L’avenir du modèle juridique du logement social

Introduction : À qui appartient un logement social ?

En apparence, la réponse est simple. Un logement appartient à la personne qui en est propriétaire ; lorsqu’il est donné en location, il appartient en principe au bailleur. Toutefois, le caractère social du logement soulève une difficulté qui met en exergue les limites de l’approche classique de la propriété.
Le terme de logement social se prête difficilement à une définition synthétique en droit. Le législateur n’en donne pas une définition, mais plusieurs et, pour chacune d’elles, il écarte toute méthode conceptuelle au profit d’une méthode énumérative qui diffère selon l’objectif poursuivi. En doctrine, la recherche de la définition de ce qu’est un logement social fait néanmoins ressortir une constante : l’encadrement par l’État du service public du logement des personnes de ressources modestes ou défavorisées.
Concrètement, si le bailleur, devenu gestionnaire du service public, conserve son droit réel sur l’habitation et le locataire, devenu usager, reste titulaire d’un droit personnel de jouissance en vertu du contrat de location, un régime fonctionnel se superpose à ces droits portant et en lien avec le logement. L’affectation au service public permet à l’État d’encadrer le pouvoir de jouir et de disposer du bailleur sur l’habitation. Il en maîtrise la valeur d’usage et d’échange de manière pérenne, sans pourtant en être propriétaire.
La perte du caractère social du logement intervient soit en cas de survenance d’un évènement particulier, comme la vente du logement à un accédant à la propriété, son changement de destination ou sa démolition, soit en raison de l’écoulement du temps à la suite de l’arrivée du terme de la convention ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement au profit du locataire lorsque le bailleur n’est pas statutairement chargé d’exécuter la mission de service public.
Pour les bailleurs statutaires de logement social, c’est-à-dire les organismes d’habitations à loyer modéré ou en tenant lieu (les sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux et les organismes bénéficiant de l’agrément relatif à la maîtrise d’ouvrage d’insertion), le législateur organise le maintien du caractère social du logement malgré l’expiration de la convention de conventionnement. La durée des obligations de service public est alors illimitée, sauf évènement particulier.
Loi après loi, l’État a organisé les conditions de cette maîtrise juridique des utilités qu’un logement social est à même d’offrir en vue de garantir le droit au logement et de promouvoir la mixité sociale. Parmi les textes législatifs spécifiquement dédiés au logement qui se sont succédé ces dernières années, à un rythme variable, mais globalement soutenu, la loi ELAN du 23 novembre 2018 tend à faire date en matière de logement social.

1. La maîtrise étatique de la valeur du logement social

Un logement social est une habitation, destinée à la location et affectée au service public du logement des personnes de ressources modestes ou défavorisées qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché. En tant que maître de ce service public, l’État fonde et régit au travers d’actes législatifs, réglementaires, contractuels et conventionnels les conditions d’exercice par le bailleur de son droit réel sur ce logement.

1.1. La maîtrise de la valeur d’usage des logements sociaux

L’État encadre tout d’abord le pouvoir du bailleur de jouir de l’habitation qu’il loue, une fois celle-ci affectée au service public.

1.1.1. La maîtrise de l’émergence de l’affectation au service public du logement social

Depuis la loi du 3 janvier 1977 portant réforme de l’aide au logement, l’accès aux aides publiques spécifiques au financement d’une opération de logement social n’est plus réservé aux seuls organismes d’habitations à loyer modéré ou en tenant lieu. Un nouveau critère d’affectation au service public apparaît : le conventionnement de l’habitation donnée en location afin de permettre au locataire de bénéficier de l’aide personnalisée au logement.
En cas de simple changement d’affectation de l’habitation, l’ouverture des droits à l’attribution de cette aide pour le locataire intervient à compter de l’accomplissement par le bailleur des formalités de publicité foncière de la convention de conventionnement. S’il s’agit d’un investissement locatif social, la conclusion de cette convention formalise les engagements du bailleur en contrepartie de l’octroi d’une subvention ou d’un prêt aidé pour la construction, l’acquisition ou l’amélioration de l’habitation.
Cette maîtrise étatique de l’affectation au service public du logement social est soit directe, soit indirecte en cas de délégation des aides à la pierre à une intercommunalité ou subsidiairement à un département dans un souci de déploiement territorial de la décision d’affecter une habitation au service public.

1.1.2. La maîtrise de la permanence de l’affectation au service public du logement social

Une fois l’habitation locative conventionnée et réalisée, son affectation au service public est dotée de la permanence. L’État s’attache à garantir la continuité du service public pour préserver la bonne utilisation des fonds en provenance publique qui contribuent au financement de l’investissement locatif social.
L’État exige du bailleur, sous peine de sanction infligée par l’agence nationale de contrôle du logement social, de fournir un logement décent à un loyer plafonné pour en permettre l’accès à des personnes de ressources modestes ou défavorisées identifiées à partir d’un critère de plafond de ressources. La circulation du logement dans le parc locatif social, voire sa désaffectation anticipée du service public demeure possible sous réserve de l’approbation préalable de l’État.
Cette maîtrise étatique des utilités qu’un logement social est à même d’offrir est donc médiate dans la mesure où elle s’exerce par l’intermédiaire du bailleur. Néanmoins, le droit dont l’État est titulaire sur le logement n’est pas purement personnel. Les obligations de service public déclinées dans la convention s’imposent de plein droit à tout nouveau propriétaire de l’habitation pendant la durée de son conventionnement. Pour les organismes de logement social, ces obligations se poursuivent malgré l’arrivée du terme de la convention.

1.2. La maîtrise de la valeur d’échange des logements sociaux

L’État encadre ensuite le pouvoir du bailleur de disposer de l’habitation qu’il loue, jusqu’à sa désaffectation au service public.

1.2.1. La maîtrise de la distribution des fonds en provenance publique à attacher à un logement social

La forme des aides publiques accordées pour la réalisation d’un investissement locatif social est le premier déterminant du régime juridique applicable à l’habitation conventionnée. Ce régime découle en particulier du type de prêt réglementé accordé au bailleur, c’est-à-dire un prêt locatif aidé d’intégration (PLAI), un prêt locatif à usage social (PLUS) ou un prêt locatif social (PLS).
Le type du prêt réglementé détermine, premièrement, le distributeur. Lorsque ce prêt est un PLAI ou un PLUS, il s’agit exclusivement de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Lorsque ce prêt est un PLS, le distributeur est soit la CDC, soit un établissement de crédit ou une société de financement ayant conclu avec elle, sous le contrôle de l’État, un contrat de distribution de ce type de prêt.
Le type de prêt réglementé détermine, deuxièmement, la portée des droits et obligations sur l’habitation conventionnée. Le critère des ressources du locataire pour prétendre à l’attribution d’un logement social et le plafond du loyer applicable à ce logement sont notamment fonction, l’un comme l’autre, du prêt accordé au bailleur.
Plus les aides à la pierre sont élevées, plus les sujétions exorbitantes au droit commun des rapports locatifs sont donc importantes. C’est la raison pour laquelle l’État réserve le cœur du segment social (PLUS) et très social (PLAI) de l’offre locative aux bailleurs spécialisés que sont les organismes de logement social. Les personnes physiques ou morales qui ne le sont pas peuvent seulement prétendre à un PLS.
En contrepartie de ce financement public, l’État conserve la maîtrise du sort des aides qu’il a accordées. Cette maîtrise étatique se manifeste dans les conditions et les modalités de détermination du prix de vente d’un logement social, comme dans les conditions et les modalités de garantie du paiement des annuités afférent au remboursement des prêts aidés consentis. Un logement social est par suite incessible à un prix en dessous de sa valeur réelle et insaisissable par des tiers au secteur social.

1.2.2. La maîtrise de la redistribution des fonds en provenance publique attachés à un logement social

Lorsque le bailleur n’est pas un organisme de logement social, l’État est indifférent au sort du produit de la vente du logement. La mutation peut même intervenir à titre gratuit dans la mesure où, d’une part, l’éventuel contrat de prêt locatif social (PLS) lié à l’opération de logement social réalisée par le bailleur initial est, sous réserve de l’accord de l’établissement prêteur et du préfet, transféré au nouveau propriétaire et, d’autre part, celui-ci est tenu de poursuivre la convention de conventionnement jusqu’à son terme. Cet encadrement, dont l’objet est de prévenir tout avantage indu sous peine de devoir être reversé, est adapté et proportionné à la situation. La durée de la convention de conventionnement et par suite des obligations de service public pour un bailleur autre qu’un organisme de logement social ne dépasse pas la durée normale d’amortissement de l’aide publique à l’investissement locatif que ce bailleur a opéré.
À l’inverse, si le bailleur est un organisme de logement social, l’État se montre vigilant quant au sort du produit de la vente du logement. La fraction correspondante des emprunts éventuellement contractés pour la construction, l’acquisition ou l’amélioration de l’ensemble immobilier dans lequel le logement vendu est compris devient en principe immédiatement exigible et le surplus des sommes perçues au titre de la vente est affecté en priorité au financement de programmes nouveaux de construction, à des travaux destinés à améliorer de façon substantielle un ensemble déterminé d’habitations ou à des acquisitions de logements en vue d’un usage locatif. Cet encadrement s’explique par les nécessités des missions de service public attribuées aux organismes de logement social et par les considérables avantages en matière de financements publics (subventions budgétaires et prêts aidés), mais aussi de fiscalité qui leur sont octroyés pour la réalisation de ces missions.
Les dispositions qui déterminent le régime des organismes de logement social leur imposent plus largement de tenir une comptabilité interne séparée permettant de distinguer le résultat de l’activité relevant du service d’intérêt économique général qu’ils mettent en œuvre en application de l’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation de celui de leurs autres activités. Les résultats enregistrés au titre de l’activité relevant du service d’intérêt général ne peuvent en effet être utilisés qu’au financement de cette activité ou à la distribution, pour les organismes privés sous forme de société, d’un dividende dans la limite d’un certain montant. Par ailleurs, en cas de dissolution, l’État encadre strictement la dévolution du boni de liquidation d’un organisme d’habitations à loyer modéré afin de préserver la continuité du service public. Autrement dit, leur patrimoine locatif social est transmis, sous le contrôle de l’État, à un autre organisme ou à une fédération les regroupant.
Cet étroit et contraignant carcan normatif que nous venons de décrire n’est pas sans motif ni contrepartie. L’État se réserve la valeur de l’habitation pour y loger des personnes de ressources modestes ou défavorisées, à due proportion du financement public de cette activité. Cet encadrement étatique se poursuit. Seulement, la donne tend à changer.

2. Vers un bouleversement de la conception du logement social

Les dispositions législatives et réglementaires du code de la construction et de l’habitation, largement absconses, ne cessent de s’allonger et font l’objet de modifications incessantes. Ces dispositions reflètent deux grandes conceptions du logement social, chacune d’elles relevant d’aspirations politiques, économiques et sociales divergentes. Ces tendances opposées s’entrecroisaient jusqu’à présent, aboutissant finalement à un modèle hybride du logement social. Elles pourraient désormais se succéder, l’une supplantant l’autre, pourtant historique. Au souci apparu à la fin du XIXe siècle, réaffirmé à chaque après-guerre de constituer au moyen d’importants financements publics un parc d’habitations à loyer modéré abondant et une cible sociale large s’affermit l’intention d’imposer progressivement l’autofinancement d’opérations nouvelles par les gestionnaires du service public avec un parc de logement social réduit tendant davantage à répondre aux situations extrêmes d’exclusion.

2.1. La remise en cause de l’essence d’un organisme d’habitations à loyer modéré

L’ambition de la loi ELAN n’est pas moins qu’une restructuration du secteur avec la constitution de grandes entités et une adaptation des conditions d’activités des organismes de logement social dans une perspective à la fois économique et sociale, avec notamment le pari d’une augmentation considérable des ventes.

2.1.1. D’une gouvernance locale orientée vers le social à une gouvernance de groupe orientée vers la performance

Les premières entreprises législatives en faveur du logement des personnes peu fortunées s’inscrivent d’abord dans la lutte contre l’habitat insalubre (1850), puis la constitution d’une offre de logements sains et abordables (1894). Il faut donc attendre la fin du XIXe siècle pour que le législateur admette l’intervention des personnes publiques sur le marché du logement pour soutenir les initiatives privées de construction d’habitations à bon marché. Ce n’est qu’en 1912, après le constat de la persistance de l’état déplorable du logement, qu’est ensuite reconnue la nécessité d’instituer des offices publics. Il s’agit alors de permettre aux départements et surtout aux communes de contribuer plus efficacement que par le passé à l’amélioration des conditions de logement des ouvriers et des familles nombreuses. Encadrée dans ses principes, la création de ces établissements publics locaux a permis le développement d’une offre publique d’habitations salubres et économiques complémentaires à celle d’initiative privée.
Codifiée en 1922, la législation sur les habitations à bon marché et la petite propriété forme déjà un tout doué d’une certaine homogénéité. Les fondations ainsi que les sociétés créées pour produire, gérer et vendre des habitations à bon marché présentent dès leur origine un caractère philanthropique. Ces sociétés ne sont admises au bénéfice des exonérations d’impôts et autres faveurs concédées par le législateur, pour autant qu’elles sont agréées par l’État, qu’elles adoptent des statuts dont les clauses sont conformes à des clauses réglementaires types et qu’elles voient limitées la distribution de leurs dividendes et plus largement contrôlées leur régime financier et comptable. La situation de dépendance étroite de ces sociétés vis-à-vis des pouvoirs publics résulte également, mais à une intensité moindre, de financements publics, notamment par la faculté pour les collectivités locales de prendre des participations dans le capital de ces sociétés d’une part, et de la nomination de membres composant leur conseil d’administration d’autre part.
La logique des offices publics est comparable, conformément au principe dégagé à leur création de similitudes des règles applicables aux sociétés privées agréées. L’État en définit les conditions de création, d’organisation et de fonctionnement, leur impose des obligations et prend des mesures pour vérifier que les objectifs qui leur sont assignés sont atteints. La situation de dépendance étroite de ces offices vis-à-vis des pouvoirs publics est plus forte en raison de leur rattachement à une collectivité locale.
Une autre spécificité de ces institutions, sans but lucratif (fondations et offices publics) ou à lucrativité limitée (sociétés privées), tient à l’incorporation au sein de leur organe délibérant de représentants d’acteurs locaux intéressés par la question du logement et de représentants des usagers du service public.
Ce modèle institutionnel sur lequel repose notamment le déploiement territorial de la politique nationale du logement depuis plus d’un siècle tend à être profondément remis en cause sur des critères dits « objectifs » et « rationnels ».
Première illustration, les offices publics de l’habitat (OPH) substitués de plein droit depuis 2007 aux offices publics d’habitations à bon marché (OPHBM), établissements publics administratifs créés par la loi dite Bonnevay du 23 décembre 1912 devenus d’habitations à loyer modéré (OPHLM) en 1950, et aux offices publics d’aménagement et de construction (OPAC) créés par une loi du 16 juillet 1971, sont par détermination de la loi des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial. Le nouveau cadre institutionnel en résultant, en grande partie inspiré du statut des OPAC, abandonne définitivement le régime administratif du service public.
La deuxième illustration est la rationalisation forcée du tissu des OPH. Cette rationalisation se fonde sur les spécificités de la territorialisation de la politique nationale du logement. La loi ALUR du 24 mars 2014 impose en particulier le transfert des offices communaux aux intercommunalités compétentes en matière d’habitat. La promotion de l’intercommunalité concernant le rattachement des OPH est alors présentée comme un premier pas vers des regroupements de structures afin que les offices puissent sur un territoire donné atteindre une taille critique qui leur permettrait de remplir plus efficacement leurs missions et rendre un meilleur service à leurs locataires. C’est la loi ELAN qui détermine cette taille critique en introduisant un seuil exprimé en nombre de logements gérés par un OPH. Une collectivité territoriale ou leur regroupement ne peut être la collectivité de rattachement de plusieurs offices qui gèrent chacun moins de 12 000 logements sociaux. Il n’existe plus aucune échappatoire à la disparition programmée des « petits » OPH.
La difficulté tient à ce que ce seuil quantitatif est devenu le principal déterminant de la restructuration du secteur, sans possiblement d’assise territoriale. La loi ELAN introduit la notion de groupe d’organismes de logement social qui peut prendre la forme, soit d’un groupe au sens du code du commerce, soit d’une société anonyme de coordination, aux fins de réunir tout type d’organisme d’habitations à loyer modéré comme des sociétés d’économie mixte agréées qui gèrent moins de 12 000 logements sociaux. L’idée qui sous-tend cette nouvelle structure du secteur est qu’en deçà d’un certain nombre de logements gérés, un organisme de logement social peut être regardé comme ne contribuant pas avec suffisamment d’efficacité aux missions et objectifs d’intérêt général. Ce regroupement obligatoire au sein d’une grande entité devant elle-même gérer au moins 12 000 logements porte atteinte à la libre administration d’entités historiquement à gouvernance locale. Des exceptions bienvenues existent néanmoins dans les départements comptant un nombre limité de logements sociaux ou d’organismes de logement social afin de préserver un lien entre organismes et territoires au soutien d’une gestion locative de proximité.

2.1.2. D’une construction innovante orientée vers la gestion à une construction banalisée orientée vers la revente

Dès la loi Siegfried du 30 novembre 1894, l’exigence de qualité de l’habitation à bon marché est le corollaire du financement public de l’activité. Le concours financier de l’État n’est accordé que si la salubrité de l’habitation est garantie. Puis la loi Bonnevay du 23 décembre 1912 invite les offices publics et sociétés privées d’habitations à bon marché à créer et gérer des jardins ouvriers ou des cités-jardins, à tout le moins d’annexer aux immeubles collectifs qu’ils construisent des équipements – buanderies, bains-douches, garderies d’enfants, terrains de jeux, etc. ou des commerces –, de nature à permettre à leurs habitants de trouver sur place les fournitures nécessaires à leur vie quotidienne.
En 1935, les subventions et prêts aidés ne deviennent accordés, toujours dans un souci d’exemplarité, mais aussi de bonne utilisation des deniers publics, que si les organismes passent leurs marchés de travaux de construction d’habitations à bon marché par adjudication ou concours d’architecture. Cette réglementation est assouplie en 1953 en vue, tout à la fois, d’abaisser le prix de la construction, d’améliorer la productivité et d’accélérer les chantiers. Il s’agissait de remédier à la crise du logement faisant suite à la Seconde Guerre mondiale. La période qui s’en suit d’urbanisme étatique de masse est critiquée en tant qu’elle a permis de laisser édifier de grands ensembles qui ne répondent pas aux besoins culturels et sociaux de leurs habitants.
La loi MOP du 12 juillet 1985 a posé le principe de l’indisponibilité de la maîtrise d’ouvrage sociale pour que les erreurs commises dans les années d’après-guerre ne se reproduisent pas. Depuis leur changement de dénomination en 1950, la mission principale des organismes d’habitations à loyer modéré est de réaliser, principalement en vue de la location, des immeubles d’habitations. Le législateur leur rappelle en 1985 qu’en tant que responsable principal de ces immeubles, ils remplissent une fonction d’intérêt général dont ils ne peuvent se démettre : s’assurer de la faisabilité et de l’opportunité de l’opération envisagée, déterminer la localisation, élaborer le programme, définir l’enveloppe financière prévisionnelle, assurer le financement, choisir le processus de réalisation et, enfin, organiser la maîtrise d’ouvrage en choisissant le maître d’œuvre (marchés d’études) et les entrepreneurs (marchés de travaux). Leur cœur de métier est alors d’acquérir du foncier en vue d’y construire des habitations à loyer modéré dont ils assurent une gestion pérenne.
L’un des enjeux de la maîtrise d’ouvrage sociale pensée en 1985 est d’ordre architectural, puisque la loi MOP exige du maître d’ouvrage de préserver l’autonomie de la créativité architecturale et technique des contraintes industrielles et économiques. Cet enjeu est néanmoins mis à mal aujourd’hui par la pérennisation du libre recours à des marchés de conception-réalisation pour lesquels il est dérogé à l’organisation distincte de la mission de maîtrise d’œuvre de celle confiée aux entreprises chargées des travaux. Pire, la loi ELAN semble abandonner tout enjeu d’ordre architectural lors d’opérations de logement social avec la suppression, d’une part, de l’encadrement des relations entre le maître d’ouvrage social, les maîtres d’œuvre privés et les entrepreneurs de travaux et, d’autre part, du recours au concours d’architecture, procédure de mise en concurrence qui participe pourtant à la création, à la qualité et à l’innovation architecturales et à l’insertion harmonieuse des constructions dans leur milieu environnant.
Cette banalisation de la construction de logements sociaux s’inscrit dans le prolongement de l’admission en 1991 de l’acquisition en l’état futur d’achèvement (VEFA) par un organisme d’habitations à loyer modéré ou une société d’économie mixte agréée de logements inclus dans un programme de construction, à la condition depuis 2009 que celui-ci ait été établi par un tiers et que les demandes de permis de construire aient déjà été déposées. Cette dérogation à la maîtrise d’ouvrage sociale, en passe de devenir le principe dans la pratique, a pour objet selon ses promoteurs de faciliter l’activité des organismes de logement social afin de permettre une plus grande insertion de l’habitat social dans l’ensemble des constructions.
La loi ELAN approfondit cette mutation de l’activité des organismes de logement social. Confrontés au renchérissement du coût du foncier dans la production des logements et au relèvement par l’État de leurs objectifs de mise sur le marché, ces organismes se voient dans la nécessité d’envisager des montages reposant sur la dissociation du bâti et du foncier et de mobiliser un niveau de fonds propres plus élevé que par le passé, alors que, dans le même temps, d’autres sources se tarissent, notamment celle des loyers à la suite de la mise en place en 2017 de la réduction du loyer de solidarité (RLS). De ce fait, la sortie programmée de l’habitation du parc locatif social et sa vente à moyen terme est imposée implicitement, mais nécessairement pour permettre aux organismes de logement social de maintenir leur capacité d’investissements en production et en réhabilitation. L’État tend ainsi à leur imposer une stratégie immobilière ex ante de leur investissement locatif social, et non plus un arbitrage ex post une fois celui-ci amorti ou en passe de l’être.

2.2. La remise en cause de l’essence d’une habitation à loyer modéré

L’ambition de la loi ELAN révèle l’impulsion de changements sur les modes de financement du logement social ainsi que le renforcement d’une conception du logement social au bénéfice désormais principal des personnes les plus modestes et défavorisées.

2.2.1. De l’accès au logement social reconnu au plus grand nombre à la priorisation des personnes défavorisées

La conception française du logement social est intimement liée par son histoire au salariat. La proposition de loi Jules Siegfried n’a d’autre objet que d’encourager la construction d’habitations ouvrières. Le bénéfice de la législation en découlant sur les habitations à bon marché (1894), puis à loyer modéré (1950) est réservé depuis la loi Strauss du 12 avril 1906 aux personnes peu fortunées et notamment aux travailleurs vivant principalement de leur salaire. Bien qu’il ait instauré en 1954 des plafonds de ressources pour l’attribution d’une habitation à loyer modéré selon l’aide à la pierre accordée, la conception généraliste du logement social en découlant illustre la manière dont l’État tente d’assurer des garanties minimales d’accès et de maintien dans le logement aidé au plus grand nombre. Pour les personnes défavorisées rencontrant des difficultés particulières de logement, une aide à l’hébergement a été instituée par le décret du 29 novembre 1953 portant réforme des lois d’assistance.
Les transformations de la société dans les années 1980-1990 à la suite notamment de la détérioration du lien au travail et l’accession à la propriété des classes moyennes modestes ont renouvelé les enjeux de la question du logement. Les liens qui resserraient le salariat au logement social se sont distendus. Face à la persistance du mal-logement malgré une amélioration globale des conditions de logement, la tentation est forte de cibler uniquement les situations extrêmes d’exclusion. Le législateur opte alors pour l’intégration de cette problématique dans la politique nationale du logement sans abandonner le spectre large originel du logement social. La loi du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre l’exclusion fixe en ce sens les principes généraux de l’activité de logement social : assurer le logement des personnes de ressources modestes ou défavorisées pour participer à la mise en œuvre du droit au logement et contribuer à la nécessaire mixité sociale des villes et des quartiers.
Des critères de priorité au titre de l’attribution d’un logement social sont depuis institués en faveur de personnes confrontées à au moins une situation de mal logement – absence de domicile personnel, difficulté d’accès au logement, mauvaises conditions d’habitation, difficultés pour se maintenir dans son logement ou blocage du parcours résidentiel –, aux personnes en situation de handicap ou ayant à leur charge une personne en situation de handicap ainsi que récemment aux personnes confrontées une situation de violence. Par la loi DALO du 5 mars 2007, le législateur rend justiciable ce droit des personnes défavorisées à accéder de manière prioritaire au service public. Les modalités d’attribution d’un logement social ne cessent d’être réformées en vue de les rendre plus transparentes et plus efficaces pour permettre à l’État de satisfaire l’obligation de résultat qui pèse désormais sur lui. Un système de cotation de la demande dans le respect de ces critères de priorité est en cours de généralisation.
En parallèle, face au constat de plusieurs zones dites « tendues » caractérisées par une forte inflation des prix de l’immobilier et par suite un décalage croissant entre les loyers du parc privé libre et ceux du parc social, le choix a été fait de ne plus continuer à élargir le champ du logement social comme en 2001 avec la création des prêts locatifs sociaux (PLS), mais de développer un segment d’offre à prix maîtrisé pour les personnes dont les ressources sont trop élevées pour prétendre à l’attribution d’un logement social, mais trop faibles pour pouvoir se loger aux conditions du marché à un taux d’effort raisonnable. Dans ces zones tendues, les caractères d’un logement bénéficiant d’une aide accordée par l’État et soumis en contrepartie au respect d’un plafond du niveau de ressources de ses occupants et d’un plafond du niveau de prix à la location ne sont plus propres au logement social. L’offre d’habitations à loyer « modéré » ou « maîtrisé » se scinde, le logement intermédiaire se rapprochant davantage d’une logique de marché.
La loi ELAN conforte cette scission en favorisant à la fois la production de logements intermédiaires et l’accès au logement social aux personnes défavorisées. Pour ce qui concerne ce second objectif, cela repose sur une optimisation de la gestion du parc existant. Le législateur impose notamment que le contingent de logements sociaux des réservataires relève à présent d’une gestion en flux de logements et non plus d’une gestion en stocks. De manière plus incisive, une réforme de la politique des loyers des logements sociaux en faveur des personnes « très » modestes est en cours d’expérimentation pour que la fixation des loyers soit davantage liée aux capacités financières des demandeurs et non aux financements d’origine du logement (PLAI, PLUS et PLS). Il s’agit de contribuer davantage aux sorties de l’hébergement d’urgence, au plan « Logement d’abord » et à l’objectif de mixité sociale qui prévoit de consacrer au moins 25 % des attributions réalisées en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville au profit des « plus » modestes.
Dans les zones tendues marquées donc par une segmentation tripartite du marché du logement – social, intermédiaire et libre –, les organismes de logement social sont par ailleurs soumis, pour impulser le cas échéant la mobilité des locataires, à une nouvelle obligation d’examen périodique de la situation d’occupation de leurs logements. Il est confié corrélativement une nouvelle mission aux commissions d’attribution des logements et, à présent, d’examen de l’occupation de logements (CALEOL). Lorsque cette commission est saisie par le bailleur pour optimiser l’occupation de son logement, elle procède à un examen de la situation et définit les caractéristiques d’un logement adapté aux besoins du locataire. Elle peut conseiller l’accession sociale à la propriété dans le cadre du parcours résidentiel.

2.2.2. Du droit au maintien dans les lieux du locataire à une incitation d’acquérir ou de libérer le logement

Instauré en 1948, le droit au maintien dans les lieux permet au locataire d’une habitation locative à bon marché, sous réserve qu’il remplisse ses obligations locatives, de rester dans le logement sans limitation de durée, quelle que soit l’évolution de sa situation, notamment de ses revenus. Très vite, des tempéraments sont apportés. L’un est dissuasif avec l’introduction en 1958 dans la législation sur les habitations à loyer modéré du paiement d’un surloyer en cas de dépassement par l’occupant du plafond de ressources applicable. Le second est incitatif avec le principe dégagé en 1965 de l’accession à la propriété de son habitation par le locataire en vue de favoriser son parcours résidentiel.
Aucun de ces principes n’est parvenu à atteindre les résultats attendus. La loi MOLLE du 25 mars 2009 réorganise la perte du droit au maintien dans les lieux en vue de mieux adapter l’offre et la demande de logements sociaux en cas de situation d’occupation inadéquate en termes de taille (logement sous-occupé), d’accessibilité aux personnes en situation de handicap (logement inadapté) ou de ressources (dépassement du double du plafond applicable). La loi ELAN étend quant à elle de manière considérable les conditions de vente de logements sociaux. Elle crée même à cette fin une nouvelle forme d’organismes de logement social, la société de vente d’habitations à loyer modéré. L’objectif poursuivi par le législateur est de donner davantage de liberté à la politique patrimoniale des organismes de logement social pour rendre plus dynamique l’accession sociale à la propriété et destiner le produit de cette vente au financement de nouveaux programmes. Se diffuse ainsi l’idée de valorisation du patrimoine locatif social, mais pas seulement.
La liste des bénéficiaires potentiels des ventes, limitée jusqu’alors pour l’essentiel aux locataires en place (accession sociale à la propriété) et à d’autres organismes de logement social (circulation du logement dans le parc locatif social), est en effet élargie. Pour ce qui concerne les logements ayant bénéficié d’un prêt locatif social (PLS) de plus de quinze ans, vendus en bloc ou à l’unité, toute personne morale de droit privé peut dorénavant se porter acquéreur, avec obligation si le logement est occupé de maintenir le locataire dans ses droits jusqu’à son départ. L’objectif poursuivi est en l’occurrence l’acquisition de ces logements par des investisseurs institutionnels.
Ces investisseurs privés à but lucratif, qui peuvent, soit dit en passant, exercer les fonctions de tête de groupe d’organismes de logement social, bénéficient de la liberté accrue dans la fixation du prix de vente des logements sociaux à la suite de la suppression de l’obligation pour les organismes de recueillir l’avis des domaines malgré la sortie du logement du parc locatif social. Cette obligation procédurale posée en 1965 découlait directement de l’interdiction de toute libéralité publique et devait par suite garantir que la vente d’habitations à loyer modéré réalisées sur fonds publics ne puisse intervenir à un prix en dessous de leur valeur réelle. Par ailleurs, ces investisseurs ne sont pas tenus lors de la relocation ou la revente des logements acquis auprès d’organismes de logement social de les proposer en priorité à des personnes de ressources modestes ou défavorisées à des prix maîtrisés. La réservation des utilités qu’un logement social est à même d’offrir au profit exclusif et permanent de ces personnes se distend.
L’examen du modèle du logement social en devenir révèle que les caractères de biens indifféremment publics ou privés soumis à un régime fonctionnel en vue de loger des personnes de ressources modestes ou défavorisées dans des logements innovants et soustraits à toute logique de marché tendent à s’affaiblir durablement. Pour répondre à la question initiale – à qui appartient un logement social ? –, il s’avère que le logement social pourrait à terme illustrer moins qu’auparavant le concept juridique de « bien commun ».

Jérémy Raynal
Décembre 2021

Bibliographie

Fuchs-Cessot, A. (2019), Les paris de la loi ELAN en matière de logement social, Actualité juridique du droit administratif, p. 100.
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