Crise du logement au Royaume-Uni et enseignements pour la France
Si l’on parle de crise du logement en France, quelle expression faut-il employer à propos du Royaume-Uni ? La situation française semble en effet presque idyllique quand on la compare à celle de nos voisins d’outre-Manche où le déficit de logements est estimé à quelques 4,3 millions d’unités. Ce chiffre, établi par le Centre for Cities[1] par référence au nombre moyen de logements par habitant dans les pays d’Europe de l’Ouest, ne semble pas contesté. Il est repris dans une publication de la Fabian society[2], un cercle de réflexion lié au parti travailliste.
Une pénurie qui ne cesse de s’aggraver
L’origine de la pénurie actuelle est ancienne. Elle remonte à l’immédiat après-guerre où deux changements ont affecté la politique du logement. Le premier concerne la loi sur la planification urbaine (Town and Country Planning Act) de 1947, qui a institué un système de planification permettant l’octroi discrétionnaire des permis de construire, toujours en vigueur. Le second est l’accent mis presque exclusivement sur le développement du logement public (council housing), motivé notamment par l’éradication des taudis des centres-villes, qui a représenté à cette époque près de la moitié de la construction neuve, mais dont la production s’est ralentie à partir des années 1970 et qui a ensuite été affecté par l’introduction du right to buy en 1980[3]. À la différence d’autres pays européens, le secteur privé n’a pas bénéficié d’aides à la pierre : non seulement il n’a pas été en mesure de prendre le relais, mais sa production n’a jamais retrouvé le niveau des années 1970 (cf. figure 1).
Figure 1 : livraisons de logements en Angleterre
Source : Office for National Statistics
Ces deux sujets – planification urbaine et logement public – sont au centre du débat actuel sur la politique du logement au Royaume Uni.
L’étude précitée du Centre for Cities, qui s’appuie sur une comparaison avec onze pays européens[4], montre que :
- le taux de construction de logements en Angleterre et au pays de Galles (par rapport au parc) a chuté à partir de 1947 (1,9% avant, 1,2% après) et jusqu’en 2019 ;
- le taux annuel de construction du secteur social a également baissé, de 1,1% en 1968 à 0,6% en 1979 (c’est-à-dire avant même le right to buy) ;
- le nombre de logements construits, rapporté à la population, est inférieur à celui de la plupart des pays européens;
Pour résorber le déficit de la seule Angleterre, il faudrait construire 442 000 logements par an pendant 25 ans ou 654 000 pendant 10 ans. Or le niveau actuel de la construction se situe autour de 200 000 logements (moyenne 2021-2024) par an et l’objectif actuel du gouvernement n’est que de 300 000. Avec une taille de population similaire, la France a construit 380 000 logements par an en moyenne depuis 2007, contre seulement 174 000 au Royaume-Uni.
Le déficit d’offre frappe notamment le secteur locatif social qui, entre 2012 et 2019, a perdu 181 000 logements. Il ne représente plus que 16,7% de l’ensemble du parc, contre 20% en 2001 et la part des logements détenus par les collectivités locales est tombée à 6,5%. A la fin des années 2010, l’offre nouvelle n’atteignait même pas 10 000 logements par an alors que les besoins sont estimés à 90 000[5] au moins.
La crise n’est pas seulement quantitative. La qualité du parc laisse également à désirer, notamment dans le secteur locatif privé, mais aussi dans le secteur social. Selon l’English Housing Survey, en 2021 3,4 millions de logements, soit 14% du parc, ne satisfaisaient pas aux critères de décence, dont 400 000 (10%) dans le parc locatif social et un million (23%) dans le parc locatif privé.
Les carences de la planification urbaine
Les plans d’urbanisme sont établis à l’initiative des collectivités locales[6]. Il n’y a pas à cet égard d’obligation effective : seules 40% d’entre elles disposent d’un plan à jour, et ce pourcentage tend à baisser. Là où ils existent, ils sont sujets à des changements très fréquents pour intégrer de nouvelles règles (notamment en matière environnementale). Le processus de planification impose des révisions continuelles (trois révisions de 2012 à 2020). Le manque de prévisibilité qui en résulte est encore accru par la participation à la construction de logements sociaux qui impose aux promoteurs une négociation[7]. En tout état de cause, l’existence d’un plan n’empêche pas que les permis de construire soient attribués de façon discrétionnaire, au mépris, le cas échéant, des règles affichées[8]. Les pratiques diffèrent d’une collectivité à l’autre : dans certaines d’entre elles, les responsables ont conscience de la nécessité de résoudre la crise, mais nombreuses sont celles qui évitent les décisions difficiles ou, pire, cherchent à réduire la construction neuve. Bien qu'il soit théoriquement axé sur la planification, le régime d'autorisation et d'appel d’offre conduit à une prise de décision au cas par cas. L’imprévisibilité qui en découle tend à décourager les promoteurs immobiliers.
En bref, cela signifie que le système de planification n’autorise pas toujours les constructions qui respectent les règles. Il est fréquent que les promoteurs voient leur demande rejetée bien qu’elle soit conforme aux dispositions du plan d’urbanisme[9]. S’ajoute à ces difficultés l’existence, de plus en plus controversée, de la ceinture verte (Green Belt) qui entoure Londres et les grandes villes, dans laquelle la construction est pratiquement prohibée. Contrairement à une idée largement répandue, la création de la Green Belt par un gouvernement conservateur en 1955 ne visait pas à préserver des espaces naturels[10], mais à empêcher l’extension de Londres dans les zones où les électeurs du parti conservateur s’opposaient aux constructions neuves. Aujourd’hui, la surface des Green Belts représente 1,4 fois celle des zones urbanisées de l’Angleterre.
Ce constat n’est pas récent : il était déjà formulé dans le rapport Barker, commandé par le gouvernement travailliste de Tony Blair et publié en 2004. Certaines des mesures qu’il préconisait ont été mises en œuvre, mais elles n’ont pas suffi à juguler la crise, comme en témoigne un bilan établi vingt ans après par la Home Builders Federation (la fédération du bâtiment d’Angleterre et du Pays de Galles)[11]. Le déficit de logements a continué à s’accroître et, comme le montre le tableau ci-dessous (cf. figure 2) qui en est extrait, le prix des logements a fortement augmenté, l’accession à la propriété est devenue moins abordable, la part des propriétaires occupants s’est réduite et celle des locataires du secteur privé s’est fortement accrue.
Figure 2 - Indicateurs d’accessibilité financière (Angleterre seule)
Source : Home Builders Federation
Comment atténuer les entraves à la construction ?
Le syndrome NIMBY (not in my backyard), qui est à la source des réticences locales à la construction, ne concerne pas que le Royaume-Uni, même s’il est très marqué dans ce pays de propriétaires (65 % de la population, taux néanmoins en baisse). Il sévit un peu partout dans le monde, à commencer par les Etats-Unis d’où l’acronyme est originaire. C’est d’ailleurs dans ce pays que nombre d’experts britanniques vont chercher leur inspiration pour lutter contre ses effets. La Californie, notamment, souffre depuis plusieurs décennies d’un déficit d’offre de logements et elle a dès 1982 légiféré pour tenter d’y faire face, en instituant un dispositif baptisé « builder’s remedy » (le remède du constructeur) qui, dans les communes ne respectant pas les objectifs de construction de l’Etat, permet aux promoteurs immobiliers, à certaines conditions, de contourner les règles des plans d’urbanisme. Son effet s’étant révélé insuffisant, cette mesure a été amendée à la fin des années 2010 afin de pouvoir être plus facilement utilisée par les promoteurs. Des états de la côte Est (New Jersey et Massachusetts) ont mis en place des dispositions similaires et plusieurs autres envisagent de le faire. Au-delà des opérations qui ont pu ainsi être réalisées, le builder’s remedy a incité nombre de municipalités à se doter d’un plan d’urbanisme approuvé par l’État. C’est la preuve que celui-ci a un rôle primordial à jouer pour favoriser une réponse collective à un défi qui concerne l’ensemble de la société, rôle qu’il n’a pas assumé efficacement au Royaume-Uni.
Accès au foncier et financement
Faciliter l’obtention du permis de construire constitue, certes, une condition nécessaire au développement de la construction, mais elle n’est pas suffisante. Il faut aussi disposer de ressources foncières et financières suffisantes, notamment pour ce qui concerne la production de logements abordables qui est conditionnée à l’accès à des financements publics.
Concernant l’accès au foncier, des voix de plus en plus nombreuses s’élèvent pour suggérer d’assouplir les règles de constructibilité dans les ceintures vertes. Sans pour autant en remettre en cause frontalement le principe, certains font remarquer que ces zones comportent des « zones grises » d’immobilier résidentiel ou professionnel, dans et autour desquelles l’urbanisation pourrait être autorisée. Le rapport Barker notait, à cet égard, que l’impossibilité d’y construire des logements a un coût économique élevé, car elle est largement responsable de l’augmentation des prix immobiliers. De plus, elle induit pour les salariés des difficultés pour se loger à proximité de leur emploi : d’où de longs trajets pour les migrations alternantes et des difficultés de recrutement pour les entreprises. D’autres, plus radicaux, estiment qu’il faudrait les supprimer : c’est le cas de l’hebdomadaire The Economist qui titrait en août 2023 « Britain should scrap its green belt. It has a stranglehold over the economy and protects the wrong bits of land » (« La Grande-Bretagne devrait supprimer sa ceinture verte. Elle étouffe l'économie et protège les mauvais terrains »). L’initiative des Green Belt Reviews du gouvernement travailliste de Keir Starmer cherche à encourager les collectivités locales à identifier des terrains constructibles au sein des Green Belts en échange de subventions pour encourager les constructions neuves. D’autres politiques pour relancer l’offre neuve incluent la New Towns Taskforce » pour créer une nouvelle génération de villes nouvelles, ainsi que la Planning and Infrastructure Bill[12] pour accélérer la production et atteindre l’objectif de 1,5 million de nouveaux logements au cours des cinq prochaines années.
La production de logements abordables constitue un enjeu de plus en plus crucial au Royaume-Uni où le financement du logement social s’est révélé défaillant. La hausse des prix immobiliers, bien plus rapide que celle des revenus, est révélatrice de l’ampleur du problème. C’est ce qui explique le recul de l’accession à la propriété, mais aussi les difficultés accrues pour se loger dans le parc locatif privé, car la liberté de fixation des loyers est la règle et la législation des rapports locatifs est beaucoup moins protectrice des locataires qu’en France. Il faut noter ici la réforme des droits des locataires (Renters’ Rights Bill) portée par le gouvernement britannique actuel[13], applicable à partir de 2026. Cette loi rapproche le système britannique du système français en instaurant un bail à durée indéterminée. Le bail pourra en effet être résilié uniquement en cas de vente du bien ou pour reprise pour usage personnel ou familial - et seulement après une période de douze mois après la signature du bail. Ce rééquilibrage marqué en faveur des droits des locataires, ainsi qu’une fiscalité plus élevée des investissements locatifs, a néanmoins conduit à une baisse drastique du parc locatif, les propriétaires bailleurs préférant vendre leur bien[14], aggravant ainsi les tensions sur le marché locatif libre. Parmi les autres freins à la production de logements abordables, on peut également signaler que les retombées financières de la construction pour les collectivités locales sont insuffisantes pour les inciter à s’engager dans des politiques volontaristes. Enfin, on peut également noter les contraintes liées à l’appareil de production dans un pays où les pénuries de main d’œuvre dans le secteur de la construction sont importantes.
Une nouvelle politique qui permettrait d’accroître significativement la production induirait-elle une baisse des prix immobiliers ? On touche là à la question des effets d’un « choc d’offre » chère au président Macron. Le rapport Barker y répondait, estimant qu’une augmentation de la production permettrait d’atténuer le rythme de la hausse, mais pas de l’enrayer.
Enseignements pour la France
Pourquoi s’intéresser à la situation du logement au Royaume-Uni ? S’il y a trop de personnes exclues du logement ou mal logées en France, notre pays ne souffre pas d’une pénurie globale et leurs difficultés ne seraient vraisemblablement pas totalement résolues par l’augmentation de la production de logements neufs. Cependant, la France a connu, comme le Royaume-Uni et beaucoup d’autres pays, une augmentation forte et durable des prix immobiliers qui se traduit par la réduction du flux d’accédants à la propriété et une augmentation du poids de la dépense de logement dans le budget des ménages, notamment des locataires. La question de l’offre de logements abordables devient de plus en plus cruciale.
La comparaison avec le Royaume-Uni fait apparaître des différences, mais aussi certaines similitudes.
Au chapitre des différences, il faut mentionner en priorité le rôle de l’Etat dans la politique du logement. En France, les compétences en matière d’urbanisme ont été décentralisées, au profit essentiel des intercommunalités, mais l’Etat continue de fixer les règles d’établissement et de cohérence des plans locaux d’urbanisme, et son approbation est indispensable pour que ces derniers soient exécutoires. On a vu que ce n’était pas le cas au Royaume-Uni et que les carences qui en découlent sont considérées comme le premier facteur explicatif du déficit de construction.
Toutefois la France n’échappe pas totalement à l’arbitraire en matière d’octroi des permis de construire qui, on le sait, relève des maires et non des présidents d’EPCI. L’opposition des habitants en place aux constructions nouvelles et à la densification des tissus urbains existants existe aussi en France, et elle a pour conséquence de freiner la construction neuve dans un contexte où le sobriété foncière est de rigueur. Certains élus locaux rivalisent d’ingéniosité pour imaginer des règles limitant la densité des constructions et la part des décisions discrétionnaires, au mépris des règles fixées par les PLU semble augmenter[15]. Le cas du Royaume-Uni illustre le danger d’une telle dérive.
La situation très difficile du secteur locatif social britannique, incapable d’assurer le développement quantitatif du parc et même de financer sa maintenance, invite à apprécier à sa juste mesure l’atout que représente l’existence, en France, d’un modèle de financement du logement social solide et pérenne. Les atteintes à ce modèle sont porteuses de risque, et l’exemple Royaume-Uni montre que la vente à outrance des logements sociaux, loin d’être une solution viable au financement du secteur, a entraîné des conséquences dommageables sur le long terme.
Enfin, le besoin croissant de logements abordables concerne la France comme tous les pays qui ont connu une forte augmentation des prix immobiliers. Le recours à des investisseurs privés avec partage de la propriété, préconisé par certains, n’a guère d’avenir, du fait notamment de la durée d’immobilisation des fonds. Il pourrait être intéressant, en revanche, d’expérimenter des solutions comme l’accession à la propriété partagée et progressive (shared-ownership[16]) ou les coopératives de logement du type suisse ou allemand[17].
Ce n’est certes pas en exhumant le slogan éculé « faire de la France un pays de propriétaires », comme le fait Vincent Jeanbrun, notre nouveau ministre du logement, que l’on parviendra dans notre pays à résoudre le problème de l’accès au logement[18]. Surtout si, comme il le propose, on s’inspire pour ce faire de la politique ayant été menée au Royaume-Uni dans les années Thatcher grâce au dispositif du right to buy. Les dommages qu’elle a causés sur le long terme sont pourtant abondamment documentés. La vente, à un prix fortement décoté, des logements sociaux britanniques a, certes, entraîné dans un premier temps une forte hausse du taux de propriétaires, mais nombre de ces logements sont peu à peu devenus locatifs, de sorte que la part des propriétaires est depuis le début des années 2000 en forte baisse (cf. tableau 1). Le résultat final de cette politique est un transfert d’une part du parc social vers le parc locatif privé, et elle a puissamment contribué à creuser le déficit global de l’offre de logements. En outre, le parc public britannique était dans les années 1980 composé majoritairement de maisons individuelles, ce qui est très loin d’être le cas en France. Or la vente de logements collectifs rencontre peu de succès et pose des problèmes complexes[19]. Les locataires disposent le plus souvent de moyens financiers extrêmement limités. La vente en masse supposerait de les brader : un bon moyen de produire, à terme, des copropriétés en difficulté.
Jean Bosvieux
Irène Fossé
Janvier 2026
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[1] Samuel Watling et Anthony Breach, “The housebuilding crisis : The UK’s 4 million missing homes”, Février 2023 https://www.centreforcities.org/publication/the-housebuilding-crisis/
[2] “Homes for Britain: Planning for Growth”, Fabian Society Local Government and Housing Member Policy Group, 2023. https://lghfabians.org.uk/wp-content/uploads/2023/03/Homes-for-Britain-Web.pdf
[3] Le right to buy (droit d’acheter) permet aux locataires du secteur social d’acquérir leur logement. De 1980 à 2024, 2 millions de logements sociaux ont ainsi été vendus, à prix fortement décoté. La politique thatchérienne, en privant les municipalités des moyens de financer de nouvelles constructions, a entrainé une « résidualisation » de leur parc, dès lors composé essentiellement des logements qui n’avaient pas pu être vendus en raison de leur mauvais état et/ou des moyens insuffisants des occupants.
[4] Irlande, France, Belgique, Pays-Bas, Allemagne (de l’ouest), Suisse, Autriche, Danemark, Suède, Norvège et Finlande.
[5] Source : “Making Housing Affordable After Covid-19”, Affordable Housing Commission, Juillet 2020. https://nationwidefoundation.org.uk/wp-content/uploads/2020/07/Affordable-Housing-Commission-report-July-16-2020-1.pdf
[6] De manière schématique, les local councils correspondent à des municipalités (un peu plus grandes qu’une commune française typique). Certaines décisions d’urbanisme sont prises par des «combined authorities» (« intercommunalités » mais pas nécessairement centrées autour d’une métropole).
[7] Town and Country Planning Act, section 106.
[8] Voir par exemple Cheshire & Hiber, « Fairness and prosperity », in “Homes for Britain: Planning for Growth”, op. cit., qui affirment que “Les promoteurs ne peuvent prédire si une demande [de permis de construire] sera acceptée ou non. Chaque décision est sujette au lobbying politique” (“Developers cannot predict whether an application will be agreed or not. Each decision is subject to political lobbying”).
[9] Ibid.
[10] “Homes for Britain: Planning for Growth”, ibid
[11] « Beyond Barket. A Two-decade Review of England’s Housing Policies and Progress”, Home Building Federation, avril 2024. https://www.hbf.co.uk/documents/13395/HBF_Beyond_Barker.pdf
[12] Savills (lien), UK Government (lien)
[14] RICS, Financial Times (lien)
[15] Voir notamment sur ce sujet J. Bosvieux et B. Coloos, « Les obstacles à la densification par la construction », Politiquedulogement.com, juin 2022.
[16] Pour plus d’informations : https://politiquedulogement.com/2024/11/les-statuts-doccupation-atypiques-deux-propositions-pour-une-offre-nouvelle-2/
[17] Cf. J Bosvieux et B. Coloos, « Deux propositions pour une offre nouvelle » : « Les coopératives de logement » et « Elargir l’offre de logements en acclimatant des statuts atypiques », Politiquedulogement.com, mars 2025.
[18] « Réparer les quartiers, rétablir la république », juin 2025. https://lab-assets.livemixr.com/pdf/reparer-quartier-min.pdf
[19] Cf. https://politiquedulogement.com/2025/02/vente-hlm-lapport-des-chercheurs/