Politiques locales de l’habitat : communautés et métropoles au centre du jeu

 Une forte montée en compétence des communautés et métropoles en matière d’habitat 

Sous l’impulsion du législateur, on observe depuis une quinzaine d’années une forte montée en compétence des intercommunalités, communautés et métropoles, en matière de logement. S’appuyant sur leurs différents outils de programmation et gestion (PLH, délégation des aides à la pierre, plus récemment PLUI…), elles ont largement investi le domaine de l’habitat dans l’ensemble de ses dimensions et assurent désormais pleinement leur rôle de pilotage et d’animation partenariale de ces politiques au niveau local.
La délégation des aides à la pierre mise en place en 2004, marquant une volonté d’ouverture dans un domaine où les politiques sont longtemps restées très centralisées, a connu un rapide développement. Perplexes au démarrage, de nombreux observateurs jugent à présent le bilan « positif[1] ». Les agglomérations ont, en effet, su se saisir de cette opportunité pour conforter leur compétence dans le domaine du logement et en accélérer la mise en œuvre dans un cadre partenarial (avec les bailleurs sociaux et l’Etat notamment). De fait, le dispositif a suscité dès sa mise en place un réel intérêt de la part des intercommunalités, ainsi 70 % des contrats de délégation ont été signés entre 2005 et 2006 et renouvelés au terme des 6 ans de leur durée légale.
Au 1^er janvier 2016, la quasi-totalité (88) des grandes agglomérations urbaines, cibles du dispositif, étaient délégataires des aides à la pierre, et certaines en sont à leur seconde, voire troisième convention de délégation.
Désormais les communautés et métropoles délégataires pilotent plus de la moitié (56 %) de la production de logements sociaux, soit plus de 50 000 logements/an en moyenne. La réduction du budget de l’Etat consacré à l’aide à la pierre au cours des trois dernières années, si elle a fortement inquiété les collectivités, ne les a pas détournées de ce dispositif dont elles ont bien saisi tout l’intérêt. Il leur offre, en effet, la possibilité de concrétiser leur PLH, et surtout d’organiser en amont la programmation de l’offre de logement social sur leur territoire, d’intervenir sur les localisations, le type de logement et de financement et donc de loyer qui sera retenu. Avec une intensité variable selon les enjeux locaux, le nombre de bailleurs, leur organisation, l’antériorité des politiques locales en faveur du logement social, la réalité de l’implication financière des collectivités…, la convention de délégation est devenue pour les intercommunalités un outil indispensable pour faire face aux problématiques du logement social. Elle constitue une clé d’entrée essentielle pour s’imposer auprès des bailleurs et des réservataires au profil souvent disparate et les fédérer. Aujourd’hui, pour certaines agglomérations, métropoles le plus souvent, la délégation des aides à la pierre représente un engagement financier conséquent.
Cette réussite se retrouve dans les chiffres de la production nationale de logements sociaux, qui connaît depuis les années 2006/2008 une forte montée en charge. C’est en partie grâce aux communautés et métropoles délégataires des aides à la pierre que la production de logements sociaux a connu une forte augmentation au cours des années 2010.
La moindre présence des délégataires dans les secteurs plus ruraux constitue un point faible, mais les enjeux en matière de production de logements sociaux ne sont, évidemment, pas les mêmes. Le relais pris un temps par les départements pourrait être remis en cause dans certains territoires, en particulier ceux où la collectivité départementale connaît des difficultés financières. S’y ajoutent les interrogations quant à l’évolution de leurs compétences.
De son côté, le PLH a gagné au fil des différentes lois (ENL, ALUR, Lamy et la loi Egalité et Citoyenneté) en profondeur et en opérationnalité. Il est devenu un outil majeur dans la gouvernance des politiques de l’habitat au niveau local. Ceci en raison des obligations réglementaires qui ont contribué à en enrichir le contenu, mais aussi de la façon dont les communautés s’en sont saisies pour le mettre au cœur de leur projet de territoire en articulation avec les politiques développement économique et de déplacement.
Une récente étude, pilotée par l’AdCF[2], dresse un bilan de cet outil de programmation. Elle met en avant l’important déploiement quantitatif des PLH : au 1^er janvier 2015, 646 communautés et métropoles disposent d’un PLH, soit 70 % de la population nationale concernée par un tel document. Fait notable, le PLH s’est développé y compris au sein de communautés où il n’était pas obligatoire. L’étude témoigne également du développement de la portée stratégique du PLH, véritable outil de gouvernance et de pilotage des politiques locales de l’habitat.
Autre point positif, les intercommunalités se sont progressivement dotées d’une ingénierie interne de plus en plus spécialisée dans les différents domaines d’action du PLH. Ces derniers ont ainsi gagné en maturité : les communautés y expriment plus fortement leurs ambitions propres et leur capacité d’innovation, au-delà des seules injonctions réglementaires, pour mieux s’inscrire dans les réalités locales.
Longtemps critiqués sur ce volet, les PLH ont enfin gagné en contenu et surtout en opérabilité par une plus grande territorialisation des objectifs à l’échelle communale et une meilleure articulation avec les documents d’urbanisme communaux. Parallèlement, le PLU intercommunal (PLUI) gagne du terrain. Au 1er janvier 2017 on compte un nombre important de communautés engagées dans cette démarche. Certaines poussent même l’intégration urbanisme /habitat au travers un document unique (PLUIH), au risque de réduire leur politique de l’habitat à la seule production de logement.
La mobilisation du foncier reste, en revanche, un angle mort, les volets qualitatif et prospectif des questions foncières sont encore trop peu développés dans les PLH. Le diagnostic se limite encore trop souvent au repérage statique des principaux terrains urbanisables et à l’étude de leur capacité constructive. Les outils de mobilisation du foncier (droit de préemption urbain, acquisitions foncières…) mériteraient d’être mieux évoqués. Conscientes de cette difficulté, de plus en plus de communautés en font une priorité des PLH qu’elles souhaitent réengager. Il s’agit de donner de la crédibilité aux programmations de logements faites en amont, au regard de la réalité de l’offre foncière et de sa disponibilité. Notons que depuis la loi Egalité et Citoyenneté[3] le volet foncier du PLH est appelé à prendre de l’épaisseur et de la profondeur.

Des communautés appelées à devenir chef de file des politiques de peuplement

Les dernières réformes (loi Alur, Egalité et Citoyenneté), qui positionnent les communautés et métropoles comme chef de file des politiques de peuplement, viennent utilement compléter la panoplie des compétences des agglomérations dans le champ de l’habitat.
Il s’agit, au travers de la réforme des processus d’attribution des logements sociaux, de fluidifier les parcours résidentiels, notamment dans les zones tendues. La loi Egalité et Citoyenneté est venue compléter et simplifier la large panoplie d’outils des loi Lamy et Alur dont les communautés se saisissent progressivement. Au 1^er janvier 2017, de nombreuses conférences intercommunales du logement (CIL) étaient installées et la première génération de plans partenariaux de gestion de la demande et d’information du demandeur (PPGID) est rédigée et prête à être mise en œuvre.
En rendant la communauté premier pilote local de la politique d’attribution, la loi bouleverse les équilibres en place. Pour les communautés, il s’agit de trouver un compromis entre les pratiques actuelles du territoire, où les politiques de peuplement sont encore bien souvent encore aux mains des communes et des bailleurs sociaux, les objectifs qui seront fixés par l’Etat dans le cadre des Conférences intercommunales, et leurs propres ambitions.  Pour les communautés et les métropoles, le développement d’une bonne ingénierie pour définir et mettre en œuvre une politique d’attribution des logements, jusqu’à présent souvent peu ou pas formalisée, est un point essentiel de la réussite de ces dispositifs. C’est en effet en développant une connaissance objectivée sur la réalité de l’occupation sociale des territoires que progressera, pour les élus locaux leur prise de conscience dans la nécessité d’opérer des rééquilibrages sociaux et spatiaux au bénéfice du développement et de l’attractivité de leur territoire.

Les implications de la nouvelle carte intercommunale

Parallèlement à cette montée en charge des intercommunalités sur les politiques de l’habitat, le contexte institutionnel est en pleine évolution.
Fruits des lois Nouvelle organisation territoriale de la république et Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles [4], la carte intercommunale est totalement redessinée au 1^e janvier 2017. Elle découpe désormais le territoire en 1 266 groupements à fiscalité propre, soit un taux de réduction du nombre de groupements de l’ordre de 50 %. Il s’agit là d’une évolution en profondeur. Les changements les plus notables concernent la taille démographique des groupements, l’évolution vers des catégories juridiques plus intégrées (progression du nombre de métropoles, nombreuses transformations de communautés d’agglomération en communautés urbaines, et de communautés de communes en communautés d’agglomération), leur montée en compétence dans de très nombreux domaines.
A des intercommunalités au profil assez homogène, composées majoritairement de communes rurales ou urbaines, vont se substituer plus encore par l’effet des fusions, des groupements plus composites. Désormais, nombre d’intercommunalités rassemblent des communes aux préoccupations très différentes : secteurs très ruraux, communes résidentielles en périphérie des grandes agglomérations, communes à forte concentration de logements sociaux, centres bourgs de taille et d’attractivité divers… Les enjeux en matière de politique de l’habitat, de solidarité, de stratégie d’aménagement sont appelés à évoluer. Ainsi, certaines communes jusqu’alors non concernées par l’application de la loi SRU sur les quotas de logements sociaux, vont le devenir, obligeant communautés ou métropoles à revoir leur PLH.
Le développement des métropoles au sein des grandes agglomérations (dont le nombre pourrait approcher la trentaine à moyen terme, avec des profils très variés) va donner lieu à une uniformisation des compétences entre les différents types de structures, notamment dans le domaine de l’habitat. Parallèlement, les opérations de mutualisation des services entre les communes et leur intercommunalité, en lien avec les schémas de mutualisation rendus obligatoires depuis la loi de réforme des collectivités (RCT) de 2010, devrait impulser une nouvelle organisation concernant les services habitat au sein des collectivités ainsi qu’une évolution des pratiques.

Aller vers une territorialisation plus aboutie des politiques du logement

Mais derrière ce qui pourrait apparaitre comme un « alignement favorable des planètes » en faveur les politiques locales de l’habitat, des zones d’ombre ou d’inquiétudes se dessinent.
Ainsi, malgré les efforts du législateur, la politique du logement reste fortement centralisée. Ce sentiment, partagé par de nombreux acteurs, se vérifie dans les derniers textes législatifs. Loin de se contenter de fixer aux acteurs locaux un cadre national définissant des grands principes de solidarité et d’accueil des populations défavorisées, les derniers textes se situent de plus en plus dans le registre de l’injonction. Les circulaires doublent de volume pour expliquer « d’en haut » ce qu’il faut faire « en bas » dans les territoires en s’appuyant sur des logiques de programmation descendante…. Mais sans moyen financier supplémentaire.
Pourtant de nombreux éléments militent en faveur d’une décentralisation plus aboutie dans le domaine de l’habitat. Ainsi, on pourrait interroger le caractère standardisé et uniforme du modèle actuel du logement social, qu’il s’agisse de son financement où du type de logements aidés. La forte diversité des contextes appelle en effet une meilleure intégration des réalités locales.

Plusieurs propositions peuvent être faites pour renforcer cette territorialisation. Elles concernent :

• Une amélioration des méthodes de programmation des enveloppes de crédits dédiées aux aides à la pierre afin de mieux prendre en compte les réalités locales. Des modifications notables sont, il est vrai, intervenues ces deux dernières années avec une approche favorisant la remontée par les DREAL de la connaissance des besoins depuis les territoires (méthode dite bottom up). Des rigidités demeurent en ce qui concerne le type et la nature des logements à produire. Une démarche récente initiée par la Direction de l’habitat de l’urbanisme et des paysages (DHUP), visant à mieux territorialiser les besoins, est en cours de déploiement, elle semble très prometteuse si les élus et les services déconcentrés de l’Etat parviennent à l’utiliser à bon escient, c’est-à-dire comme un outil de dialogue. Le Fonds national des aides à la pierre (FNAP), mis en place en 2016, s’est fixé pour mission de remettre à plat, pour la programmation à venir, la méthode de répartition des enveloppes d’aides à la pierre, il pourra utilement s’en inspirer.
• Une meilleure articulation entre les politiques, patrimoniales notamment, poursuivies par les bailleurs sociaux et les stratégies habitat des communautés et métropoles dans l’élaboration des conventions d’utilité sociale (CUS). Les dispositions de la loi NOTRe qui donnaient aux métropoles la possibilité de devenir délégataire au nom de l’Etat de la signature des CUS allaient dans ce sens. Elles mettaient en avant la nécessité d’établir entre bailleurs sociaux et collectivités un diagnostic partagé sur le parc social, sa répartition, son occupation sur leur territoire intercommunal, de s’assurer de la bonne prise en compte des enjeux du territoire et d’une articulation cohérente entre les stratégies patrimoniales des bailleurs et les documents de programmation (PLH et PLU notamment) des collectivités. Alors que va se développer la « nouvelle politique sur les loyers » de la loi Egalité et Citoyenneté, cette collaboration entre acteurs locaux serait bien utile.
• De la souplesse dans l’application des dispositifs. Il en est ainsi de la politique des zonages (zonage fiscal A, B, C concernant les aides à la pierre et zonages APL pour les aides à la personne) qui cohabitent sans coordination, parfois se contredisent, et dont la capacité à apprécier correctement les besoins territoriaux en ce qui concerne le parc social est insatisfaisante. La mise en application des possibilités de modulation locale du dispositif SRU offert par la loi Egalité et Citoyenneté constitue une ouverture. Il faudra que les territoires et l’Etat local apprennent à la gérer. La réalité des marchés immobiliers ne peut se résumer en un classement trop simpliste entre territoires dits « tendus » et « détendus ».
• Une ouverture à l’expérimentation pour certains dispositifs : mutualisation encadrée des objectifs SRU[5], dispositif de convergence des loyers, application du surloyers… Certaines collectivités sont, pour des raisons historiques, en avance sur d’autres, il est dommage de ne pas les laisser aller au-delà de ce que les textes proposent. On peut citer également, une capacité à adapter les règles de l’ANRU, en assouplissant notamment l’application de la règle du « un pour un »[6] là où cela ne se justifie pas. Ou encore une possibilité de limiter localement ou d’ajuster (sous forme de « quota » par exemple ou de localisation privilégiée ou interdite) les dispositifs d’investissement locatif, l’effet « perturbateur » de ces derniers sur les marchés locaux de l’habitat ayant été maintes fois démontré.

D’autres possibilités d’ajustement des dispositifs nationaux aux réalités économiques et sociales locales pourraient être envisagées. Dans tous les cas, elles ne doivent pas remettre en cause les obligations individuelles des intercommunalités et des communes, ni la responsabilité de l’Etat garant du droit au logement, mais favoriser une réponse plus efficace aux attentes des ménages. En revanche, elles appellent à une amélioration du dialogue avec l’Etat, s’installant trop souvent dans la posture du « contrôleur administratif » quant à l’application des nombreux dispositifs. C’est ce dialogue qui doit nourrir les échanges entre les intercommunalité et l’Etat déconcentré, permettant de confronter les diagnostics, de définir les stratégies correspondantes et d’identifier des solutions localement adaptées.
Les PLH doivent servir de support à ce dialogue et à la contractualisation qui doit en déboucher. Mais cette dernière doit être globale. Aujourd’hui, les communautés et les métropoles sont appelées à contractualiser leurs politiques de l’habitat, mais de façon très fragmentée. Par ailleurs certains sujets échappent largement à cette approche, par exemple la politique foncière, le parc privé. A l’inverse, pour d’autres, la contractualisation est surabondante : document cadre sur les orientations relatives aux attributions, convention intercommunale d’attributions (CIA), plan de gestion de la demande et d’information des demandeurs, convention sur le dispositif de gestion partagée, convention sur le service d’information et d’accueil des demandeurs de logement.
Les politiques de l’habitat sont avant tout des politiques partenariales. Les communautés et métropoles sont appelées à devenir les chefs de file et les animateurs de ce partenariat. Cela implique de donner de la visibilité aux acteurs et de stabiliser les règles du jeu en laissant aux territoires le temps de mettre en œuvre les différentes mesures législatives. On compte, ces dernières années, près d’une loi par an dans le domaine de l’habitat et cela ne semble pas près de s’arrêter. Ce rythme n’est pas celui du temps nécessaire à l’indispensable appropriation technique et surtout politique des dispositifs proposés et des enjeux dont ils sont porteurs.

[1] Cour des comptes et Chambre régionales des comptes « Le logement social face au défi de l’accès des publics modestes et défavorisés », Rapport public thématique Février 2017

[2] « Le PLH, outil de gouvernance et de mise en oeuvre des politiques locales de l’habitat : état des lieux et perspectives », Etude AdCF janvier 2015  – Anne-Katrin Ledoeuff : « Le PLH, outil de gouvernance et de mise en oeuvre des politiques locales de l’habitat : état des lieux et perspectives » dans politiquedulogement.com

[3] Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté

[4] Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles dite loi MAPTAM et loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la la République, dite loi NOTRe.

[5] La loi Egalité Citoyenneté a supprimé cette possibilité de mutualisation de production de logements sociaux qui consistait à permettre à des communes, au sein de certaines agglomérations, à différer leurs objectifs de 20 % ou 25 % au profit d’autres.

[6] Selon le règlement de l’ANRU, un logement détruit doit être reconstruit sur place.