Les attributions de logements sociaux selon l’ANCOLS

L’Agence Nationale de Contrôle des Organismes de Logement Social (ANCOLS) a publié en juillet une courte note sur les attributions de logements sociaux au cours de l’année 2019 et leur évolution par rapport à 2018. L’agence précise que cette étude a vocation à être publiée chaque année.
Sont disponibles les données suivantes : les demandes, les attributions et le délai moyen d’attribution. Elles sont ventilées en distinguant d’abord entre personnes physiques et associations (environ 0,3% des demandes et 1,2% des attributions), puis, pour les seules personnes physiques, selon la zone de tension locative, la localisation en QPV, le bénéfice du DALO, la composition du ménage, l’âge du principal demandeur, sa situation par rapport à l’emploi, le mode d’occupation du logement avant attribution, le revenu du ménage (par rapport aux plafonds) et le plafond de ressources du logement attribué.

Une définition très large de la demande

Deux précisions préalables s’imposent quant à la notion de demande.
En premier lieu, les données de l’ANCOLS sont issues du Système National d’Enregistrement (SNE) ; des doubles comptes sont donc possibles soit parce que le ménage a postulé dans plusieurs départements (le numéro unique est attribué au niveau départemental ou, en Ile-de-France, régional), soit parce que différents membres du ménage ont déposé une demande. En outre, l’ANCOLS dénombre les demandes « actives au moins un jour » dans l’année. Un ménage radié pour non-renouvellement qui aura effectué une nouvelle demande dans l’année sera donc compté deux fois.
Cette définition conduit à surestimer fortement le nombre des « vraies » demandes. Il suffit pour s’en convaincre de comparer les résultats publiés par L’ANCOLS, qui comptabilise 3 466 000 demandes en 2019 émanant de personnes physiques et 10 000 du fait d’associations, avec d’autres publications.
En effet, l’INSEE et la Fondation Abbé Pierre ont publié des résultats issus de la même source, le SNE, et ils sont bien inférieurs : 2 164 000 demandes en 2019 selon la FAP, mais la définition retenue n’est pas indiquée.
Les enquêtes Logement de l’INSEE fournissent des estimations plus basses encore : 1 424 000 ménages demandeurs en 2013, qui peut s’actualiser à environ 1 600 000 en 2019 [1]. Ce nombre notablement inférieur s’explique par le fait qu’une seule demande par ménage est comptabilisée et par une double restriction du champ, aux ménages ordinaires d’une part et à la France métropolitaine d’autre part.
Cette définition bien trop large entraîne des résultats d’apparence catastrophique en matière d’attributions : la proportion de demandes satisfaites est de 13%, alors que le rapport de la FAP indique 21%. Il fallait en 2019 selon l’ANCOLS attendre en moyenne 14 mois à un ménage pour se voir attribuer un logement social, soit seize jours de plus qu’en 2018. Un calcul de coin de table permettrait d’en déduire que plus de 80% des demandes n’aboutissent jamais ; cette proportion est ramenée à 50% avec le taux de la FAP.
En second lieu, les demandes qui émanent de ménages déjà logés en HLM, qui sont donc des demandes de mutation, sont incluses. Elles représentent près d’un tiers du total (32%) ; elles sont plus nombreuses que celles des locataires du parc privé (31%). Les autres sources les comptabilisent également, pour des résultats assez proches : 34% dans le rapport de la FAP. Cette proportion atteint toutefois 52% dans l’enquête logement 2013 et ce n’est pas la différence de date qui explique un tel écart : l’INSEE cite une proportion de 33% en 2015 selon le SNE. Ce ratio semble donc assez stable. Si on le recalcule à l’aide des données de l’ANCOLS en ôtant les demandeurs hébergés chez un proche (22%), en structure d’hébergement (5%), en habitat précaire (4%), ou classé « « autres » (2%), on aboutit à un ratio de 51% très proche de celui de l’INSEE.

Mieux vaut être une personne seule avec un revenu modeste mais stable … et habiter Vierzon

Les taux et délais d’attribution sont évidemment très différents selon les marchés : dans la zone la moins tendue (la zone C), 21 % des demandeurs obtiennent satisfaction après une attente moyenne de six mois et demi, alors qu’à Paris ou en proche banlieue (la zone A bis), seulement 5% des demandeurs ont vu leur demande aboutir en 2019 après avoir attendu un peu plus de 3 ans ; dans la zone A bis, ce délai s’est allongé d’un mois par an depuis 2016.
La proportion des attributaires les plus modestes, c’est-à-dire éligibles au logement « très social », (PLAI) est au contraire stable à 65%. Les logements PLAI ne représentent pourtant que 6% des logements attribués : une illustration éclatante du déficit de cette catégorie. Les PLUS constituent la grosse majorité des logements attribués : 72%. A noter toutefois que, pour 13% des attributaires, le RFR (revenu fiscal de référence) n’est pas renseigné et que, pour 12% des logements, le numéro RPLS (Répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux) fait défaut : les proportions indiquées dans ce paragraphes sont donc des minorants [2].
Les personnes seules constituent 44% des demandeurs et les familles monoparentales en représentent 25%. Ces deux catégories sont les seules qui ont vu leur nombre augmenter en un an. Le parc peine à s’adapter à cette nouvelle demande : il reste majoritairement constitué de 3 et 4 pièces, de sorte que les personnes seules, dont la plupart demandent des logements plus petits, se voient souvent attribuer un logement de 2 ou 3 pièces, au prix d’un loyer plus élevé.
C’est aussi le cas des moins de 30 ans (+ 8%), qui constituent 23% des demandeurs en 2019 ; leur taux d’attribution est le plus élevé (15%) et leur délai d’attente de loin le plus court (moins de 9 mois). La proportion d’étudiants ou apprentis connait la même croissance, mais ils ne constituent que 3% des demandeurs ; les salariés sont les plus nombreux (51%) et il y 14% de chômeurs ; les 32% restants sont regroupés au sein d’une catégorie « autres » qui mériterait d’être détaillée.

Des compléments souhaitables

L’appétit vient en mangeant : les données disponibles permettraient à l’ANCOLS d’enrichir cette publication. La rubrique « statistiques » du portail internet consacré à la demande de logement social contient en effet de nombreuses données sur les demandes de logement social au niveau de l’EPCI ou de la commune.
Voici quelques suggestions :

• les demandes et les attributions sont traitées globalement, sans distinguer celles des ménages déjà locataires HLM des autres : or ce sont les caractéristiques de ces derniers qui sont les plus intéressantes ;
• il est courant d’utiliser les plafonds de ressources pour les analyses selon le revenu, mais le revenu du ménage est disponible, ainsi que le revenu par unité de consommation qui est plus pertinent ;
• la répartition de l’ancienneté des demandes satisfaites ou en cours : seule la durée moyenne du délai d’attribution est présentée ;
• la répartition de la demande et des attributions selon le nombre de pièces du logement.

Ces données figurent dans les bilans des CRHH (Comités Régionaux de l’Habitat et de l’Hébergement) publiés sur internet. Celui de l’Ile-de-France nous apprend en outre qu’en 2018 les demandes radiées (259 000) ont été presqu’aussi nombreuses que les nouvelles demandes (265 000) et que les radiations pour non-renouvellement représentaient 70% des radiations. Cela nourrit la réflexion sur la définition de la demande et la pertinence du choix de l’ANCOLS.

Claude Taffin
Septembre 2021

[1]En supposant que ce nombre augmente de 2% par an.
[2] Dans l’infocentre SNE, ne figure que le nombre de pièces du logement. La connaissance du type de financement (PLAI, PLUS, PLI) nécessite donc un appariement avec le RPLS (Répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux).