Au début des années 2000, après la loi Chevènement et le début de généralisation des programmes locaux de l’habitat intercommunaux, les véritables politiques communautaires de l’habitat restaient rares. Il leur manquait un levier financier qui leur est en partie apporté par l’acte II de la décentralisation : la loi du 13 août 2004.
Cette loi comporte un chapitre III consacré au « logement social et à la construction ». Ce chapitre modifie en profondeur le mode de programmation locale des aides à la pierre en introduisant le principe de sa délégation aux EPCI compétents en matière d’habitat et, subsidiairement, aux conseils départementaux.
L’article 61 de la loi prévoit en effet que l’État peut signer avec les EPCI, quelle que soit leur taille, mais à condition qu’ils aient adopté un PLH, une convention de délégation pour l’attribution des aides à la pierre en faveur de la construction, de l’acquisition, de l’amélioration et de la démolition des logements locatifs sociaux (hors aides de l’Anru), ainsi que les aides définies par l’Anah pour l’amélioration de l’habitat privé. Pour les territoires non couverts par des EPCI, ou dont les EPCI n’ont pas signé de convention, la délégation peut être confiée aux départements qui le souhaitent. Là où aucune convention de délégation n’est signée, l’État continue de programmer l’usage des crédits comme précédemment.
Les conventions sont signées pour une durée de six ans ; elles précisent les montants en jeu, notamment la contribution financière des collectivités territoriales signataires ; elles spécifient pour toute leur durée les parts respectives des enveloppes destinées au parc social et au logement privé, ainsi que l’échéancier de réalisation des opérations prévues au PLH. Enfin, les conventions prévoient les modalités de leur évaluation au terme de leur application et dans la perspective de leur renouvellement.
Il ne s’agit donc pas à proprement parler d’une décentralisation des aides à la pierre, puisque la répartition des enveloppes budgétaires reste entre les mains de l’État. Celle-ci s’opère en deux étapes : d’abord, le niveau central opère une ventilation par Régions, puis, au sein de celles-ci, le préfet dote chaque EPCI potentiellement délégataire, ainsi que les départements, pour ce qui leur revient. La compétence d’attribution des aides aux bénéficiaires finaux n’est pas formellement transférée, mais déléguée sur la base du volontariat.
La délégation de compétence constitue, pour les collectivités volontaires, un important levier au service de leurs politiques urbaines. Jusqu’ici dépendantes des décisions de l’État, même lorsqu’elles abondaient les financements de leurs propres apports, elles peuvent désormais gérer souverainement et dans une ligne unique l’ensemble des opérations situées sur leur territoire. Cette facilité contribue à renforcer le niveau intercommunal en l’instituant explicitement comme instance de décisions qui s’imposent aux communes, sur la base d’une programmation concertée au préalable dans le cadre du PLH.
La maîtrise des outils financiers d’aide au logement privé relève d’un registre complémentaire : elle contribue notamment à faire des collectivités territoriales des interlocuteurs directs des bénéficiaires de ces aides, ce qui permet d’afficher plus clairement la participation des EPCI à l’action sur le parc dégradé.
Depuis 2005, la géographie des délégations de compétence différencie donc doublement le territoire : d’abord, entre les EPCI ayant choisi de prendre la main et les zones rurales et urbaines subsidiairement prises en charge par les départements ; ensuite, entre les territoires où la compétence est déléguée et ceux où elle ne l’est pas.
La délégation des aides à la pierre a connu un succès rapide. En effet, fin 2022, on dénombrait 115 collectivités délégataires, dont 30 départements et 85 EPCI. 19 métropoles et 92 % de la population appartenant à des communautés urbaines sont couverts, ainsi près de la moitié de celle des communautés d’agglomération. Seules trois communautés de communes sont concernées. Toutes collectivités confondues, plus de la moitié de la population du pays est couverte par la délégation des aides, laquelle mobilise 60 % de l’enveloppe nationale potentielle.
La délégation des aides à la pierre a connu, en revanche, un succès modéré dans la région capitale : seuls les départements de Paris et des Hauts-de-Seine et les communautés d’agglomération de Melun-Val-de-Seine et de Cergy-Pontoise ont souscrit à la démarche. L’Etat a refusé de la renouveler dans les Hauts-de-Seine en 2013, faute d’accord sur les objectifs de production qu’il souhaitait imposer. La création de la Métropole du Grand Paris au 1er janvier 2016 était censée changer la donne pour le cœur de l’Ile-de-France car celle-ci devait approuver avant le 1er janvier 2019 un Plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement (PMMH) « ayant valeur de PLH» et susceptible d’appuyer une délégation des aides à la pierre à l’échelle métropolitaine. Le PMHH n’étant toujours pas approuvé en mars 2023, la question de la délégation des aides reste en suspens.
Jean-Claude Driant
Février 2023
