La politique de la ville, née avec le programme « habitat et vie sociale » en 1977, poursuivie par une longue litanie d’actions publiques en faveur des quartiers en difficulté, perdure aujourd’hui, malgré la disparition du ministère de la Ville consécutivement à l’élection d’Emmanuel Macron. Et bien que ce dernier n’ait pas donné suite aux propositions du rapport Borloo de 2018, le Nouveau programme national de rénovation urbaine (NPNRU), qui a pris la suite du programme initial (PNRU), se poursuit sous l’égide de l’ANRU.
Lancé en 2003, consécutivement à la loi Borloo, le PNRU s’est concrétisé par la signature de 399 conventions qui, entre 2003 et 2015, ont mobilisé 11,6 milliards d’euros de subventions de l’ANRU, pour un montant total d’investissements de près de 48 milliards d’euros. Le nouveau programme qui lui a succédé concerne 396 quartiers et mobilisera, d’ici à 2024, 10,2 milliards d’euros de concours financiers de l’ANRU qui généreront plus de 34 milliards d’euros d’investissements. Au total, entre 2003 et 2024, ce sont donc quelques 82 milliards d’euros d’investissements qui auront été réalisés au titre de la rénovation urbaine, dont le financement, outre les concours de l’ANRU[1], est supporté pour l’essentiel par les bailleurs sociaux et les collectivités territoriales. Il auront notamment servi à démolir 240 000 logements sociaux, à en construire 200 000, à en réhabiliter 436 000 et à réaliser de nombreux équipements publics (824, dont 241 écoles, pour le seul NPNRU)[2].
Ces sommes sont considérables. Les investissements ainsi financés, d’un montant de près de 4 milliards d’euros par an, représentent en effet 20 à 22% de l’investissement annuel des bailleurs sociaux depuis 2010 et de l’ordre de 50% du montant de cet investissement dans la première moitié des années 2000. Et il faudrait y ajouter le coût de la réhabilitation, très élevé lui aussi, financé dans les années 1980-90 par les PALULOS. Car parmi les quartiers qui font aujourd’hui l’objet d’opérations de rénovation urbaine, nombreux sont ceux qui comptent une part non négligeable de logements réhabilités il y a une vingtaine d’années.
Le programme de rénovation urbaine concerne en effet au premier chef des quartiers de logements sociaux qui sont, pour une très large part, les « grands ensembles » hérités de la période 1960-1975. Car comme l’écrivent Renaud Epstein et Thomas Kirszbaum, « Quartiers emblématiques des Trente glorieuses et d’un projet technocratique de modernisation de la société par l’urbain, les grands ensembles d’habitat social sont rapidement devenus les épicentres de la crise socio-urbaine française ».[3]

Les grands ensembles, réponse française à la pénurie

Au lendemain de la seconde guerre mondiale, la France s’est trouvée confrontée à une crise du logement résultant, pour l’essentiel, du niveau très insuffisant de l’investissement pendant l’entre-deux-guerres et des destructions de la guerre. Les conditions de logement des Français étaient alors déplorables, car à la grave pénurie qui sévissait, se traduisant par le surpeuplement très fréquent des logements, s’ajoutait la mauvaise qualité de ceux-ci, dont la grande majorité était privée des éléments de base du confort sanitaire et dont un grand nombre était insalubre. Les besoins étaient amplifiés par la reprise de la natalité et de l’exode rural, la France étant alors, comparativement à l’Angleterre et à l’Allemagne, un pays peu urbanisé, et par le fait que la construction tardait à redémarrer, en raison notamment de l’absence de circuits de financements adéquats. La crise atteignit son paroxysme en 1954, année au début de laquelle l’Abbé Pierre lança son appel.
Les gouvernements de l’époque durent donc répondre dans l’urgence au déficit quantitatif, grâce à un engagement financier considérablement accru. Les aides à la pierre prirent plusieurs formes, privilégiant d’abord l’accession à la propriété avec les logements primés visant des ménages relativement aisés et, à partir de 1953, une clientèle plus sociale avec les logecos. S’y ajoutèrent quelques milliers de logements en accession construits par les organismes d’HLM. La construction de logements locatifs sociaux représentait alors des volumes modestes et ne dépassa 50 000 logements par an qu’à partir de 1957. Elle allait, dans les années qui suivent, augmenter rapidement pour dépasser 100 00 unités à partir de 1965 et jusqu’en 1975, avec un maximum de 127 000 mises en chantier en 1973[4]. Entre 1960 et 1975, environ 1,7  millions de logements locatifs sociaux auront ainsi été construits, dont une partie importante fut érigée, à partir de 1959, dans les ZUP, créées pour éviter la dispersion des logements construits. Il en résulta une concentration des nouveaux logements sociaux qui ne prit fin qu’avec la circulaire Guichard de 1973, laquelle plafonnait le nombre de logements pouvant être construits[5] dans les ZAC, qui avaient succédé aux ZUP.
L’essentiel de cette production de masse constitue ce que l’on a appelé les grands ensembles. L’expression, dont il n’existe pas de définition précise, renvoie évidemment à la taille des groupes immobiliers. Toutefois, selon Pierre Merlin, « ce qui caractérise les grands ensembles est moins leur dimension que l’esprit et les conditions dans lesquels ils furent construits »[6]. Il s’agissait en effet de construire rapidement, sans trop se préoccuper de planification urbaine. On disposait pour cela d’un modèle en rupture avec les formes urbaines traditionnelles, celui proposé par la Charte d’Athènes, manifeste des idées prônées par le mouvement moderne dans les domaines de l’architecture et de l’urbanisme. Idées dont Eugène Claudius-Petit, ministre de la reconstruction et de l’urbanisme de 1948 à 1953 et proche de Le Corbusier, fut l’un des plus éminents promoteurs. « Les idées de la Charte d’Athènes étaient devenue dominantes (…). Les architectes se présentaient presque tous comme des disciples de Le Corbusier »[7].
Au lendemain de la seconde guerre mondiale, de nombreux pays européens durent, comme la France, faire face à une pénurie de logements. Cependant, si les principes de la Charte d’Athènes ont eu une influence dépassant largement le cadre hexagonal, rares sont les pays où ils ont été mis en œuvre de façon aussi systématique. Certains, comme l’Angleterre, ont préféré promouvoir le développement de la maison individuelle. D’autres ont privilégié le collectif, mais avec plus de discernement et en évitant les excès commis en France.
Passée une brève période d’engouement initial, au cours de laquelle les nouveaux locataires exprimaient leur satisfaction d’habiter un logement disposant du confort moderne, les grands ensembles ont rapidement fait l’objet de critiques. Leur conception fonctionnaliste, qui se traduit notamment par l’absence de rues et la construction en hauteur, en application des principes de la Charte d’Athènes, fut décriée. Outre la piètre qualité de la construction – car il fallait construire au moindre coût -, les nouveaux quartiers souffraient de l’indigence des équipements collectifs, qu’ils soient publics ou privés, et de l’éloignement des lieux d’activité.
Le peuplement des grands ensembles, constitué à l’origine pour l’essentiel de familles de salariés de l’industrie et du secteur tertiaire, va évoluer assez rapidement avec le départ vers l’accession à la propriété des ménages les plus aisés et l’arrivée de ménages de plus en plus modestes et, notamment, de populations d’origine immigrée, comme l’ont constaté Etienne Fabris et Pierre Peillon : « En effet », écrivent-ils, « à partir du milieu des années soixante-dix, les ménages d’ouvriers qualifiés, d’employés et de techniciens, pour lesquels ces grands ensembles avaient été réalisés, se sont mis à les quitter assez massivement, préférant d’autres types d’habitat plus valorisés ou correspondant mieux à leurs aspirations (locatif privé, et surtout accession, largement en individuel). Avec ce parc de grande taille et à bas loyer, ces quartiers se sont révélés parfaitement adaptés (du moins de ce point de vue, car en ce qui concerne les formes architecturales et urbaines, c’était autre chose…) à accueillir des populations très pauvres, marginalisées ou issues de l’immigration, qui n’avaient pas jusqu’alors accès à un logement décent ou ne résidaient pas encore sur le territoire national. C’est alors que ces quartiers ont commencé à prendre les caractéristiques démographiques et sociales qui n’ont fait ensuite que s’accentuer au cours du dernier quart de siècle. »[8]. Comme le rappellent ces deux auteurs, ce mouvement résulte pour une part de la réforme du financement du logement de 1977 qui a mis l’accent sur les aides à la personne au détriment des aides à la pierre, de sorte que les loyers des logements sociaux construits ultérieurement étaient plus élevés que ceux des grands ensembles.

La pénurie, résultat des carences de l’entre-deux-guerres

La pénurie de l’après-guerre résultait pour une part, nous l’avons dit, des destructions occasionnées par le conflit, mais elles étaient surtout la conséquence de l’insuffisance de la production de logements pendant l’entre-deux guerres. Le blocage des loyers institué en 1914 en raison de la guerre avait en effet été maintenu ensuite, avec pour conséquence la baisse progressive des rendements locatifs et l’arrêt de l’investissement. L’insuffisance de l’offre locative incita les ménages qui en avaient les moyens à se tourner vers l’accession à la propriété, mais dans un contexte de laisser faire qui conduisit à un développement anarchique de la maison individuelle dans les banlieues, particulièrement en région parisienne. Du fait de l’absence de régulation, la spéculation foncière put se donner libre cours avec l’apparition de lotisseurs qui revendaient les terrains après découpage avec un énorme bénéfice, le plus souvent sans avoir effectué les travaux de viabilisation : ce fut le scandale des lotissements défectueux.
Les historiens ont coutume de dater de la loi Loucheur, votée en 1928, le début de l’intervention de l’Etat en faveur du logement social en France. Mais si cette loi manifestait la prise de conscience de l’importance du sujet et de l’importance d’une planification urbaine, elle eut peu de conséquences sur le volume de la construction neuve, les ressources budgétaires étant limitées du fait des conséquences de la crise économique de 1929. Le blocage des loyers fut maintenu jusqu’en 1948 et le déséquilibre entre la demande et l’offre de logements continua à s’accroître.

Cent ans après

Si l’on résume cet enchaînement, on est donc conduit à conclure que les pathologies des « quartiers », que la politique de la ville s’escrime aujourd’hui à soigner, sont pour une large part la conséquence de décisions, ou d’absence de décisions, dont certaines datent de près d’un siècle.  La carence, ou, pour mieux dire, la quasi absence de politique du logement pendant l’entre-deux-guerres a induit la nécessité d’un rattrapage quantitatif par la suite, et la mauvaise image laissée par le développement anarchique des banlieues pavillonnaires a contribué à susciter l’adhésion aux idées du mouvement moderne et de la charte d’Athènes. Le retour du balancier conduit aujourd’hui à imputer à la forme urbaine, celle des grands ensembles, la responsabilité de la ségrégation urbaine et du mal des banlieues : c’est si vrai que le principal moyen d’action de la rénovation urbaine est de remodeler ces formes, notamment par le biais de la démolition et de la « résidentialisation ».
Ce raisonnement est bien sûr simplificateur : il ignore les causes relevant des évolutions économiques – le développement du chômage de masse et de la précarité des emplois peu qualifiés après la fin des Trente Glorieuses – et sociologiques – l’instabilité croissante des couples et le vieillissement de la population, qui ont précipité la paupérisation des occupants des grands ensembles. Il n’en est pas moins incontestable que la situation du logement aujourd’hui est, pour une part non négligeable, héritée d’un passé lointain.
Les professeurs d’économie immobilière ont coutume d’enseigner à leurs étudiants que le logement présente, en tant que bien économique, plusieurs spécificités dont deux des plus importantes sont la durabilité et l’immobilité. Un logement est construit à un endroit donné et pour longtemps, plusieurs dizaines d’années, voire un siècle ou plus. Les immeubles érigés il y a cinquante ans sont, pour la plupart, toujours debout, même si à l’époque de leur construction certains pensaient que leur durée de vie serait limitée.
Ce rapide retour en arrière confirme, s’il en était besoin, que l’on ne peut pas se passer de politique du logement et que celle-ci ne doit pas se contenter de répondre aux problèmes dans l’urgence, car les décisions d’aujourd’hui auront inévitablement des conséquences à très long terme.

Jean Bosvieux
Mai 2020

[1] Dont les fonds viennent, pour l’essentiel, d’Action Logement.

[2] Sources : ANRU – Etat du programme national de rénovation urbaine et communiqué de presse sur le NPNRU

[3] « Ces quartiers dont on préfère ne plus parler :  les métamorphoses de la politique de la Ville (1977-2018) », Renaud Epstein et Thomas Kirszbaum, Presses universitaires de Rennes | Revue Parlement[s], 2019/3 N° 30 | pages 23 à 46

[4] Source : B. Lefèvre, M. Mouillart et S. Occhipinti, « Politique du logement, cinquante ans pour un échec ». L’Harmattan, avril 1992.

[5] La plafond était de 1 000 dans les agglomérations de moins de 50 000 habitants et 2 000 dans les autres.

[6] Pierre Merlin, « Les grands ensembles », La documentation française, 2010.

[7] Ibid.

[8] Fabris Etienne, Peillon Pierre, « Évolutions démographiques des grands quartiers d’habitat social. Les représentations à l’épreuve de la réalité », Informations sociales, 2007/5 (n° 141), p. 34-49.