuer l’impact du déclin de la construction de logements privés pendant la crise financière. Cela a également contribué à limiter l’accession à la propriété des ménages qui ne peuvent se le permettre sans un risque excessif. Dans de nombreux pays, une rapide expansion du nombre de propriétaires s’est révélée risquée et a exacerbé la volatilité du marché de l’habitation.

Vents contraires : défis actuels et futurs

Une décennie après la crise financière, l’environnement a toutefois changé et certains des défis déjà perceptibles en 2010 sont devenus plus pressants[d]. Au cœur du problème actuel se trouve une crise de solvabilité qui a surgi du fait que la demande de logements sociaux et abordables a dépassé l’offre.
D’abord et avant tout, la demande a augmenté en raison de la détérioration de la situation économique, d’une augmentation considérable du chômage et de la stagnation ou de la diminution des revenus des ménages dans la moitié inférieure de la répartition des revenus[q]. La tendance générale est à la création de plus d’emplois à temps partiel et de formes d’emploi précaires et à l’augmentation de la part des types de ménages les plus vulnérables – par exemple, les familles monoparentales ou les préretraités à faible revenu. Ces dernières années, il y a eu également un afflux important de réfugiés, qui initialement dépendaient souvent du soutien de l’État avant leur intégration positive sur le marché du travail. Une grande partie des immigrants venant de l’UE ou d’autres pays sont des personnes à faible revenu et ont besoin de logements abordables.
Parallèlement, les inégalités de revenus du travail et des retraites se sont accrues au cours de la dernière décennie. La redistribution par l’État joue un rôle beaucoup plus marqué pour contrebalancer les inégalités des revenus primaires[aa].
En ce qui concerne le marché du logement, après une longue période de stabilité, les prix de l’immobilier et les coûts de location ont augmenté plus fortement en Autriche depuis 2007 et, dans certains segments, ont continué à augmenter pendant et après la crise financière. Cette évolution des prix contracyclique (comparée à la plupart des pays européens) a été alimentée moins par la hausse des taux d’intérêt que par la réorientation de l’épargne vers l’immobilier[k].
Dans le domaine du logement locatif abordable, il existe depuis quelques années un déséquilibre général entre l’offre et la demande. Cela a suscité des inquiétudes quant à la dégradation des conditions d’accès du logement. Alors que d’autres indicateurs du logement, tels que le surpeuplement, se sont améliorés au cours de la même période, la part des locataires dont le taux d’effort est excessif a augmenté lentement mais de manière continue depuis 2005[y].

Locataires en place contre demandeurs : vers la résidualisation ?

Alors que de nombreux locataires en place bénéficient toujours de contrats de longue durée et de loyers historiquement bas, les nouveaux venus sur le marché sont confrontés à des loyers beaucoup plus élevés et à des contrats moins protecteurs. Trois facteurs en particulier aggravent ce déséquilibre entre locataires en place et nouveaux venus sur le marché du logement. Premièrement, les loyers privés ont monté en flèche ces dernières années. Les augmentations ont été particulièrement marquées à Vienne et dans ses environs, ainsi que dans les capitales régionales de Graz, Innsbruck et Salzbourg. Deuxièmement, les différences entre les segments du marché augmentent car, sur le marché privé, certains immeubles plus anciens sont encore sous un régime de contrôle des loyers, tandis que le parc récent suit la dynamique du marché. Les locataires en place avec des contrats de location à long terme bénéficient du fait que les augmentations de loyer annuelles sont souvent liées à l’inflation, qui est inférieure à la dynamique des loyers du marché. Troisièmement, les appartements de qualité médiocre mais abordables ont presque complètement disparu au cours des dernières décennies en raison de nombreuses rénovations et fusions de petites unités. Cela a réduit les possibilités de logement  pour les ménages à faible revenu. En conséquence, les ménages aux moyens limités, au statut de résident ou d’emploi peu sûr (jeunes, migrants, familles monoparentales, employés à temps partiel, etc.) se heurtent à d’énormes obstacles pour accéder aux segments du marché de la location bon marché et à long terme[o].
En ce qui concerne le logement social, l’offre est importante mais la demande encore plus, même si de nombreuses régions ont augmenté leur production subventionnée en réponse aux problèmes d’accessibilité financière. Vienne a mis sur le marché 7 400 logements subventionnés en moyenne au cours des quatre dernières années[l]. Alors que l’offre de logements sociaux est forte dans les nouvelles constructions, le stock existant a peu évolué, car les logements sociaux plus anciens sont beaucoup moins chers que les logements plus récents et les locataires en place sont réticents à déménager. Dans le segment LPHA, le loyer du parc ancien est moins élevé, car les coûts de financement diminuent avec l’âge du bâtiment. Dans le parc municipal, malgré les fortes adaptations du marché ces dernières années, les locataires à long terme bénéficient toujours de loyers particulièrement bas. Il n’y a pas d’obligation légale de quitter le logement, car le respect des plafonds de revenus n’est vérifiés que lors des emménagements et jamais ultérieurement.
Dans les logements sociaux neufs, l’augmentation des coûts de construction et la rareté des terrains contribuent à des loyers élevés, entraînant un besoin accru de subventions liées à la demande, telles que des aides personnelles et des contributions plus importantes en capital des futurs locataires[y]. Les contributions en capital sont un dépôt prélevé sur les futurs locataires et utilisé pour cofinancer la construction de nouveaux logements sociaux. Elles réduisent par conséquent les loyers futurs. Le dépôt perd 1% par an de sa valeur et le reliquat est remboursé au locataire lors de son départ. Même si, dans certaines régions (notamment Vienne), des emprunts spécifiques ciblés peuvent se substituer à ces contributions en capital, celles-ci peuvent être très élevées dans les localités où les terrains à bâtir sont particulièrement chers. Elles peuvent considérablement limiter l’accessibilité au parc locatif social.
En résumé, la question se pose de savoir si le logement social en Autriche n’est pas suffisamment ciblé ou s’il existe une tendance à la résidualisation. D’une part, l’Autriche pourrait être confrontée à un scénario néerlandais dans les années à venir, passant d’un modèle presque universaliste à une approche beaucoup plus ciblée[v]. D’autre part, la question d’une tendance claire à une plus grande résidualisation du logement social est en débat dans toute l’Europe, en particulier dans les pays où le poids du logement social est important. Il existe un risque d’accumulation de problèmes sociaux chez les locataires sociaux et dans les ensembles de logements sociaux et de ségrégation spatiale croissante des ménages à faible revenu et vulnérables. Les données de l’enquête communautaire SILC fournissent à cet égard des indications. La figure 1 montre la répartition des ménages en trois groupes de revenu selon leur statut résidentiel. Les appartements municipaux accueillent un pourcentage élevé de ménages à faible revenu, tandis que les appartements locatifs sociaux LPHA s’adressent plutôt aux revenus moyens et élevés. En revanche, le parc locatif privé héberge à la fois des personnes à revenu élevé et des personnes à revenu faible.

En comparant ces résultats avec ceux de 2010, il est frappant de constater que la proportion de personnes à faible revenu a sensiblement augmenté (de 12 à 14%). Cette population a augmenté d’environ 200 000 personnes entre 2010 et 2016, ce qui explique la forte augmentation globale de la demande de logements abordables. La part des ménages à faible revenu dans le parc LPHA et dans le parc de logements locatifs privés a fortement augmenté, tandis que la part de ces ménages parmi les propriétaires d’appartements a diminué (probablement en raison de la forte dynamique des prix). À Vienne, le parc LPHA loge davantage de ménages à revenu moyen que dans d’autres régions, même si cela est devenu moins le cas entre 2004 et 2011[u]. En résumé, il y a une nette tendance à une allocation plus ciblée, mais le rôle des logements LPHA est encore loin de pouvoir être qualifié de résiduel.
L’Autriche est donc confrontée à un dilemme similaire à celui d’autres pays européens[ad] : comment le secteur locatif LPHA peut-il être davantage axé sur les groupes vulnérables et les ménages à faible revenu sans mettre en péril une pierre angulaire du logement social autrichien, à savoir la mixité sociale ? C’est un défi majeur, mais des possibilités d’évolution existent. Premièrement, la tendance vers plus de ciblage devrait être lente et coordonnée, sans changement radical. Le passage à des loyers sociaux liés au revenu pourrait entraîner le départ des ménages à revenu élevé et une augmentation soudaine de la résidualisation. Les nouveaux logements LPHA devraient avoir des loyers moins élevés, par exemple en construisant moins cher et en diminuant leur taille. Cette tendance est déjà visible à Vienne. Cependant, la construction neuve ne peut avoir qu’un impact très lent. Les nouvelles attributions de logements du parc existant devraient être davantage ciblées sur les très bas revenus et les groupes vulnérables. Une part de péréquation des loyers dans l’ensemble du parc LPHA est nécessaire pour faire face à la forte segmentation. Il serait souhaitable d’inciter davantage les locataires en place à revenus élevés à déménager vers un logement plus cher. La possibilité actuellement étendue de transmettre à des parents son droit d’occuper un logement LPHA ou municipal devrait être restreint.

Privatisation et re-marchandisation

Au milieu des années 1990, un nouveau régime foncier a été introduit pour le parc LPHA nouvellement construit. Après une période de dix ans dans un appartement loué à la LPHA, les locataires ont la possibilité de l’acheter. Ce droit d’achat différé est accordé à tous les locataires qui ont versé des contributions élevées en capital à la construction de leur immeuble (en 2018, plus de 70 € / m²). De nos jours, étant donné que les apports en capital ont fortement augmenté, la plupart des logements nouvellement construits présentent ce droit d’achat différé. On ne saura qu’avec le temps si les locataires en place choisissent d’acheter leur appartement, qui sera ensuite perdu pour le parc de logements sociaux. Jusqu’à présent, la proportion de locataires qui ont choisi d’acheter a été inférieure aux prévisions, mais les logements de meilleure qualité et de plus grande taille sont achetés plus fréquemment. Le parc restant a tendance à être de moins bonne qualité et ses locataires ont des revenus plus faibles, ce qui peut entraîner une résidualisation. Si de nombreux logements sont achetés par les résidents, le secteur locatif social pourrait se contracter à l’avenir.
Il existe également d’autres tendances à la re-marchandisation et à la commercialisation dans le logement social. Premièrement, les prix des terrains à bâtir ont augmenté dans les principales villes autrichiennes. Cette dynamique est répercutée sur les coûts et donc sur les loyers du parc social.  Comme en outre les standards de qualité du parc social sont supérieurs à ceux du parc privé, les loyers des logements récents sont souvent plus élevés dans celui-là que dans celui-ci.
Deuxièmement, les organismes LPHA ont tendance à orienter leurs investissements vers une activité de marché. Comme ils ne peuvent pas trouver des terrains à des prix qui répondent aux critères de subvention, c’est-à-dire des terrains suffisamment bon marché pour pouvoir prétendre à des subventions régionales, nombre d’entre eux sont passé à la construction neuve non subventionnée. Selon une estimation basée sur les données de construction (VBG 2017),  la part de la construction LPHA destinée au marché libre est aujourd’hui de 10 à 15%, contre 7% environ en 2012. Elle varie selon les régions et est probablement la plus élevée à Vienne. Le principe de fixation des loyers en fonction des coûts s’applique toujours, mais comme ces derniers dépendent du financement du marché (qui est plus coûteux que les prêts régionaux), les loyers sont devenus trop élevés et inabordables pour les ménages à faible revenu, sans parler des groupes les plus vulnérables.
Troisièmement, il existe une tendance (encore très faible) à abandonner l’idée originale du logement social « à long terme » en Autriche. À Vienne, un programme spécial de subventions s’ajoutant aux programmes régionaux existants a été introduit en 2011. Cette « initiative viennoise en matière de construction » encourage les nouvelles constructions à prix moyen en accordant des avantages financiers aux organismes LPHA et aux fournisseurs commerciaux en échange d’obligations sociales à durée déterminée concernant les loyers et les critères d’accès. Contrairement à l’obligation sociale à durée indéterminée du logement à coût réduit LPHA, ce nouveau régime est similaire à l’approche générale du logement social suivie en Allemagne, où le logement social n’est « social » que pour une période déterminée[w]. Les promoteurs commerciaux du nouveau système viennois seront autorisés à augmenter le loyer au bout de 10 ans (uniquement pour les nouveaux locataires), éventuellement à un niveau de marché. Contrairement à l’Allemagne, toutefois, il ne s’agit que d’un régime supplémentaire et non de l’approche standard.
La construction de logements LPHA est donc devenue un produit de marché au cours des dernières années, alors que les prix qui en résultent ne correspondent pas à ce que de nombreux ménages peuvent se permettre.

Engagement incertain et soutien de l’Etat

Le volume et l’engagement en faveur d’un soutien public à long terme pour la construction de logements sociaux neufs en Autriche se situent à un niveau au moins égal à celui des autres pays de l’OCDE. Cependant, l’austérité a également pesé sur les dépenses publiques de logement, avec une nette tendance à la baisse des budgets régionaux alloués aux programmes de subventions[l]. La production de logements sociaux était plus élevée au milieu des années 1990 qu’aujourd’hui.
La coopération ou les tensions entre les différents niveaux de gouvernance sont l’un des facteurs qui influencent le développement du logement social dans de nombreux États européens[j]. Une analyse systématique des différents niveaux de gouvernement de l’Autriche et de leur position en matière de logement social donne des résultats mitigés.
Les régions jouent un rôle primordial dans le financement de la construction de logements sociaux neufs. Alors que les budgets alloués au logement social ont tendance à baisser, certaines régions affichent encore un très fort soutien. C’est heureusement le cas à Vienne, où la demande est particulièrement forte. La marge de manœuvre générale en matière de subvention du logement social par les régions est fortement influencée par les accords de transferts fiscaux entre les régions et le gouvernement fédéral.
Comment le nouveau gouvernement fédéral, au pouvoir depuis décembre 2017, gérera-t-il le secteur du logement social ? Il est formé par les conservateurs et l’extrême-droite qui, dans le passé, a critiqué le secteur du logement social et, quoique de manière épisodique, a appelé à la privatisation et à un recours plus important aux services privés. Aucune stratégie claire ne peut être discernée, mais les dépenses publiques, en particulier au niveau fédéral, seront réduites. Cela pourrait avoir des répercussions sur la capacité des régions à financer des programmes économiques et sociaux tels que la construction de nouveaux logements sociaux. Cependant, il manque toujours une stratégie nationale claire pour résoudre les problèmes de logement : or certains des plus importants, par exemple la réforme de la loi sur la location et la législation sur le secteur LPHA, appartiennent à la sphère fédérale et ne sont pas encore résolus. Tout aussi important, le niveau fédéral joue un rôle crucial sur la demande de logements sociaux par le biais des politiques en matière de revenus, de marché du travail et de migrations.
Les municipalités auront également un rôle essentiel à jouer dans la construction future de logements sociaux. Il est courant dans de nombreux États européens de constater que le manque de terrains sur lesquels bâtir est le principal obstacle au développement du logement social. Le succès futur du logement social dépendra de la capacité et de la détermination des gouvernements à mettre à disposition des opérateurs des terrains à un prix inférieur à leur valeur marchande[ac]. En Autriche comme ailleurs, la mise à disposition de terrains par les municipalités est indispensable au succès des grands projets de logement social et aux nouvelles initiatives plus modestes de logement collaboratif[x]. Des politiques plus audacieuses sont nécessaires pour accroître la disponibilité de terrains constructibles et mobiliser des parcelles détenues par des individus ou des investisseurs.

Conclusions

L’Autriche a fait preuve d’un excès de confiance en pensant qu’elle a été épargnée par les défis communs au reste de l’Europe et par les effets de la crise financière, qui sont arrivés avec retard. Le secteur du logement social en Autriche est plus vaste que dans d’autres pays et s’adresse aux ménages à revenus moyens et faibles. Particulièrement à Vienne, le parc LPHA  est orienté vers les travailleurs à revenu moyen, tandis que le parc municipal qui reste important s’adresse en priorité aux ménages à faible revenu et aux groupes vulnérables. Néanmoins, l’Autriche est de plus en plus confrontée à des défis similaires à ceux d’autres pays européens dotés d’une longue tradition de logement social[i]. La principale question à examiner est de savoir comment se concentrer davantage sur les plus démunis tout en préservant la mixité des revenus et la diversité culturelle. Cela ne devrait pas être un changement radical, mais un processus continu et prudent. Le parc existant aura à cet égard un rôle plus important que celui des nouvelles constructions.
Le logement social en Autriche est-il menacé ? Pas pour le moment, car son volume, son prix et sa qualité le rendent compétitif par rapport au logement privé. Il représente un atout social bien équilibré qui fait malheureusement défaut à de nombreux autres pays européens. Bien que des réformes soient clairement nécessaires, une des principales préoccupations à traiter aux niveaux fédéral et régional consiste à limiter la demande croissante de logements sociaux. Le logement social ne peut à lui seul compenser l’insuffisance des revenus, des politiques sociales et du marché du travail. Les municipalités, en revanche, doivent renforcer leur engagement pour résoudre le problème de la rareté des terrains à bâtir dans les villes.

Alexis Mundt
Juin 2018
Traduction Politiquedulogement.com, mai 2019.

[1] Ndlr : cet indicateur est défini comme la proportion de la population vivant dans un ménage où le coût total du logement (net des allocations liées à l’habitat) représente 40% ou plus du revenu disponible total du ménage (net des allocations liées à l’habitat).

Références

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