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Évaluation du dispositif d’aide fiscale à l’investissement locatif Pinel

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Rapport de l’Inspection générale des finances et du Conseil général de l’environnement et du développement durable, novembre 2019

On retrouve dans ce rapport très complet des appréciations déjà portées sur les précédents dispositifs d’aide fiscale à l’investissement locatif : de nombreux défauts – difficulté de pilotage, effet inflationniste sur les prix fonciers, qualité parfois médiocre des logements produits, effet insignifiant sur le niveau des loyers, non prise en compte des objectifs des politiques locales de l’habitat, faible rendement pour l’investisseur, revenu élevé des bénéficiaires, mais une grande qualité, son impact très significatif sur le volume de l’offre locative privée.
Bien que plupart de ces défauts et qualités soient connus, certains méritent un commentaire.
La difficulté de pilotage, maintes fois déplorée dans le passé, tient à l’indifférence de la DGFiP à l’égard de l’évaluation des politiques publiques. Près de trente-cinq ans après l’apparition des premiers dispositifs d’incitation à l’investissement locatif, et alors que les bénéficiaires sont tenus de faire une déclaration décrivant leur investissement et que leur revenus sont connus de l’Administration, « ces données ne sont pas transmises au service statistique du ministère chargé du logement ». Tout espoir n’est toutefois pas perdu, car ces données « devraient donc, à l’avenir, être transmises au ministère du logement pour traitement respectant les règles du secret fiscal et statistique ». On notera l’emploi prudent du conditionnel.
Seule une faible part des logements concernés sont loués à un prix inférieur au loyer de marché. On touche ici à la difficulté de la fixation des loyers plafonds, bien connue puisqu’elle explique largement l’échec du conventionnement privé. La réglementation doit en effet naviguer entre deux écueils, l’effet d’aubaine (loyers plafonds trop élevés) et l’inefficacité (trop bas) qu’elle réussit rarement à éviter. De là à conclure que « la dépense fiscale n’atteint pas son objectif de modération des loyers », il y a un pas que les rapporteurs franchissent allègrement. Peut-être à tort, car si, comme nous l’apprend la théorie économique, le loyer de marché résulte de la confrontation de l’offre et de la demande, on est en droit d’estimer que l’afflux d’une offre nouvelle contribue à sa modération. Cette ambiguïté quant à l’objectif assigné à l’aide, production de logements « intermédiaires » ou effet quantitatif sur l’offre, réapparaît à chaque débat parlementaire, pour déboucher généralement sur des loyers plafonds « cosmétiques » et, quelques années plus tard, sur le constat qui figure dans le présent rapport.
C’est bien, manifestement, cet effet quantitatif qui justifie le coût élevé pour les finances publiques des dispositifs d’aide à l’investissement locatif : il atteindrait 2 milliards d’euros par an en régime de croisière. Cette estimation est toutefois conventionnelle, car il s’agit non d’une dépense effective, mais d’une dépense fiscale. Le coût estimé ne tient pas compte notamment, des rentrées  générées par ces investissements : l’imposition des revenus fonciers à l’impôt sur le revenu (donc à un taux marginal d’autant plus élevé que les investisseurs sont plus aisés), la TVA  et la taxe foncière. Surtout, les rapporteurs ne s’interrogent pas sur les raisons de la nécessité d’une aide. Il est vrai que la question – qui pourrait conduire à estimer que l’aide fiscale vient compenser une fiscalité locative trop lourde – ne leur était pas posée.
Le fait que les bénéficiaires de la réduction d’impôt aient des revenus élevés (pour la moitié d’entre eux ils se situent dans le dernier décile) est en quelque sorte contrebalancé par la faible rentabilité des investissements. Obnubilés par la réduction d’impôt, les investisseurs semblent en effet ne pas avoir conscience de la faiblesse du rendement locatif et surtout du risque de décote en cas de revente : une décote que les auteurs du rapport estiment à 30% du prix d’achat. Cependant, « ce niveau de décote ne semble pas spécifique au Pinel », il s’applique semble-t-il à l’ensemble des reventes de logements achetés en VEFA, et il est d’autant plus élevé que le niveau local des prix est plus bas.
Le succès quantitatif des dispositifs d’aide à l’investissement locatif tient pour beaucoup, on le sait, à l’intérêt qu’il suscite auprès des promoteurs immobiliers. Sans aller jusqu’à affirmer, comme peuvent le faire certains élus, que les promoteurs conditionnent leurs interventions à l’éligibilité des programmes au Pinel, les rapporteurs montrent bien l’importance du dispositif comme facilitateur du montage des opérations. Ils estiment en effet que les investissements Pinel, qui représentent entre 40% et 60% des VEFA, « jouent probablement un rôle important sans la capacité des promoteurs à acheter le foncier à un prix élevé », car les acheteurs concernés « négocient moins les prix « et sont plus susceptibles d‘acheter en phase de pré-commercialisation ».  Le revers de la médaille, c’est que les élus ne maîtrisent pas la nature et la localisation de ces investissements, dont la construction dépend plus de l’intérêt des promoteurs que des besoins locaux.
Pourtant, et bien que le rapport n’en fasse pas explicitement état, l’éligibilité au Pinel semble bien être un enjeu important aux yeux des élus locaux. Il évoque toutefois un effet d’éviction à l’encontre des communes non éligibles. En d’autres termes, l’intérêt des promoteurs pour le dispositif serait devenu une addiction. Pour corriger ces défauts, le rapport propose notamment de contingenter par commune le nombre de logements éligibles, avec une répartition « en cascade depuis le niveau national ». Il s’agirait donc, en quelque sorte, de reproduire la méthode de programmation des logements sociaux. Une solution plus originale, et de nature à responsabiliser les élus locaux, pourrait être de conditionner l’éligibilité à l’octroi d’une aide locale complémentaire.

Jean Bosvieux
Novembre 2019

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